杜保軍

（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站，新疆烏魯木齊 830042）

堅持綠色發(fā)展，推進(jìn)新疆草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級

杜保軍

（新疆維吾爾自治區(qū)草原總站，新疆烏魯木齊 830042）

新疆是我國主要草原牧區(qū)之一，草原畜牧業(yè)一直是新疆經(jīng)濟(jì)社會的重要組成部分和最具特色的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是廣大少數(shù)民族農(nóng)牧民的主要生產(chǎn)內(nèi)容和經(jīng)濟(jì)來源，“十三五”時期，是新疆草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵發(fā)展期，本文通過分析新疆草原畜牧業(yè)發(fā)展面臨的主要問題，統(tǒng)籌施策，提出新形勢下推進(jìn)新疆草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級急需做好的重點(diǎn)工作。

1 新疆草原畜牧業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

一是新疆草原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平較低，畜禽養(yǎng)殖規(guī)模小而散，牧民定居整體水平不高，存在諸多難題，由于以飼草料基地為主的配套設(shè)施建設(shè)難以跟上，牧民定居后的產(chǎn)業(yè)拓展問題、生產(chǎn)發(fā)展問題、收入提高問題和民生改善問題得不到解決，導(dǎo)致牧民定居不徹底?，F(xiàn)行的游牧民定居工程只解決了牧民住房問題，飼草料地未列入建設(shè)內(nèi)容，而且地方配套比例達(dá)較大，地方財政負(fù)擔(dān)過重；草原畜牧業(yè)仍然沒有完全擺脫靠天養(yǎng)畜的落后生產(chǎn)方式和以數(shù)量擴(kuò)張為主的傳統(tǒng)發(fā)展模式，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟(jì)效益偏低的問題仍然存在。牧區(qū)勞動力缺乏勞動技能，難以向其他產(chǎn)業(yè)有效轉(zhuǎn)移，牧民增收能力不足，生活改善緩慢。大部分牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，交通、通訊不便。

二是草原牧區(qū)肉牛肉羊產(chǎn)業(yè)受資源承載能力和生產(chǎn)條件限制，發(fā)展空間逐步縮小。2011年新區(qū)全面啟動草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策，實(shí)施草原禁牧1.515億畝，草畜平衡5.385億畝，僅草畜平衡區(qū)就從天然草原核減放牧牲畜870萬羊單位，這些牲畜需要轉(zhuǎn)移到牧民定居點(diǎn)、養(yǎng)殖小區(qū)或農(nóng)區(qū)進(jìn)行安置，而與之相配套的人工草料地建設(shè)相對滯后，只能通過逐年壓縮牲畜存欄量，擴(kuò)大牲畜出欄等手段緩解草畜矛盾，在現(xiàn)有生產(chǎn)條件下，牧區(qū)已失去了進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的資源潛力。

三是農(nóng)區(qū)肉牛、肉羊生產(chǎn)自繁自育能力薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)。新疆農(nóng)區(qū)肉牛、肉羊自繁自育體系不健全，農(nóng)區(qū)肉牛、肉羊生產(chǎn)基本上是階段育肥生產(chǎn)和小家小戶分散養(yǎng)殖，產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展不健全，無畜源生產(chǎn)能力，畜源絕大部分依靠草原牧區(qū)供給。農(nóng)區(qū)采取自繁自育養(yǎng)殖模式發(fā)展肉牛、肉羊養(yǎng)殖比較效益較低。

四是缺少投入，基礎(chǔ)設(shè)施落后。長期以來，新疆草原牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，投入不足，雖然“九五”以來，國家在草原保護(hù)建設(shè)的投入不斷增加，但國家投資建設(shè)側(cè)重于生態(tài)，在牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入方面，特別是在人工飼草料地建設(shè)上投入嚴(yán)重不足，牧區(qū)水利工程歷史欠賬較多，尤其是大型控制性水利工程建設(shè)嚴(yán)重不足，很多地區(qū)地表水資源難以充分利用，限制了人工飼草料地的開發(fā)，各級地方政府因財力狀況有限也難有大的作為，草原牧區(qū)抵御自然災(zāi)害的能力十分脆弱，草原畜牧業(yè)仍然沒有擺脫四季游牧和數(shù)量擴(kuò)展型的傳統(tǒng)發(fā)展模式，效益低下，牧民增收難。

2 新形勢下推進(jìn)新疆草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級急需做好的幾項工作

（1）加強(qiáng)政策研究，貫徹落實(shí)好黨在牧區(qū)的各項基本政策。

一是堅決貫徹執(zhí)行《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施草原法辦法》，加強(qiáng)法規(guī)宣傳，全面提高社會各界依法保護(hù)草原的意識；加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法，加大法規(guī)的執(zhí)行力。

