程光茹（安徽省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院安徽合肥230001）

?

安徽省退耕還林工程建設(shè)成效分析

程光茹
（安徽省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院安徽合肥230001）

從工程改善了生態(tài)環(huán)境、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化后期產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面闡述了安徽省退耕還林工程建設(shè)取得的成效，同時(shí)指出了其存在著易遭受森林火災(zāi)和病蟲(chóng)害危害、退耕農(nóng)戶積極性不高、造林密度過(guò)大、缺乏撫育等問(wèn)題，并提出了大力開(kāi)展中幼林撫育、及時(shí)調(diào)整林種樹(shù)種結(jié)構(gòu)，實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)、建立退耕公益林補(bǔ)償制度，加大科技投入、逐步推行GIS技術(shù)的應(yīng)用，加大對(duì)林業(yè)龍頭企業(yè)扶持、帶動(dòng)退耕還林產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將退耕地的防火、病蟲(chóng)害防治納入到當(dāng)?shù)胤阑?、病蟲(chóng)害防治體系中等對(duì)策。

安徽??；退耕還林；成效；問(wèn)題；對(duì)策

1　退耕還林工程建設(shè)基本情況

安徽省自2002年被列入全國(guó)退耕還林工程建設(shè)范圍后，共完成退耕還林建設(shè)任務(wù)989萬(wàn)畝，其中退耕地造林330萬(wàn)畝；涉及16個(gè)市84個(gè)縣（市、區(qū)）的173.2萬(wàn)農(nóng)戶，下發(fā)各項(xiàng)補(bǔ)助資金105.4億多元，平均每個(gè)退耕農(nóng)戶從中直接收入達(dá)3400元。

2　退耕還林工程產(chǎn)生的效益

2.1態(tài)環(huán)境得到明顯改善

安徽省退耕還林工程提高了森林覆蓋率3個(gè)多百分點(diǎn)，優(yōu)化了林分結(jié)構(gòu)，改善了生態(tài)環(huán)境，減少水土流失，有利于野生動(dòng)物的繁衍生息，豐富和保護(hù)了生物的多樣性，促進(jìn)了區(qū)域自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展，取得了生態(tài)改善、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展的顯著效益。

以安徽大別山區(qū)來(lái)說(shuō)，退耕還林前該地區(qū)由于砍樹(shù)種糧，水土流失面積占全區(qū)土地總面積的70.0%。該區(qū)境內(nèi)的岳西縣，工程實(shí)施前全縣中度以上水土流失面積為1650.9平方公里，占總面積的68.8%，較為嚴(yán)重的水土流失嚴(yán)重阻礙了該縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和美好鄉(xiāng)村建設(shè)，降低了人民的生活質(zhì)量。退耕還林后，全縣共完成退耕地造林15.7萬(wàn)畝，森林覆蓋率由64.7%提高到70.5%，中度水土流失面積減少到1015.7平方公里，生態(tài)環(huán)境有了很大改善。

2.2產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到極大調(diào)整

退耕還林工程有效地調(diào)整了不合理的土地利用結(jié)構(gòu)，改變了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，種植、養(yǎng)殖、加工、舍飼養(yǎng)畜、農(nóng)村商貿(mào)、林產(chǎn)品種植加工等產(chǎn)業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，很多退耕農(nóng)戶因此走上了致富路。

以歙縣北岸鎮(zhèn)新橋村為例，村民汪乃威承包800畝坡耕地退耕還林，創(chuàng)出了“以退耕還林為主→糧食下腳料加工成飼料→飼料養(yǎng)豬養(yǎng)雞→林間種草養(yǎng)羊養(yǎng)魚(yú)→禽糞返地育林→生態(tài)旅游觀光”的發(fā)展模式。廣德縣誓節(jié)鎮(zhèn)茆林村，自實(shí)施退耕還林工程以來(lái)，全村栽種紅殼竹面積已達(dá)3259畝，平均畝年產(chǎn)值由過(guò)去的不足300元增加到現(xiàn)在的1000余元，經(jīng)營(yíng)紅殼竹年收入上萬(wàn)元的農(nóng)戶有50余家。

2.3后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育得到加強(qiáng)

退耕還林帶動(dòng)了林業(yè)基地的迅速發(fā)展，也帶動(dòng)了林產(chǎn)品的加工和資源的增值增效。2015年，全省林業(yè)總產(chǎn)值2831.5億元，是退耕還林前的十幾倍。

以黃山區(qū)為例，退耕還林竹類造林3.8萬(wàn)畝，形成6個(gè)“五千畝毛竹基地”、2個(gè)“萬(wàn)畝竹海基地”，15家毛竹加工企業(yè)，年加工能力160多萬(wàn)根?；幢钡貐^(qū)以楊樹(shù)等用材樹(shù)種為原料的加工企業(yè)達(dá)1800多家，年加工能力320萬(wàn)立方米，年銷(xiāo)售額50億元，年利潤(rùn)5.0億元，從業(yè)人員10萬(wàn)余人，成為農(nóng)民增收和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

