細(xì)化自由裁量權(quán)是否剝奪了執(zhí)法人員自由裁判的空間
——以行政處罰為切入點(diǎn)

●劉赫喆

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細(xì)化自由裁量權(quán)是否剝奪了執(zhí)法人員自由裁判的空間
——以行政處罰為切入點(diǎn)

●劉赫喆

【內(nèi)容提要】自由裁量權(quán)是法律為實(shí)現(xiàn)個(gè)案公平而賦予執(zhí)法人員的特有權(quán)利，現(xiàn)今我國(guó)裁量基準(zhǔn)性質(zhì)定位模糊，制定主體寬泛，甚至出現(xiàn)過(guò)度細(xì)化裁量權(quán)的傾向，剝奪了行政人員自由裁量的合理空間。因此應(yīng)審慎立法規(guī)范裁量基準(zhǔn)，提升執(zhí)法水平，并對(duì)自由裁量權(quán)的適用進(jìn)行全方位監(jiān)督，最大限度發(fā)揮行政人員在自由裁量中的積極作用。

【關(guān)鍵詞】自由裁量權(quán) 裁量基準(zhǔn) 執(zhí)法人員裁判空間 行政處罰

在我國(guó)行政法諸多領(lǐng)域，特別是行政處罰中，細(xì)化自由裁量權(quán)現(xiàn)象普遍存在，但過(guò)度細(xì)化是否會(huì)剝奪執(zhí)法人員的主觀能動(dòng)性，使此項(xiàng)制度失去其存在價(jià)值？如何在保證自由裁量權(quán)合理運(yùn)用的情況下充分發(fā)揮行政人員在個(gè)案處理中的靈活性和準(zhǔn)確性，是目前實(shí)踐中亟待解決的問(wèn)題。

一、細(xì)化自由裁量權(quán)的原因

行政處罰作為行政權(quán)力的核心，一旦濫用會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成直接侵害，而現(xiàn)有關(guān)于行政處罰的法律規(guī)范普遍存在處罰幅度寬泛、標(biāo)準(zhǔn)模糊等問(wèn)題，也為自由裁量權(quán)的濫用埋下隱患。作為自由裁量權(quán)行使主體，執(zhí)法人員的法律素質(zhì)、思想覺(jué)悟存在差異，導(dǎo)致案件在自由裁量中受個(gè)人主觀因素影響較大。因此實(shí)踐中行政處罰自由裁量權(quán)的細(xì)化最為必要，除了在立法上要盡力避免法律規(guī)范缺陷，限制執(zhí)法人員自由處罰的權(quán)利范圍也是防止裁量權(quán)濫用的有效途徑。站在執(zhí)法主體的角度，行政處罰自由裁量權(quán)裁量基準(zhǔn)的制定主要有以下原因：

