方經(jīng)武 張鳳霞

（300450 天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院 天津）

淺論民行檢察監(jiān)督工作機制的完善

方經(jīng)武 張鳳霞

（300450 天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院 天津）

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民群眾民主法治意識的提高，社會各界對維護自身合法權益、維護公平正義的要求越來越高，對檢察機關加強民事行政案件監(jiān)督的呼聲也越來越強烈。雖然近年來民行檢察工作得到了很大程度上的發(fā)展，但由于監(jiān)督方式單一，監(jiān)督力度不強，監(jiān)督效果與當前形勢任務不相適應。為切實發(fā)揮民行檢察法律監(jiān)督作用，需要從抗訴為主向多元化監(jiān)督轉變，提升監(jiān)督層次，擴大監(jiān)督的范圍，形成強有力的監(jiān)督態(tài)勢和監(jiān)督效果。

一、民行檢察監(jiān)督方式單一化的局限性

我國民事訴訟法、行政訴訟法在總則部分規(guī)定了對民事訴訟、行政訴訟活動的檢察監(jiān)督原則，但在分則中涉及民事、行政訴訟檢察監(jiān)督的法律條文屈指可數(shù)，且均以抗訴作為最為主要或是唯一的監(jiān)督方式。雖民事訴訟法通過修正案增加了檢察建議的監(jiān)督方式，但囿于規(guī)定的概括化和原則化，未明確規(guī)定法院在收到檢察建議以后必須采取的回應和糾正措施，司法實踐中又以抗訴作為最為重要的考核指標，故民行檢察監(jiān)督方式仍然擺脫不了單一模式，映射在實踐中就是檢察機關仍然采用的是以抗訴唯一監(jiān)督手段的辦案機制。

抗訴固然是一種傳統(tǒng)的有力的監(jiān)督方式，也已經(jīng)形成了一套較為成熟的工作模式，但終究是一種事后監(jiān)督方式，難免具有一定的滯后性，同時抗訴的提出受制于檢察人員的辦案水平，在很多時候不能及時、有效的發(fā)揮監(jiān)督作用。另外，為了保障裁判的穩(wěn)定性，法律規(guī)定了嚴格的抗訴條件，非錯誤裁判以及審判活動存在嚴重違法的情形并不能提出，故實踐中普遍存在的一些輕微程序違法和問題裁判無法得到切實糾正。因此，單一的監(jiān)督方式影響了檢察監(jiān)督的發(fā)展和檢察監(jiān)督職能的全面發(fā)揮。

二、構建多元監(jiān)督方式的需要

高檢院二次民檢會議提出了構建以抗訴為中心的多元化監(jiān)督格局，是對民檢監(jiān)督觀念的一次轉變，拓寬了民檢監(jiān)督思路和監(jiān)督方式，對提高監(jiān)督能力，解決基層院的發(fā)展問題具有重要意義。這次會議提出的多元化監(jiān)督機制拓寬了監(jiān)督方式，明確了民行檢察監(jiān)督包括兩個方面，一是對錯誤裁判的監(jiān)督，二是對訴訟中違法行為的監(jiān)督。強調(diào)了在抗訴和再審檢察建議之外，加強對民事執(zhí)行、民事調(diào)解的監(jiān)督；強調(diào)了要開展督促起訴和支持起訴工作；特別是強調(diào)了運用違法調(diào)查、糾正違法通知書、更換辦案人建議書等方式，監(jiān)督糾正法院和法官在訴訟中的違法行為等等。

多元化監(jiān)督的格局，是從事后監(jiān)督拓展到對法院整個民事、行政訴訟審判的過程進行監(jiān)督，包括對生效裁判監(jiān)督、違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等等。同時檢察機關可以開展督促起訴工作，對國家資產(chǎn)或社會公共利益遭受損害而監(jiān)管部門或國有單位不行使或怠于行使監(jiān)管職責，案件性質(zhì)可通過民事訴訟獲得司法救濟的，發(fā)現(xiàn)后應以檢察建議的方式，督促有關監(jiān)管部門或國有單位履行職責提起民事訴訟。根據(jù)形勢任務改變，把生效裁判和違法行為的監(jiān)督放在平等的地位，有利于抗訴案件質(zhì)量的提高，也有利于抗訴案件數(shù)的下降。

