縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革實(shí)施中存在問(wèn)題及對(duì)策

陳靜

（安徽省懷寧縣財(cái)政局安徽懷寧246100）

縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革實(shí)施中存在問(wèn)題及對(duì)策

陳靜

（安徽省懷寧縣財(cái)政局安徽懷寧246100）

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入發(fā)展，縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革取得明顯成效，相比以往分散的支付方式，改革后的支付方式具備低成本高財(cái)政執(zhí)行和運(yùn)行效率以及強(qiáng)監(jiān)管等優(yōu)點(diǎn)，但在制度實(shí)施的過(guò)程中，同樣存在一些不容忽視的共性問(wèn)題，筆者就如何推進(jìn)并完善當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革，提出了相關(guān)的對(duì)策和建議。

縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付；問(wèn)題；對(duì)策

近幾年，國(guó)家對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革愈加重視，國(guó)庫(kù)集中支付制度縣級(jí)改革工作取得了較快發(fā)展，成績(jī)顯著，作為縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革實(shí)踐的經(jīng)歷者，本人就完善推進(jìn)縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革與不斷發(fā)展，提出一此粗淺的對(duì)策和建議。

1 縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革主要成效

1.1 實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，有利于提高財(cái)政資金的使用效率，增強(qiáng)資金調(diào)度力

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，預(yù)算支出所需資金由財(cái)政賬戶(hù)直接撥付，減少中間環(huán)節(jié)，使預(yù)算資金到位及時(shí)，從而有效地降低資金劃撥支付成本，提高財(cái)政資金的使用率。

1.2 實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程監(jiān)督

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，進(jìn)一步強(qiáng)化了財(cái)政資金事前審核監(jiān)督、事中實(shí)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程，由支付預(yù)算總額控制變?yōu)橹饐沃Ц兜目刂疲垢黜?xiàng)支出控制在單位預(yù)算范圍之內(nèi)，并嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革以來(lái)，預(yù)算單位通過(guò)使用財(cái)政管理信息系統(tǒng)，按照用款計(jì)劃申請(qǐng)使用財(cái)政資金，在資金使用的計(jì)劃性、科學(xué)性和規(guī)范性方面得到進(jìn)一步提高，雖然集中支付制度改革取得了一些成效，但由于這項(xiàng)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各項(xiàng)制度不夠完善，不可避免了出現(xiàn)了一些還需解決的問(wèn)題。

1.3 實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，提高了財(cái)政資金使用的透明度，防止腐敗發(fā)生實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付后，在財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位和代理銀行之間，形成了比較規(guī)范、透明的相互監(jiān)督制約機(jī)制，預(yù)算資金通過(guò)現(xiàn)代化信息系統(tǒng)集中支付，預(yù)算執(zhí)行透明度大大提高，財(cái)政運(yùn)行管理和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控，提供了更為及時(shí)、可靠的信息基礎(chǔ)。

1.4 實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，確保了財(cái)政資金安全

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，撤銷(xiāo)預(yù)算單位和原有資金賬戶(hù)，預(yù)算單位所有資金以“指標(biāo)流”的形式納入國(guó)庫(kù)支付“大平臺(tái)”管理，從根本上杜絕了體制外循環(huán)和不規(guī)范支付行為，有效地防止單位擠占，挪用和截留財(cái)政資金，確保財(cái)政資金安全。

2 縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題

國(guó)庫(kù)集中支付改革涉及面廣，影響面大，政策性、技術(shù)性、操作性很強(qiáng)，是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，從實(shí)踐中看，改革成效顯著，但存在問(wèn)題亦不可忽視。

2.1 部門(mén)預(yù)算編制不到位，影響國(guó)庫(kù)集中支付順利實(shí)施

（1）部門(mén)預(yù)算編制中存在不完善、不科學(xué)、不細(xì)化的問(wèn)題，影響國(guó)庫(kù)集中支付順利進(jìn)行，主要是目前許多縣（市、區(qū)）編制的部門(mén)預(yù)算都是根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績(jī)及預(yù)算單位的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)水平核定，因此，部門(mén)預(yù)算切塊下達(dá)，年初不能細(xì)化到具體支出項(xiàng)目，多數(shù)單位在預(yù)算中，往往只填“類(lèi)”、“款”、“項(xiàng)”，即便填到“目級(jí)”——辦公費(fèi)、交通費(fèi)、招待費(fèi)等幾個(gè)大的同級(jí)科目，很多事項(xiàng)和子目都沒(méi)有填報(bào)，使財(cái)政部門(mén)在具體操作中仍然不能對(duì)每筆資金的真實(shí)流向?qū)崿F(xiàn)有效控制，預(yù)算支出執(zhí)行中調(diào)整情況時(shí)有發(fā)生，特別是項(xiàng)目支出問(wèn)題更突出，如上年許多項(xiàng)目撥款年初到位率低，有些地方年初把一些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)存留在財(cái)政部門(mén)或預(yù)算部門(mén)的系統(tǒng)當(dāng)中，不往下分，執(zhí)行中不愿細(xì)分，這些情況導(dǎo)致部門(mén)預(yù)算完整性、科學(xué)性和細(xì)化程度較差，進(jìn)而制約了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革順利實(shí)施。