（一）行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力

行政主體依托執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)行政目的，從客觀上就具備了權(quán)力濫用的可能性和現(xiàn)實(shí)性。人具有趨利避害的特性，執(zhí)法人員也不例外，在作出與自己利益相關(guān)的行政處罰時(shí)，判斷能力受主觀情感干擾。實(shí)踐中有以下常見(jiàn)弊端：一是執(zhí)法人員作出自由裁量并非以法律規(guī)定為依據(jù)，而是出于個(gè)人利益或情感需求，甚至存在報(bào)復(fù)陷害、以權(quán)謀私等不正當(dāng)目的，擅自擴(kuò)大自由裁量權(quán)范圍。而執(zhí)法人員的不當(dāng)行為，可能直接誘發(fā)或迫使相對(duì)人尋求不正當(dāng)途徑維護(hù)個(gè)人利益，對(duì)行政主體及我國(guó)法律秩序產(chǎn)生嚴(yán)重不信任，進(jìn)而誘發(fā)行政機(jī)關(guān)的腐敗，行政處罰自由裁量因此進(jìn)入惡性循環(huán)的過(guò)程。二是執(zhí)法人員拖延履行職責(zé)。一方面為減輕工作壓力或推脫責(zé)任，在自由裁量范圍內(nèi)做出最便于操作的決定以方便執(zhí)行，而忽視了個(gè)案差異。另一方面各行政部門(mén)關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，在行政處罰中可能出現(xiàn)互相包庇的情況，執(zhí)法人員以自由裁量為借口，消極行使處罰權(quán)，致使相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法及時(shí)得到保障。三是執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)缺乏法律約束。我國(guó)現(xiàn)有行政法律及規(guī)章中，有關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范數(shù)量稀少且表述寬泛，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?！爸挥幸罁?jù)事先已經(jīng)知曉的規(guī)則并不偏不倚地予以適用，政府才被允許干預(yù)重大的私人利益。”①〔美〕斯圖爾特：《美國(guó)行政法的重構(gòu)》，沈巋譯，商務(wù)印書(shū)館2002版，第42頁(yè)。行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)的前提是遵循制定明確的普遍規(guī)則，以此控制執(zhí)法人員依個(gè)人偏好作出決定，否則極易造成裁量權(quán)的濫用。

（二）行政執(zhí)法水平存在差異

行政自由裁量權(quán)的行使情況相當(dāng)程度上取決于行政人員的專業(yè)素質(zhì)與執(zhí)法水平。有學(xué)者認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是一種倫理性裁量權(quán)。對(duì)行政人員而言，行政自由裁量權(quán)既是對(duì)其理智和良知的肯定，也是對(duì)其能力與德性的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。②參見(jiàn)王學(xué)棟：《行政倫理視野中的行政自由裁量權(quán)》，載《教學(xué)與研究》2007年第6期。一是執(zhí)法人員的主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)不同。法律語(yǔ)言本身具有不確定性，對(duì)法律條文的解讀因人而異，特別是對(duì)于情節(jié)輕微、嚴(yán)重等模糊描述的理解存在些許差別，執(zhí)法人員根據(jù)個(gè)人經(jīng)歷、知識(shí)儲(chǔ)備及執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，甚至摻雜個(gè)人道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，在自由裁量范圍內(nèi)作出符合自我認(rèn)知的判斷，可能得到不同的處罰結(jié)果。二是執(zhí)法人員法律素養(yǎng)水平有所差異。部分行政人員權(quán)利意識(shí)過(guò)剩但法律意識(shí)淡薄，專業(yè)知識(shí)欠缺，因此處罰幅度內(nèi)選擇時(shí)考慮片面，作出的行政處罰缺乏公正性。例如：李某曾因故意傷害罪被判處有期徒刑一年，出獄后在某公司任會(huì)計(jì)期間，在公司領(lǐng)導(dǎo)威脅下做假賬被查出。區(qū)財(cái)政局認(rèn)為李某曾受刑事處罰，做假賬行為屬于屢教不改，情節(jié)嚴(yán)重，吊銷其從業(yè)資格證書(shū)并處罰款5000元。③參見(jiàn)于國(guó)安主編：《財(cái)政法律風(fēng)險(xiǎn)鑒析》，山東人民出版社2012年版，第128頁(yè)。但事實(shí)上李某以前的違法行為與其工作沒(méi)有聯(lián)系，且做假賬是出于脅迫，不屬于情節(jié)嚴(yán)重的行為，行政處罰不當(dāng)應(yīng)予撤銷。鑒于目前我國(guó)執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)水平有限，與立法機(jī)關(guān)賦予的自由裁量權(quán)范圍尚不匹配，為執(zhí)法人員徇私枉法提供了機(jī)會(huì)，也增加了因個(gè)人水平有限錯(cuò)誤執(zhí)法的可能性。因此需要盡可能明確裁量基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員判斷標(biāo)準(zhǔn)的一致性，避免“同案不同判”情況的發(fā)生。

