張 靖

（510320 廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 廣東 廣州）

我國(guó)盤(pán)查制度的完善——基于對(duì)“雷洋案”的分析

張 靖

（510320 廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 廣東 廣州）

在我國(guó)人口流動(dòng)加大、戶(hù)籍制度變革的背景下，盤(pán)查是一種行之有效的行政措施。但是，我國(guó)盤(pán)查制度在程序設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面還存在問(wèn)題，在我國(guó)盤(pán)查程序加入攔停使得該程序能應(yīng)對(duì)更多情況。此外，盤(pán)查啟動(dòng)條件的放寬和為盤(pán)查過(guò)程的強(qiáng)制手段設(shè)置具體情境有利于我國(guó)盤(pán)查制度的完善。

盤(pán)查；行政執(zhí)法；行政強(qiáng)制

一、盤(pán)查是一種行之有效的行政措施

（一）時(shí)代背景

盤(pán)查制度在我國(guó)的出現(xiàn)是伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌發(fā)生的，這種經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型對(duì)我國(guó)的影響就是：區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差異顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)吸引著經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢地區(qū)的人們，再加上人口政策的放寬，人口流動(dòng)加快。在經(jīng)濟(jì)型人口快速流動(dòng)的情況下，以往在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的群防群治措施不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)管理。伴隨著南來(lái)北往的人流，流動(dòng)人口作案、異地作案、流竄作案等問(wèn)題日益突出，引發(fā)政府、媒體和公眾對(duì)制度的反思。盤(pán)查制度在這種情況下誕生了。

公安部《關(guān)于組建城市治安巡邏網(wǎng)的意見(jiàn)》（1986年7月1日）、《城市人民警察巡邏規(guī)定》（1994年2月24日公安部發(fā)布）、公安部《關(guān)于強(qiáng)化槍支彈藥管理的通知》（1994年8 月22日）等公安部規(guī)章和文件率先規(guī)定了警察的盤(pán)查權(quán)。1995年《人民警察法》第9條對(duì)此項(xiàng)權(quán)限作了進(jìn)一步的確認(rèn)和規(guī)范。公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問(wèn)題的解釋》（1995年7月15日）對(duì)盤(pán)問(wèn)、檢查作了比較詳細(xì)的解釋。2002年、2004年公安部又發(fā)布了《公安機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施備案規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)規(guī)定》（第75號(hào)公安部令）。2008年我國(guó)出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)人民警察盤(pán)查規(guī)范》。2012年修動(dòng)《人民警察法》時(shí)沒(méi)有觸及、更改原制度。

從我國(guó)盤(pán)查制度建立發(fā)展軌跡來(lái)看，我國(guó)的盤(pán)查制度經(jīng)歷了由規(guī)范性文件到法律確認(rèn)再到行政解釋的過(guò)程，積累了許多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷趨于完善成熟。

（二）現(xiàn)實(shí)效果

雖然盤(pán)查制度是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而生，但并非是我國(guó)首創(chuàng)，世界上很多國(guó)家警察法都賦予了警察這項(xiàng)重要權(quán)力。日本的“職務(wù)詢(xún)問(wèn)”制度，美國(guó)的“阻攔與拍打”、英國(guó)的“阻攔與搜索”和德國(guó)的“作為強(qiáng)制性處分的查驗(yàn)身份”，其實(shí)質(zhì)都是盤(pán)查制度，只是稱(chēng)呼不同而已。可以說(shuō)，盤(pán)查是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的一種必然產(chǎn)生的警務(wù)活動(dòng)，并且被實(shí)踐證明是行之有效的。

在打擊流動(dòng)人口作案上，盤(pán)查發(fā)揮著較大的作用。據(jù)北京市公安局公交總隊(duì)的統(tǒng)計(jì)，自2004年7月公共交通安全保衛(wèi)總隊(duì)成立至2005年5月，通過(guò)在地鐵內(nèi)的巡邏盤(pán)查，民警查處治安案件8000余件、刑事案件10余起，治安拘留900余人、刑事拘留10余人。2005年1月至8月，北京巡警共抓獲各類(lèi)犯罪嫌疑人5萬(wàn)余人，僅8月就抓獲1萬(wàn)余人，其中通過(guò)盤(pán)查抓獲5541人，占巡警系統(tǒng)抓獲總數(shù)的54%。

盤(pán)查制度在我國(guó)被證明是一項(xiàng)行之有效的警務(wù)制度，對(duì)維持社會(huì)秩序穩(wěn)定和讓公眾獲得社會(huì)安全感具有極其重要的作用。但是，值得一提的是，盤(pán)查制度在我國(guó)依就不是十分完善，通過(guò)對(duì)雷洋案的分析更能清楚的看到這一點(diǎn)。