二是正確處理好資源開發(fā)征占用草場同生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。既要金山銀山，更要綠山青山，把保護(hù)基本草原和保護(hù)耕地放在同等重要的位置，堅決杜絕草場亂開、濫墾、亂挖現(xiàn)象，依法加強(qiáng)草原野生植物采集和征占用草原審核審批，加大草原生物災(zāi)害防治，結(jié)合草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制工作，整體推進(jìn)基本草原劃定工作，全面落實(shí)基本草原保護(hù)制度。

三是進(jìn)一步完善規(guī)范草場承包經(jīng)營工作，全面落實(shí)草原承包經(jīng)營制度。對未實(shí)行草原承包的，盡快組織分包到戶，簽訂承包合同；已承包到戶的，進(jìn)一步規(guī)范承包合同內(nèi)容，明確承包經(jīng)營者落實(shí)草原禁牧、草畜平衡、保護(hù)草原生態(tài)的義務(wù)和責(zé)任；實(shí)行聯(lián)戶承包的，在承包合同中補(bǔ)充明確聯(lián)戶成員的具體權(quán)益和責(zé)任。

（2）推進(jìn)草地功能區(qū)劃科學(xué)研究，為做好生態(tài)保護(hù)提供科學(xué)支撐。

一是準(zhǔn)確定位，科學(xué)劃定草地功能區(qū)。按照“生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)和利用并重”的原則，對帕米爾高原、準(zhǔn)噶爾盆地、天山南北坡、伊犁河谷和阿勒泰山地等不同區(qū)域，根據(jù)其不同的生產(chǎn)、生態(tài)特點(diǎn)，劃定主體功能區(qū)。伊犁、塔城和阿勒泰山地等地區(qū)，堅持保護(hù)、建設(shè)和利用并重，加強(qiáng)人工飼草料地建設(shè)，大力實(shí)施減畜和生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)移，全面推行休牧和劃區(qū)輪牧，實(shí)現(xiàn)草畜平衡。帕米爾高原、昆侖山區(qū)和準(zhǔn)噶爾盆地，堅持生態(tài)保護(hù)為主，以禁牧為主要措施，促進(jìn)草原休養(yǎng)生息；天山南北坡堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)和利用并重，嚴(yán)格以水定草、以草定畜，大力發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)，適度發(fā)展草原畜牧業(yè)。

二是因地制宜，確定草地保護(hù)工程建設(shè)內(nèi)容。堅持重點(diǎn)突破與面上治理相結(jié)合、工程措施與自然修復(fù)相結(jié)合原則，全面加強(qiáng)草原生態(tài)建設(shè)。加大游牧民定居、天然草原退牧還草等工程建設(shè)力度，科學(xué)合理布局草原圍欄，對禁牧草原進(jìn)行圍欄建設(shè)，推行休牧、輪牧制度，在有水源保證的區(qū)域進(jìn)行人工飼草料地建設(shè)，為牧民定居舍飼圈養(yǎng)提供飼草保障。完善建設(shè)內(nèi)容，加快重度退化草原的補(bǔ)播改良。

（3）抓好退牧還草、游牧民定居等重大惠民工程建設(shè)，夯實(shí)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。

一是調(diào)整完善天然草原退牧還草工程建設(shè)內(nèi)容。認(rèn)真總結(jié)歷年來工程建設(shè)的工作經(jīng)驗(yàn)，鞏固退牧還草成果，按照新政策、新標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制定天然草原退牧還草工程“十三五”規(guī)劃，抓好草原圍欄、草場補(bǔ)播改良、人工草料地等建設(shè)，從根本上遏制我區(qū)草地生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，恢復(fù)草原生態(tài)，提高草原生產(chǎn)力水平，增強(qiáng)草原抵御自然災(zāi)害和自我發(fā)展能力。

二是高起點(diǎn)、高水平、高效益推進(jìn)國家游牧民定居工程建設(shè)。進(jìn)一步完善定居興牧綜合規(guī)劃，將定居點(diǎn)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)納入定居興牧綜合規(guī)劃，將新疆實(shí)施牧民定居工程規(guī)劃與草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制和定居興牧水利工程有機(jī)結(jié)合，整體推進(jìn)，建設(shè)新型牧區(qū)村鎮(zhèn)。

三是繼續(xù)落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制。細(xì)化禁牧、草畜平衡等各項措施。全力推進(jìn)全區(qū)草場承包合同書換發(fā)、補(bǔ)發(fā)工作。加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，按照“五到戶”要求，做好獎懲機(jī)制落實(shí)情況的績效考核評價工作。研究制定落實(shí)草原保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制的相關(guān)配套政策，做好禁牧區(qū)人員安置及禁牧區(qū)及草畜平衡區(qū)牲畜轉(zhuǎn)移安置工作；正確引導(dǎo)牧民利用好補(bǔ)助獎勵資金，大力發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)。