二、細(xì)化自由裁量權(quán)存在的問(wèn)題

細(xì)化自由裁量權(quán)對(duì)行政執(zhí)法人員合理行政的重要性毋庸置疑，但并非自由裁量范圍越小行政工作效用越高?，F(xiàn)今各地行政機(jī)關(guān)為提高效率，自行制定裁量基準(zhǔn)的現(xiàn)象非常普遍，甚至過(guò)度細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，行政人員自由裁量權(quán)形同虛設(shè)。公共行政的法律制度等因素，應(yīng)當(dāng)成為行政人員行政行為的支撐物，而非專門(mén)用來(lái)限制和控制行政人員的工具。④參見(jiàn)張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002版，第74頁(yè)。行政執(zhí)法人員作為行政行為的直接實(shí)施者，與簡(jiǎn)單的法律對(duì)照適用相比，其根據(jù)案件實(shí)際情況在一定范圍內(nèi)自由裁量，有利于個(gè)案公平的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前裁量基準(zhǔn)的制定工作仍存在一些弊端限制行政人員主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。

（一）制定裁量基準(zhǔn)的行為性質(zhì)

以周佑勇為代表的部分學(xué)者認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)立法性裁量權(quán)的運(yùn)用，因此在一定程度上屬于法律的制定。⑤參見(jiàn)周佑勇：《行政裁量治理研究一一種功能主義的立場(chǎng)》，法律出版社2008年版，第59頁(yè)。但是法律與其他規(guī)范的本質(zhì)區(qū)別是對(duì)權(quán)利、義務(wù)的創(chuàng)設(shè)，而裁量基準(zhǔn)并未產(chǎn)生新的法律后果，從這個(gè)角度看，裁量基準(zhǔn)顯然不能歸類為法律。有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充解釋，認(rèn)為如果行政處罰裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)以“規(guī)章”形式制定的，則仍然具有“法”的性質(zhì)。⑥參見(jiàn)龐洋：《行政處罰裁量基準(zhǔn)與個(gè)案正義平衡研究 ——以公安行政處罰為視角》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院碩士學(xué)位論文，2014年，第13頁(yè)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)此類裁量基準(zhǔn)具備法律性質(zhì)，但多數(shù)行政裁量基準(zhǔn)以規(guī)范性文件的形式存在，整體而言裁量基準(zhǔn)不屬于法律或司法解釋，只能屬于行政規(guī)則，因此并不具備法律的普遍適用性及強(qiáng)制效力。

細(xì)化自由裁量權(quán)的目的是統(tǒng)一行政執(zhí)法人員對(duì)行政處罰法律規(guī)范的判斷標(biāo)準(zhǔn)，目前，我國(guó)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其屬于解釋性規(guī)則，王天華提出，裁量標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者設(shè)定裁量標(biāo)準(zhǔn)活動(dòng)的內(nèi)在邏輯的必然歸結(jié)。⑦參見(jiàn)王天華：《裁量基準(zhǔn)基本理論問(wèn)題芻議》，載《浙江學(xué)刊》2006年第6期。這種觀點(diǎn)增強(qiáng)了裁量基準(zhǔn)的可行性和說(shuō)服力，行政人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循。行政處罰裁量基準(zhǔn)雖然是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部準(zhǔn)則，但執(zhí)法人員作出自由裁量以解釋性裁量基準(zhǔn)為依據(jù)，通過(guò)行政行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響，同樣具有危害相對(duì)人合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于不合理的解釋性裁量基準(zhǔn)對(duì)個(gè)案公平存在潛在威脅，部分學(xué)者提出“大力發(fā)展解釋性行政裁量基準(zhǔn)，并以指導(dǎo)性行政裁量基準(zhǔn)輔之”的折中觀點(diǎn)，⑧鄭雅方：《行政裁量基準(zhǔn)法律屬性研究》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。這種觀點(diǎn)有效規(guī)避了兩種理論的弊端。