三、強化多元化監(jiān)督的操作設想

在現(xiàn)行的法律框架下，要盡快完成向多元化監(jiān)督方式的轉變，強化檢察監(jiān)督效果，充分運用調(diào)查權，建立民行審判類案監(jiān)督機制，檢委會討論民行抗訴案件，提高民行檢察建議的質(zhì)量，完善檢法工作協(xié)調(diào)機制，構建提請上級檢察院監(jiān)督機制。

（一）建立民行審判類案監(jiān)督機制

要切實發(fā)揮民行法律監(jiān)督的作用，形成強有力的監(jiān)督態(tài)勢和監(jiān)督效果，就應該突破個案監(jiān)督的模式，探索開展對法院民事行政審判中存在的同案不同判、執(zhí)法不統(tǒng)一、不平衡、不當運用裁量權等一類問題的檢察監(jiān)督新途徑，保證檢察機關的監(jiān)督既有利于維護司法公正，又有利于訴訟的順利進行。

一是建立一類問題的發(fā)現(xiàn)機制。各級民行部門在開展各項日常業(yè)務時注意收集有關案例和相關情況；在辦理各類民行申訴案件中，在聽取申訴人、被申訴人陳述時，應注意發(fā)現(xiàn)當事人所反應的一類問題，在案件審查的過程中留意是否存在執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象，還可以召開律師座談會，走訪人大、政協(xié)和社區(qū)等，了解人民群眾反映強烈的問題。市院應建立統(tǒng)一的信息平臺，認真整理分析各級院上報的信息。

二是建立專門工作小組。三級院共同組建一類問題的研究小組，具體負責開展研究和監(jiān)督。每年根據(jù)各級院反映的一類問題，有重點地組織專題調(diào)研，在全市范圍搜集整理相關案例，開展分析研究，并選擇一些重點問題、突出問題，召開法學界人士、專家、人大代表和相關行政執(zhí)法部門座談研討，充分聽取社會各界的意見和反映，形成一類問題監(jiān)督的意見，向上海市高級人民法院提出檢察監(jiān)督意見。涉及政策法律或社會層面的問題，積極向黨委及人大專題報告，提出具有司法操作性的、能夠解決一類問題的可行性方案。

（二）完善抗訴案件討論制度，發(fā)揮檢委會對民行抗訴案件的決策作用

一是確保案件討論的優(yōu)質(zhì)高效。杜絕承辦人匯報，大家附和的走過場現(xiàn)象。每個參與討論的人事前都必須認真審閱案件報告，了解熟悉案情，深入分析和論證，準確使用法律，形成自己的觀點，真正使案件討論起到集思廣益深入論證的作用。

二是充分發(fā)揮檢察委員會對民行抗訴案件的決策作用?；鶎訖z察院在提請抗訴的民事申訴案件中，很少提交檢委會討論，其原因一方面是民行檢察官認為民事抗訴案件很少出現(xiàn)疑難復雜案件，沒有必要提交檢委會討論；另一方面是基層檢察院的檢委會偏重于對偵查監(jiān)督、公訴、偵查等部門的案件把關，對民事抗訴案件相對忽視。完善檢委會決策機制，凡決定檢察長出席再審法庭的民事抗訴案件和其他較為復雜的民事抗訴案件，先由檢察長或主管檢察長嚴把案件的質(zhì)量關。要求對每一案件，從細微入手，全方位地分析案情、審查證據(jù)，力爭把提抗理由說全說透；然后再由檢察長召開檢察委員會集體討論，共同分析案情，研究法理與適用，最后作出決定，從而為提高抗訴意見的采納率，為檢察長出席再審法庭取得良好效果奠定基礎。