（2）預(yù)算編制時(shí)間較短，批準(zhǔn)時(shí)間較晚，由于目前部門(mén)預(yù)算下達(dá)時(shí)間一般到4～5月，下達(dá)前只能參照前一年的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，使得一年中大約1/3時(shí)間處于預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有準(zhǔn)確，預(yù)算依據(jù)狀態(tài)對(duì)剛性預(yù)算支出帶來(lái)了許多困難，也就是說(shuō)，國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)有近半年的支付交不是根據(jù)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算進(jìn)行的，違背了“依法理財(cái)”的國(guó)庫(kù)改革制度設(shè)計(jì)初衷，致使一段時(shí)間預(yù)算執(zhí)行無(wú)依據(jù)，預(yù)算部門(mén)不能盡早用款，并造成年終結(jié)轉(zhuǎn)過(guò)多。

2.2 縣級(jí)公務(wù)卡改革推進(jìn)緩慢

縣級(jí)公務(wù)卡改革推進(jìn)過(guò)程中，不少預(yù)算單位工作人員認(rèn)為公務(wù)卡覆蓋范圍較小，刷卡環(huán)境不理想，刷卡使用不方便，致使公務(wù)卡的使用受限，公務(wù)卡使用效率不高，從而偏向使用現(xiàn)金結(jié)算方式，使得國(guó)庫(kù)集中支付中授權(quán)支付還高，特別是現(xiàn)金支付過(guò)高，居高不小，影響了國(guó)庫(kù)集中支付改革的事前、事中、監(jiān)控效果。

存在問(wèn)題：公務(wù)卡消費(fèi)環(huán)境有待改善，例如不少縣鄉(xiāng)的單位銀聯(lián)覆蓋面不夠，網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)不健全，從而限制了公務(wù)卡的使用。

公務(wù)卡配套制度亟待建立，如《辦法》規(guī)定公務(wù)卡，報(bào)銷(xiāo)除發(fā)票還要求有銀行卡消費(fèi)憑證，即POS機(jī)簽購(gòu)單，有的公務(wù)支出如購(gòu)買(mǎi)火車(chē)票、機(jī)票等通過(guò)網(wǎng)上交易即可完成，但無(wú)法取得POS簽購(gòu)單，因此無(wú)法通過(guò)報(bào)銷(xiāo)程序，應(yīng)考慮修改完善相應(yīng)制度解決類(lèi)似現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.3 支付實(shí)時(shí)清單還不能完全實(shí)現(xiàn)，代理銀行存在資金墊付問(wèn)題

實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)不再直接辦理預(yù)算資金撥付，而是由商業(yè)銀行代理支付，然后再與人民銀行清算，先支付后清算，由于清算時(shí)間限制，并且缺乏高度的清算機(jī)制，人民銀行和代理銀行間系統(tǒng)不能進(jìn)行實(shí)時(shí)清算，代理銀行隔夜墊付資金現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.4 信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不夠發(fā)達(dá)，信息系統(tǒng)建設(shè)有待加強(qiáng)

國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)優(yōu)勢(shì)之一是提高了財(cái)政資金運(yùn)行的效率和準(zhǔn)確性，但這必須以處理系統(tǒng)自動(dòng)化完善為依托，但目前由于內(nèi)外條件所限，網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建比較滯后，信息化程度不高。

實(shí)施支付電子化以后，資金安全、支付效率大幅提高，但對(duì)信息安全管理的要求也相應(yīng)提高，以前出問(wèn)題是局部的一個(gè)點(diǎn)，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)是貫通的，如果出問(wèn)題了就會(huì)造成全局性的影響。