當(dāng)然，這并非是裁量基準(zhǔn)的最優(yōu)選擇，當(dāng)社會(huì)法制建設(shè)趨于健全，最為理想的模式應(yīng)是“指導(dǎo)性行政裁量基準(zhǔn)為主，解釋性行政裁量基準(zhǔn)為輔”。行政執(zhí)法活動(dòng)是動(dòng)態(tài)的，實(shí)際操作中處罰的標(biāo)準(zhǔn)和力度會(huì)隨著社會(huì)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而不斷調(diào)整，而解釋性裁量基準(zhǔn)不可能涵蓋所有規(guī)范情形，修改法律或修訂法律解釋的程序又較為復(fù)雜，因此必須允許一些原則性較強(qiáng)的彈性規(guī)定存在，這時(shí)指導(dǎo)性規(guī)則就具有更大的適用價(jià)值，其為執(zhí)法人員提供的是自由裁量的方式及思維。當(dāng)行政人員具備足夠的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備及認(rèn)知能力，按照指導(dǎo)性規(guī)則判斷標(biāo)準(zhǔn)的指引，再借助解釋性規(guī)則提高自由裁量的準(zhǔn)確性，能夠最大限度實(shí)現(xiàn)個(gè)案的妥善處理。

（二）制定裁量基準(zhǔn)的主體級(jí)別

由于法律難以面面俱到，為了保證法律的適用性，立法機(jī)關(guān)會(huì)有意預(yù)留出部分空白交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自由裁量，同時(shí)也賦予其細(xì)化自由裁量權(quán)的權(quán)利。但問(wèn)題在于，是否所有有權(quán)執(zhí)行行政處罰的行政機(jī)關(guān)都可以自行制定裁量基準(zhǔn)？例如我國(guó)市、縣兩級(jí)的行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的相關(guān)規(guī)定制定本級(jí)的裁量基準(zhǔn)，而實(shí)際操作中，只要是行政處罰實(shí)施部門(mén)，均具有制定行政處罰自由裁量基準(zhǔn)的權(quán)力。⑨參見(jiàn)唐笑：《行政處罰裁量基準(zhǔn)的若干思考》，湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年，第9頁(yè)。這種不限級(jí)別、不限部門(mén)，將裁量基準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)與行政處罰執(zhí)行機(jī)關(guān)相等同的做法顯然不利于行政處罰裁量基準(zhǔn)的統(tǒng)一。從形式上看，不同行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)的用語(yǔ)和措辭千差萬(wàn)別，不符合行政規(guī)則的規(guī)范性要求。從實(shí)質(zhì)上看，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及行政部門(mén)根據(jù)本地情況自行制定裁量基準(zhǔn)，對(duì)于同一法律規(guī)定的處罰幅度有不同細(xì)化和分級(jí)，對(duì)于行政相對(duì)人而言存在不合理性。

因此有學(xué)者提出，應(yīng)提高控制層級(jí)，由省一級(jí)行政部門(mén)制定該系統(tǒng)通用的裁量基準(zhǔn)，并嘗試制定全國(guó)通用的裁量基準(zhǔn)。⑩參見(jiàn)陳文清：《論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制》，載《政治學(xué)研究》2011年第5期。個(gè)人認(rèn)為，行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體應(yīng)當(dāng)有所限制，基層機(jī)關(guān)對(duì)法律的理解分析能力有限，所接觸案例具有局限性，不能滿足制定合理有效裁量基準(zhǔn)的客觀需求，將細(xì)化自由裁量權(quán)的權(quán)利賦予市級(jí)及以上級(jí)別的行政機(jī)關(guān)較為合理。如果本市各地實(shí)際情況確有明顯差別，在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)需要有所體現(xiàn)才能保證個(gè)案公平，應(yīng)當(dāng)由市級(jí)行政機(jī)關(guān)訂立細(xì)化規(guī)則，下級(jí)機(jī)關(guān)在規(guī)則指導(dǎo)下結(jié)合本地實(shí)際對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行修改或進(jìn)一步細(xì)化，并交由市級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)方可生效。這種做法避免了裁量基準(zhǔn)矛盾的情況，便于行政人員準(zhǔn)確選擇裁量區(qū)間，有效防止因裁量基準(zhǔn)模糊而導(dǎo)致權(quán)利濫用。