二、我國(guó)盤(pán)查制度存在的幾個(gè)問(wèn)題

（一）盤(pán)查程序不夠完善

《中華人民共和國(guó)警察法》第二章第9條：“為維護(hù)社會(huì)治安秩序，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查?！薄豆矙C(jī)關(guān)人民警察盤(pán)查規(guī)范》第四條規(guī)定：“民警執(zhí)行盤(pán)查任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)著制服服裝；未著制式服裝的，應(yīng)當(dāng)出示人民警察證；應(yīng)當(dāng)向北盤(pán)查人敬禮并告知：‘我是×××（單位）民警，現(xiàn)依法對(duì)你進(jìn)行檢查，請(qǐng)你配合?！P(pán)查排除違法犯罪嫌疑的，民警應(yīng)當(dāng)向被盤(pán)查人敬禮，并說(shuō)‘謝謝你的合作’，禮貌讓其離去。”這些法律法規(guī)中都沒(méi)有規(guī)定攔停制度，攔停，就是通過(guò)一定方式組織當(dāng)事人繼續(xù)前進(jìn)并停留以完成盤(pán)問(wèn)、檢查的環(huán)節(jié)，其實(shí)應(yīng)該是盤(pán)查程序中的必備環(huán)節(jié)，國(guó)外各國(guó)都將攔停明確規(guī)定在了盤(pán)查的程序中，如日本盤(pán)查的程序?yàn)椤皵r停、詢(xún)問(wèn)、搜索、同行”，韓國(guó)的程序?yàn)椤皵r停、詢(xún)問(wèn)、同行”，德國(guó)盤(pán)查的程序?yàn)椤皵r停，詢(xún)問(wèn)，留置、搜索”，美國(guó)盤(pán)查的程序?yàn)椤皵r停、盤(pán)問(wèn)、拍擊檢查、查驗(yàn)身份、同行、扣押、逮捕”。雖一般認(rèn)為我國(guó)的攔停包含在盤(pán)問(wèn)和檢查中，但是攔停直接與使用實(shí)力相關(guān)聯(lián)，所以我認(rèn)為對(duì)攔停手段的規(guī)定是非常必要的。

在“雷洋案”中，據(jù)警方提供的信息，雷洋在經(jīng)盤(pán)問(wèn)之前就激烈反抗不愿意配合，那么在這種情況下是否可以使用實(shí)力進(jìn)行控制？這個(gè)問(wèn)題便涉及到攔停究竟應(yīng)該如何實(shí)施的問(wèn)題，在遇到像雷洋這種拒絕停下來(lái)接受詢(xún)問(wèn)的情況下，警察能否使用實(shí)力？因此，如何完善我國(guó)的盤(pán)查制度，完善盤(pán)查程序是個(gè)很重要的方面，其中尤其要注意對(duì)攔停的研究。

（二）缺乏具體可操作的規(guī)則

我國(guó)雖然目前有《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問(wèn)題的解釋》、《公安機(jī)關(guān)實(shí)施留置措施備案規(guī)定》、 《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察盤(pán)查規(guī)范》等法律規(guī)范對(duì)警察盤(pán)查行為進(jìn)行規(guī)制和指導(dǎo)，但是仍然缺乏具體可操作的行為規(guī)則。例如盤(pán)問(wèn)的啟動(dòng)條件，公安部《關(guān)于組建城市治安巡邏網(wǎng)的意見(jiàn)》中規(guī)定的是“盤(pán)查形跡可疑人員”，到了《城市人民警察巡邏規(guī)定》沒(méi)有再采用“形跡可疑”，而是改換成“有違法犯罪嫌疑”。《人民警察法》（1995年）也采用了“有違法犯罪嫌疑”。但是，在公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問(wèn)題的解釋》（1995年）卻并列適用了“形跡可疑、”“有違法犯罪嫌疑”。其實(shí)，無(wú)論是“形跡可疑”還是“有違法犯罪嫌疑”都是不確定詞匯，都要依靠警察的經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)水平，不能稱(chēng)作是具體可操作的規(guī)則。還如，對(duì)盤(pán)查具體措施能否強(qiáng)制實(shí)施缺少規(guī)定，對(duì)強(qiáng)制實(shí)施的程度缺乏規(guī)定。其實(shí)，由于雷洋案沒(méi)有留下現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄，因此沒(méi)有證據(jù)證明雷洋是在攔停階段反抗還是在盤(pán)問(wèn)的過(guò)程中進(jìn)行反抗，若是雷洋在盤(pán)問(wèn)進(jìn)行完畢警察認(rèn)為其有進(jìn)行繼續(xù)盤(pán)問(wèn)的必要將其強(qiáng)制帶往派出所的過(guò)程中進(jìn)行反抗，這種情況下警察可以采取強(qiáng)制措施嗎？強(qiáng)制的限度在哪里？或者警察在盤(pán)問(wèn)過(guò)程中遇到被盤(pán)問(wèn)人或其同伙的反抗可以采取強(qiáng)制措施嗎？限度在哪里？這些問(wèn)題都是涉及到當(dāng)事人人身利益的問(wèn)題，卻沒(méi)有具體可操作的規(guī)則，這樣警察在執(zhí)法的過(guò)程中很難把握限度。