三是積極借助當?shù)胤▽W資源豐富的優(yōu)勢，組織和聘請專家、學者以及職能機關的專門人員，通過對典型案件和重大、疑難、復雜案件研討論證，吸收專家的智慧成果，正確把握疑難、復雜新類型的案件和專業(yè)性較強等案件，不斷在實踐中提高辦案水平和業(yè)務能力。

（三）提高民行檢察建議的效力

為了進一步發(fā)揮檢察建議的最大效力，應當進一步完善民行檢察建議辦案制度。一是規(guī)范提出建議程序。為使檢察建議理由充分、恰當、適用法律準確，對提出檢察建議的程序不斷加以規(guī)范。規(guī)定提出檢察建議必須經(jīng)過立案、閱卷、調(diào)查、集體討論、主管檢察長審批程序。制定民行案件檢察建議程序流程圖，建立了科學、嚴密的操作規(guī)程。二是規(guī)范研究決定程序。對每起提出檢察建議的案件，由辦案人提出意見，民行部門集體討論研究；對有爭議的重大問題，提交檢察委員會討論決定，必要時主動向上級院業(yè)務部門請示匯報，聽取上級院的指導意見。三是實行審理公開。特別是對一些涉及當事人較多、案情較為復雜的申訴案件，提出檢察建議之前，采取提前召集雙方當事人面對面“開箱”方式，發(fā)揮誰主張、誰舉證原則，讓當事人雙方充分發(fā)表各自意見，擺出支持自己意見的證據(jù)，在充分聽取各方意見的基礎上，對每一細節(jié)加以分析和研究，力求把案件搞準，把檢察建議提準。辦案程序的規(guī)范化既保證了提出的檢察建議質(zhì)量，既得到審判機關的尊重，又體現(xiàn)了執(zhí)法監(jiān)督的嚴肅性。

（四）完善檢法工作協(xié)調(diào)機制

一是建立檢、法兩院的民檢部門與民事、行政、執(zhí)行等法庭（局）定期聯(lián)系制度，兩院主管領導每季度至少協(xié)調(diào)工作一次，互通情況；庭、科長每月溝通一次研究工作；案件承辦人每案聯(lián)系一次，分析案情，對于認識不一致或社會影響較大的案件，由院長、檢察長協(xié)商解決。二是建立檢察長列席審判委員會討論執(zhí)行案件制度，對重大、復雜、疑難案件，檢察長可以列席法院審判委員會討論執(zhí)行案件的裁決過程，發(fā)表檢察機關監(jiān)督意見，但不參與表決。三是建立個案執(zhí)行督促催辦機制，促使法院認真、及時糾正其違法行為，并將結果通知檢察機關。四是建立執(zhí)行息訴工作機制。對于執(zhí)行機關的執(zhí)行裁定及執(zhí)行行為正確、被執(zhí)行人不服的，檢察機關應做好申訴人的說服解釋工作，依法公開進行審查，做到澄清問題、消除疑慮、明辨是非、消除矛盾。

（五）構建提請上級檢察院監(jiān)督機制

如法院拒絕接受監(jiān)督或拒絕反饋，可向上級檢察院報告同級法院拒絕接受監(jiān)督的情況，提請上級檢察院監(jiān)督。在上報上級檢察院的同時，應附上開展該項審判和執(zhí)行檢察監(jiān)督的案卷，以利于上級檢察院對審判和執(zhí)行檢察監(jiān)督進行全面審查。上級檢察院認為下級檢察院的審判和執(zhí)行監(jiān)督正確的，應向同級法院發(fā)出檢察建議，要求同級法院對其下級法院監(jiān)督；如果上級檢察院認為下級檢察院的監(jiān)督不當，可以責令下級檢察院撤回監(jiān)督文書。