（三）制定裁量基準(zhǔn)的細(xì)化程度

必須承認(rèn)的是，裁量基準(zhǔn)的制定對(duì)行政人員合理行使自由裁量權(quán)有著重要的規(guī)范作用，但細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)必須存在一定合理限度。一是裁量基準(zhǔn)不可能包含所有已知及未知情況，如果將處罰幅度過(guò)于細(xì)化，遺漏考慮的情形一旦不符合任何層級(jí)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，反而可能造成法律空白。二是過(guò)度細(xì)化行政處罰裁量權(quán)勢(shì)必會(huì)占用大量人力物力，增加不必要的行政處罰執(zhí)法成本，從而降低行政工作效率。三是行政人員在實(shí)際執(zhí)行行政處罰時(shí)，即使案件表面條件符合裁量基準(zhǔn)規(guī)定的適用情況，但如果存在一些特殊情理還應(yīng)根據(jù)實(shí)際進(jìn)行調(diào)整，否則裁量基準(zhǔn)的制定反而給執(zhí)法人員逃避責(zé)任提供了借口。而詳細(xì)的規(guī)則和現(xiàn)實(shí)事件存在出入時(shí)，如果行政人員棄之不用，又會(huì)造成“違規(guī)”的后果。??參見(jiàn)〔美〕B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第323-324頁(yè)。轉(zhuǎn)引自崔卓蘭、劉福元：《析行政自由裁量權(quán)的過(guò)度規(guī)則化》，載《行政法學(xué)研究》2008年第2期。?〔美〕卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》，楊偉東等譯，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第218頁(yè)。

行政處罰裁量基準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)是一般裁量，雖然具有統(tǒng)一性、確定性的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)行政人員的靈活適用自由裁量的權(quán)利也受到限制。“裁量對(duì)規(guī)則體制的運(yùn)轉(zhuǎn)在邏輯上是完全必要的，實(shí)際上是不可消除的?！??參見(jiàn)〔美〕B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第323-324頁(yè)。轉(zhuǎn)引自崔卓蘭、劉福元：《析行政自由裁量權(quán)的過(guò)度規(guī)則化》，載《行政法學(xué)研究》2008年第2期。?〔美〕卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》，楊偉東等譯，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第218頁(yè)。自由裁量權(quán)存在的初衷，是在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，由行政執(zhí)法人員依照法律精神發(fā)揮主觀能動(dòng)性進(jìn)行裁量。而裁量基準(zhǔn)的制定是為保障權(quán)力合理適用而進(jìn)行的限制，過(guò)度細(xì)化會(huì)導(dǎo)致自由裁量權(quán)形同虛設(shè)，裁量基準(zhǔn)也隨之失去了本身存在的意義。

三、合理適用自由裁量權(quán)的途徑

自由裁量權(quán)需要加以控制，又要避免過(guò)度細(xì)化，因此應(yīng)尋求合理規(guī)范執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)的方法。為達(dá)到行政人員妥善運(yùn)用自由裁量權(quán)的目的，從根本上要提升執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)及業(yè)務(wù)水平，在立法層面，自由裁量權(quán)的適用及裁量基準(zhǔn)的確立要有充足明確的法律依據(jù)，權(quán)力行使過(guò)程中也要通過(guò)監(jiān)督手段進(jìn)行控制。