3 深化縣級(jí)國(guó)為集中支付改革的對(duì)策與建議

3.1 科學(xué)編制部門(mén)預(yù)算

結(jié)合國(guó)庫(kù)集中支付改革要求，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制支出，明確到具體項(xiàng)目和單位，支出嚴(yán)格按照部門(mén)預(yù)算來(lái)執(zhí)行，要深化部門(mén)預(yù)算改革，科學(xué)細(xì)分預(yù)算管理，提高部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行剛性，一方面應(yīng)該增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，確保資金支付按照既定的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，將事前監(jiān)督，變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督。另一方面，應(yīng)改革系統(tǒng)的預(yù)算編制流程，早編預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，將部門(mén)預(yù)算編制的周期提前，從而盡可能達(dá)到財(cái)政部門(mén)在年度開(kāi)始前即能將部門(mén)預(yù)算批復(fù)給各部門(mén)目標(biāo)。

3.2 不斷深化完善公務(wù)卡制度改革

（1）完善制度建設(shè)，研究建立公務(wù)卡強(qiáng)制強(qiáng)算目錄制度，提高公務(wù)卡消費(fèi)率。目前我國(guó)公務(wù)卡的應(yīng)用還不止于探索階段，機(jī)關(guān)制度還不健全，不能解決公務(wù)卡使用中所有問(wèn)題，各級(jí)預(yù)算單位應(yīng)及時(shí)向財(cái)政部門(mén)、有關(guān)銀行和上級(jí)部門(mén)反饋應(yīng)用難題。以便管理部門(mén)有針對(duì)性解決問(wèn)題，同時(shí)可將公務(wù)卡支付情況納入預(yù)算單位績(jī)效考核，推動(dòng)公務(wù)卡改革進(jìn)程。

（2）提供用卡平臺(tái)，通過(guò)銀行系統(tǒng)擴(kuò)大POS機(jī)使用范圍，為落后地區(qū)的商戶(hù)創(chuàng)造銀行卡消費(fèi)平臺(tái)，建立完善商戶(hù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，為全面推廣、使用公務(wù)卡提供外部環(huán)境。

（3）積極宣傳引導(dǎo)，對(duì)各預(yù)算單位的負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員通過(guò)組織公務(wù)卡相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，幫助公務(wù)人員切實(shí)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，培養(yǎng)積極用卡，安全刷卡意識(shí)，形成良好的消費(fèi)習(xí)慣。

3.3 加大信息化平臺(tái)建設(shè)，完善國(guó)庫(kù)集中支付軟件

（1）完善安全基礎(chǔ)設(shè)施，安全基礎(chǔ)環(huán)境是建立電子化管理方式最基本的信息安全保障措施。要按照國(guó)家要求實(shí)施系統(tǒng)安全等級(jí)保護(hù)，要解決電子審計(jì)和備份系統(tǒng)建設(shè)，一是要有備份系統(tǒng)，條件不夠就在當(dāng)?shù)貍浞?，條件夠了就在異地備份，各級(jí)財(cái)政信息技術(shù)部門(mén)，要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定完成電子支付相關(guān)系統(tǒng)信息安全等級(jí)保護(hù)測(cè)評(píng)工作，加強(qiáng)電子簽名、電子印章、電子審計(jì)等安全基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)，為深化縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革提供安全、快捷的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。

（2）建設(shè)安全的電子憑證庫(kù)

新修訂后的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》已經(jīng)公布，自2016年1月1日起施行，新《管理辦法》明確將電子會(huì)計(jì)檔案納入會(huì)計(jì)檔案范圍，肯定了電子會(huì)計(jì)檔案的法律效力。因此，通過(guò)建立“電子會(huì)計(jì)檔案庫(kù)，電子憑證庫(kù)”實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)單據(jù)、財(cái)政憑證、會(huì)計(jì)賬等、會(huì)計(jì)報(bào)表電子化、替代原始的保險(xiǎn)框、文件框，采用成熟的安全技術(shù)（簽名驗(yàn)簽，電子印章），對(duì)“電子憑證”進(jìn)行防偽處理可以全面解決支付票據(jù)不規(guī)范的問(wèn)題。

4 結(jié)束語(yǔ)

經(jīng)過(guò)幾年的努力，國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)踐過(guò)程中，狀況良好，但與財(cái)政部要求的“橫向到邊，縱向到底”目標(biāo)還有一定的距離，需要堅(jiān)持不懈，繼續(xù)深化和完善改革，因此，應(yīng)當(dāng)以財(cái)政大平臺(tái)為依托，不斷深化和完善，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付改革的更大效能。

[1]李延安，陳攀.關(guān)于完善縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革的思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2012（03）.

[2]徐靜.國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行監(jiān)管難點(diǎn)及對(duì)策[J].黨政干部學(xué)刊，2011（01）.

[3]高杰，毛建軍.高校國(guó)庫(kù)集中支付問(wèn)題及對(duì)策研究[J].科技與管理，2010（05）.

F812.2

A

1004-7344（2016）28-0265-02

2016-9-19