四是盡快啟動“定居興牧”水利工程水源區(qū)飼草料基地建設(shè)。保護(hù)和改善草原生態(tài)環(huán)境必須實(shí)施“兩減兩轉(zhuǎn)移”，即減人減畜、實(shí)施牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移，牧區(qū)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，減轉(zhuǎn)的根本途徑就是要實(shí)現(xiàn)牧民定居，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，發(fā)展高效畜牧業(yè)。開展牧民定居建設(shè)，首先面對的就是水資源保障問題。

（4）樹立種草養(yǎng)畜觀念，大力發(fā)展人工種草產(chǎn)業(yè)。

以天山北坡、伊犁河谷、塔額盆地、焉耆盆地、阿勒泰山南坡、吐魯番盆地為重點(diǎn)，依托伊犁河流域、額爾齊斯河流域的水土開發(fā)和建設(shè)國家糧食安全后備基地，積極打造新疆優(yōu)質(zhì)牧草產(chǎn)業(yè)區(qū)：

一是加大對新疆草產(chǎn)業(yè)的政策扶持。研究出臺加快優(yōu)質(zhì)牧草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)扶持政策。參照小麥種植綜合補(bǔ)貼和直補(bǔ)政策，對農(nóng)牧戶種植苜蓿給予一定補(bǔ)貼。

二是提高牧草產(chǎn)出水平。鼓勵牧草種植，加大牧草旱作節(jié)水、低產(chǎn)田改造扶持力度；設(shè)立專項資金用于牧草地改造建設(shè)；加大優(yōu)良品種推廣力度，提高良種化生產(chǎn)覆蓋率；在現(xiàn)有農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高牧草耕種、收獲機(jī)械補(bǔ)貼額度，加快提高苜蓿草機(jī)械化作業(yè)水平。

三是扶持苜蓿草產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。鼓勵牧草加工企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)，加大牧草加工企業(yè)技改扶持力度；扶持區(qū)內(nèi)牧草經(jīng)營企業(yè)發(fā)展，逐步建立完善區(qū)內(nèi)苜蓿草種植、購銷、加工產(chǎn)業(yè)鏈條；降低苜蓿草調(diào)運(yùn)成本，對苜蓿草調(diào)運(yùn)，實(shí)行綠色通道政策。

四是加快新疆天然打草場和具備灌溉條件草地的改良力度。通過補(bǔ)播、小型水利工程建設(shè)，逐步把部分天然打草場改良為高產(chǎn)牧草地，大幅增加優(yōu)質(zhì)牧草產(chǎn)出。

（5）優(yōu)化畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代草原畜牧業(yè)。

一是調(diào)整草場利用方式。根據(jù)我區(qū)目前冬牧場欠載，春秋場和夏季草場超載的狀況，在有水源條件保證的區(qū)域，借鑒伊犁州的做法，調(diào)整部分冬牧場為夏季利用，改春秋場為灌溉草場，穩(wěn)定飼草飼料地面積，加大規(guī)模飼養(yǎng)和舍飼半舍飼養(yǎng)殖扶持力度，減緩天然草原承載壓力。

二是調(diào)整畜產(chǎn)品生產(chǎn)方式。在自然資源利用上要體現(xiàn)科學(xué)合理，突出各類生產(chǎn)資料的有機(jī)整合利用；在家庭勞動力投入上，要體現(xiàn)科學(xué)分工，有效利用；在產(chǎn)品定位上，轉(zhuǎn)低端產(chǎn)品向高端方向發(fā)展，推進(jìn)畜產(chǎn)品品牌戰(zhàn)略，走保健、有機(jī)、綠色高端的路子。

（6）加大非牧技能培訓(xùn)，拓寬牧民轉(zhuǎn)移增收渠道。

一是加快牧民技術(shù)培訓(xùn)力度。在做好農(nóng)牧業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)開展好牧民非牧技能的培訓(xùn)，要建立起牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地，動員社會各方面力量，支持牧民非牧技能培訓(xùn)；二是積極引導(dǎo)牧民大力發(fā)展民族手工業(yè)、餐飲業(yè)，牧區(qū)民俗旅游業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、文化事業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)，拓寬牧民就業(yè)和增收渠道，轉(zhuǎn)產(chǎn)分流牧民從事二、三產(chǎn)業(yè)，從根本上改善牧區(qū)生產(chǎn)條件。