（一）自由裁量控制的法律保障

法律是自由裁量最有力的行為準(zhǔn)則，如果自由裁量在內(nèi)容、范圍、操作程序等方面都有完備的法律法規(guī)作為保障，行政處罰結(jié)果的合理程度則更具有說(shuō)服力和公信力。首先，應(yīng)審慎立法以限縮處罰幅度。一是應(yīng)盡量明確制定裁量基準(zhǔn)的主體，各級(jí)行政機(jī)關(guān)需要有法律授權(quán)才能自行細(xì)化本地區(qū)或領(lǐng)域的自由裁量問(wèn)題，被授權(quán)主體不可隨意將作出解釋性行政規(guī)則的權(quán)利下放或委托給其他機(jī)關(guān)、組織行使，以此規(guī)范裁量基準(zhǔn)的合理程度。二是行政處罰的幅度應(yīng)控制在一定范圍內(nèi)，特別是在地方立法中，行政處罰的地域差異較小，完全可以通過(guò)細(xì)化立法幅度的分割來(lái)控制自由裁量權(quán)的范圍，而不是依靠行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定以滿足實(shí)際執(zhí)法需要。其次，要盡快建立裁量權(quán)行使的程序準(zhǔn)則，從執(zhí)行規(guī)范上降低權(quán)力濫用的可能性。并非所有行政處罰執(zhí)法人員都具備自由裁量的權(quán)利，應(yīng)通過(guò)法律明確允許適用的情形，以及適用裁量權(quán)時(shí)所依據(jù)的規(guī)則及應(yīng)用順序。如果已有裁量基準(zhǔn)與案件實(shí)際情況發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)靈活處理，具體處理結(jié)果報(bào)上級(jí)行政部門(mén)批準(zhǔn)后生效，不能因拘泥于現(xiàn)有基準(zhǔn)而忽視個(gè)案公平。最后，要嚴(yán)格執(zhí)行行政裁量責(zé)任制度。通過(guò)立法明確行政人員行使自由裁量權(quán)所承擔(dān)的法律及行政責(zé)任，牽制行政人員執(zhí)法的任意性、主觀性，防止以權(quán)謀私情況的發(fā)生。一旦出現(xiàn)權(quán)力濫用或裁量權(quán)適用不當(dāng)導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的情況，應(yīng)有相配套的追責(zé)機(jī)制及懲罰措施，自由裁量適用情況還應(yīng)與行政考核、評(píng)估機(jī)制掛鉤，避免責(zé)任泛化。

（二）執(zhí)法監(jiān)督制度的完善

為將權(quán)力濫用的可能性降到最低，健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制是規(guī)范自由裁量行為的必然要求。從橫向上看，執(zhí)法監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分。外部監(jiān)督包括司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，由司法機(jī)關(guān)和社會(huì)各界共同完成對(duì)自由裁量的外部控制。首先，制定切實(shí)可行的司法審查制度是控制自由裁量權(quán)的有效手段。目前我國(guó)司法監(jiān)督作用較為有限，一是司法監(jiān)督以行政訴訟行為為實(shí)施前提，且只能糾正已構(gòu)成違法的裁量行為，而對(duì)于更加普遍的不合理及消極適用自由裁量權(quán)的行為，法院無(wú)權(quán)干預(yù)；二是司法監(jiān)督具有滯后性，自由裁量權(quán)的不當(dāng)適用已對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害，無(wú)法彌補(bǔ)；三是司法機(jī)關(guān)對(duì)具體行政處罰裁量基準(zhǔn)的了解程度有限，對(duì)于行政人員裁量權(quán)適用是否合理缺乏判斷的標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)。因此司法審查應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大范圍，賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)適用不當(dāng)行為的處置權(quán)，令行政機(jī)關(guān)重新作出行政處罰決定，減少行政干預(yù)。例如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》明確規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)獨(dú)斷專橫、反復(fù)無(wú)常濫用自由裁量權(quán)的行為法院有權(quán)宣布為非法而予以撤銷。??楊曉民：《論行政自由裁量權(quán)及其控制》，黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年，第41頁(yè)。?參見(jiàn)崔卓蘭、劉福元：《論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期。其次，行政機(jī)關(guān)必須保證行政行為公開(kāi)透明，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)及政府公報(bào)及時(shí)更新行政處罰裁量基準(zhǔn)，便于社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)應(yīng)當(dāng)開(kāi)通公眾針對(duì)裁量基準(zhǔn)制定意見(jiàn)反饋的渠道，確立公眾參與制度。