三、關(guān)于完善我國(guó)盤(pán)問(wèn)制度的幾點(diǎn)建議

（一）將攔停環(huán)節(jié)加入盤(pán)問(wèn)的程序中

攔停是盤(pán)問(wèn)程序啟動(dòng)的必經(jīng)階段，現(xiàn)行法律規(guī)定的盤(pán)問(wèn)程序不能夠解決所有的情況，如遇被盤(pán)問(wèn)人不配合盤(pán)問(wèn)、不愿意停留甚至激烈反抗的情況，則現(xiàn)行盤(pán)問(wèn)程序存在制度缺失。將攔停環(huán)節(jié)加入盤(pán)問(wèn)程序，首先要解決的是警察如遇反抗執(zhí)法應(yīng)不應(yīng)該使用強(qiáng)制措施的問(wèn)題。

對(duì)于拒絕回答的被盤(pán)查人，是否可以處罰？從實(shí)踐上看，有以下幾種模式：①不得處罰。在Kolender V. Lawson案中，大法官Brennan表示，被盤(pán)查人有權(quán)拒絕回答并不受強(qiáng)迫，不得因?yàn)樾惺箼?quán)利而遭受處罰。否則，違憲。②可以處罰。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“社會(huì)秩序維護(hù)法”第67條第1項(xiàng)第2款規(guī)定，拒絕回答的，要遭致處罰。③允許逮捕。比如，美國(guó)的Hiibel v. Sixth Judicial District Court of Nevada案就是一例，但這必須結(jié)合當(dāng)時(shí)特定的情境進(jìn)行判斷。我認(rèn)為攔停階段的執(zhí)法手段應(yīng)該注重公民個(gè)人自由的保護(hù)，因?yàn)楸P(pán)問(wèn)啟動(dòng)的條件僅僅是懷疑，此時(shí)公共利益是否受到威脅還處于不確定的狀態(tài)，而個(gè)人自由的保護(hù)卻是迫在眉睫。在這種前提下，警察在攔停階段是不宜使用強(qiáng)制手段的，但是也有例外情況，就是在當(dāng)事人被相當(dāng)懷疑為違法犯罪分子，比如類(lèi)似通緝犯、獲得較為準(zhǔn)確的線報(bào)等情況而被盤(pán)問(wèn)人反抗時(shí)可以使用強(qiáng)制措施。

（二）明確規(guī)定具體可操作規(guī)則

法律出臺(tái)后執(zhí)法部門(mén)必定有自己的執(zhí)法手冊(cè)或者執(zhí)法程式，只是一般不對(duì)外公開(kāi)，只有執(zhí)法人員知悉。這會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法手段地域化和不確定化的現(xiàn)象，與其這樣，不如明確規(guī)定具體可操作的規(guī)則，警察執(zhí)法過(guò)程中依法遵守。規(guī)則的制定主要涉及兩個(gè)方面：盤(pán)問(wèn)的啟動(dòng)和強(qiáng)制手段的使用條件。

盤(pán)查程序的啟動(dòng)理由在美國(guó)經(jīng)歷了從“相當(dāng)理由”到“合理懷疑”的演變，展現(xiàn)了啟動(dòng)理由由嚴(yán)格到寬松的趨勢(shì)。其實(shí)，“相當(dāng)理由”和“合理懷疑”也是不可量化的標(biāo)準(zhǔn)，這似乎證明了盤(pán)問(wèn)程序的啟動(dòng)是一個(gè)無(wú)法確定化的命題。筆者認(rèn)為，盤(pán)問(wèn)的啟動(dòng)程序不應(yīng)該設(shè)置的過(guò)于嚴(yán)格，以寬松為宜。由于盤(pán)問(wèn)本身是一種行政行為，應(yīng)遵守效率原則，強(qiáng)調(diào)即時(shí)性，過(guò)于嚴(yán)格的啟動(dòng)程序不利于發(fā)揮盤(pán)問(wèn)的作用。為了防止警察濫用盤(pán)查權(quán)，個(gè)案中如果警察的判斷超過(guò)了公眾的可容忍度，則可以提起行政訴訟，由警察來(lái)想法官說(shuō)明盤(pán)查的理由。

而強(qiáng)制手段的使用由于涉及公民人身利益，應(yīng)該慎重使用，除了限定在特定懷疑對(duì)象的范圍內(nèi)，還應(yīng)該對(duì)使用的條件作出具體規(guī)定，最好采取列舉式立法的方式，以免外延過(guò)大在執(zhí)法過(guò)程中被濫用。

［1］余凌云.《警察法講義》.法律出版社，2015年版.

［2］余凌云.《警察行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐》第二版.中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2007年版.

［3］章劍生.《現(xiàn)代行政法基本理論.法律出版社，2008年版.

［4］余凌云.《警察行政權(quán)力的規(guī)范與救濟(jì)》.中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2002年版.

［5］李斌杰.《公安行政強(qiáng)制措施236問(wèn)》.中國(guó)法制出版社，2006年版.

［6］應(yīng)松年主編.《行政行為法》.人民出版社，1993年版.

［7］《公安行政執(zhí)法全書(shū)》.中國(guó)法制出版社，2013年版.