而內(nèi)部監(jiān)督主要是指行政執(zhí)行機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督，作為作出行政處罰行為的主體，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督具有無(wú)法比擬的優(yōu)越性。一是時(shí)間上與行政行為同步，可以對(duì)于程序、內(nèi)容、范圍的自由裁量進(jìn)行全方位監(jiān)督，有效預(yù)防裁量權(quán)的濫用或錯(cuò)用。二是行政人員對(duì)其有權(quán)作出行政處罰的行為具有較為詳盡的了解，能夠更加準(zhǔn)確衡量自由裁量權(quán)的適用是否合理。由于行政監(jiān)督具有自省性質(zhì)，其對(duì)行政方式、手段、人員配置、資源利用等方面的缺點(diǎn)和不足了解更為精準(zhǔn)，并能夠提出更為現(xiàn)實(shí)有效的解決方法。??楊曉民：《論行政自由裁量權(quán)及其控制》，黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年，第41頁(yè)。?參見(jiàn)崔卓蘭、劉福元：《論行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制》，載《中國(guó)法學(xué)》2009年第4期。但行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)注意權(quán)利分離，監(jiān)督部門(mén)不得與行政處罰行為的決定者或者具有利害關(guān)系，否則內(nèi)部監(jiān)督喪失公正性。

（三）行政執(zhí)法水平的提升

自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用很大程度上取決于行政主體的整體執(zhí)法水平，作為影響裁量的主觀因素，行政人員的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法能力的提升能有效控制裁量的隨意性和不合理性。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，一是要建立培訓(xùn)機(jī)制，聘請(qǐng)行政法學(xué)專家定期講授專業(yè)課程，并配合法律頒布及裁量基準(zhǔn)制定情況同步進(jìn)行分析解讀，協(xié)助行政人員準(zhǔn)確運(yùn)用相關(guān)規(guī)則。為避免專業(yè)培訓(xùn)流于形式，在每期培訓(xùn)結(jié)束后應(yīng)組織統(tǒng)一考核，未通過(guò)考核者將影響個(gè)人績(jī)效評(píng)估成績(jī)并且暫停工作，須補(bǔ)考通過(guò)才能繼續(xù)實(shí)行行政處罰行為。例如南京等城市統(tǒng)一對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，并將考核通過(guò)作為換取新行政執(zhí)法證件的條件。二是行政機(jī)關(guān)根據(jù)本部門(mén)或本地區(qū)實(shí)際工作情況進(jìn)行實(shí)例匯編，通過(guò)對(duì)典型案例歸納整理，彌補(bǔ)法律規(guī)范空白，與裁量基準(zhǔn)相比更加直觀，對(duì)此后相似問(wèn)題的處理提供指導(dǎo)和借鑒。

結(jié)語(yǔ)

鑒于行政執(zhí)法人員作為行政處罰實(shí)施主體，自身存在主觀性，通過(guò)制定裁量基準(zhǔn)等方式細(xì)化自由裁量權(quán)，目的是對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行合理控制，防止濫用、錯(cuò)用行為危害相對(duì)人合法權(quán)益，因此，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員應(yīng)合理把握細(xì)化行為的限度，豐富控制自由裁量的手段，從根本上提高行政人員的道德標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法水平，在保證自由裁量?jī)r(jià)值發(fā)揮的同時(shí)有效防止行政人員行政行為的任意性，最大程度上維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益。

責(zé)任編校：姜燕

作者單位：（山東大學(xué)法學(xué)院）