2.4促進(jìn)了森林生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展

實(shí)施退耕還林以后，安徽省自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境明顯改善，旅游景點(diǎn)接待旅游人次、旅游收入迅速增加，黃山、天柱山、九華山旅游業(yè)日益火爆。另外，隨著山區(qū)林業(yè)綜合開(kāi)發(fā)不斷深入，周邊地區(qū)的退耕還林戶到景區(qū)務(wù)工、經(jīng)商人數(shù)增多，退耕戶的收入、生活水平也發(fā)生了質(zhì)的變化。退耕還林特色林產(chǎn)品的銷(xiāo)售也已成為安徽各地森林生態(tài)旅游業(yè)的亮點(diǎn)，紛至沓來(lái)的游客不僅帶來(lái)了大量的物流、資金流，更帶來(lái)了新的觀念、新的信息和新的機(jī)遇。

2.5加強(qiáng)了農(nóng)村能源建設(shè)，有效保護(hù)森林植被

安徽省從實(shí)際出發(fā)，采取國(guó)家補(bǔ)助、地方配套和農(nóng)民自籌相結(jié)合的方式，以農(nóng)村沼氣、太陽(yáng)能建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)節(jié)柴灶、薪炭林建設(shè)，確保退耕還林重點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村能源建設(shè)，以保護(hù)森林資源。如和縣新建沼氣池1668座，節(jié)柴灶25781座；廬江縣新建沼氣池16000座，太陽(yáng)能13000座。

3　經(jīng)驗(yàn)與啟示

3.1加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作責(zé)任，是退耕還林順利實(shí)施的先決條件

退耕還林工作一開(kāi)始，安徽省就及時(shí)成立了退耕還林工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由時(shí)任常務(wù)副省長(zhǎng)擔(dān)任，副組長(zhǎng)由省政府副省長(zhǎng)和副秘書(shū)長(zhǎng)擔(dān)任，省林業(yè)、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)委、糧食、國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為成員。在省林業(yè)廳設(shè)立辦公室，具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)日常工作。各工程縣也成立領(lǐng)導(dǎo)小組。層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，明確責(zé)任主體，落實(shí)責(zé)任機(jī)制，實(shí)行造林成效與政策補(bǔ)助掛鉤。在全省上下形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、干部群眾一齊上的氛圍。

3.2建立規(guī)章制度，規(guī)范工程管理，是保證退耕還林質(zhì)量的重要手段

安徽省相繼制定了《安徽省退耕還林工程管理暫行辦法》、《安徽省退耕還林工程作業(yè)設(shè)計(jì)操作細(xì)則》、《安徽省退耕還林工程建設(shè)種苗管理暫行辦法》、《安徽省退耕還林工程林權(quán)登記暫行辦法》、《安徽省退耕還林工程建設(shè)檢查驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》、《安徽省退耕還林工程建設(shè)年度目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲辦法》、《安徽省退耕還林工程檔案管理辦法》等管理辦法，嚴(yán)把各關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是嚴(yán)把規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)。嚴(yán)格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化落實(shí)技術(shù)措施，認(rèn)真編制作業(yè)設(shè)計(jì)。二是嚴(yán)把造林關(guān)。從整地、苗木、栽植到管護(hù)，層層建立責(zé)任制，林業(yè)技術(shù)干部深入基層，跟班作業(yè)。三是嚴(yán)把中幼林撫育管理關(guān)。各地及時(shí)開(kāi)展撫育間伐等森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加強(qiáng)林木后期管護(hù)。

3.3嚴(yán)格造林質(zhì)量，強(qiáng)化檢查監(jiān)督，是保證退耕還林高標(biāo)準(zhǔn)的重要措施

安徽省針對(duì)大面積退耕還林，2005年及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于強(qiáng)化重點(diǎn)工程管理，全面提升營(yíng)造林質(zhì)量的意見(jiàn)》，成立了造林質(zhì)量管理辦公室，建立了營(yíng)造林質(zhì)量評(píng)比制度，負(fù)責(zé)對(duì)全省的造林質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督，并在太和等五縣（區(qū)）推行退耕還林監(jiān)理制試點(diǎn)。每年春、秋兩季都要實(shí)行“縣自查、市抽查、省核查”的三級(jí)檢查驗(yàn)收制度，并及時(shí)進(jìn)行通報(bào)，對(duì)質(zhì)優(yōu)的提出表?yè)P(yáng)，質(zhì)差的點(diǎn)名批評(píng)，并督促立即整改。

3.4明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)，做好確權(quán)發(fā)證，是保護(hù)退耕還林者權(quán)益的根本方法

安徽省自2005年開(kāi)始，把林權(quán)證發(fā)放作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓，省成立了林權(quán)證發(fā)放領(lǐng)導(dǎo)小組，下發(fā)了《關(guān)于加快退耕還林林權(quán)發(fā)證工作的通知》，兩次召開(kāi)林權(quán)登記發(fā)證專項(xiàng)會(huì)議。廳領(lǐng)導(dǎo)分片包干，深入基層督查指導(dǎo)，并每10天通報(bào)一次發(fā)證進(jìn)度，有力地推動(dòng)林權(quán)發(fā)證工作。各市縣也相繼成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案，及時(shí)部署、落實(shí)。林權(quán)證全面發(fā)放，保護(hù)了廣大退耕還林者的利益，使退耕農(nóng)民吃下了“定心丸”。

3.5規(guī)范運(yùn)作程序，及時(shí)兌現(xiàn)政策，是鞏固退耕還林成果的重要保證

為規(guī)范退耕還林補(bǔ)助資金發(fā)放，安徽省政府下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》，省直相關(guān)部門(mén)組成聯(lián)合檢查組，不定期對(duì)錢(qián)糧補(bǔ)助資金兌現(xiàn)情況進(jìn)行抽樣檢查。各地市相關(guān)部門(mén)密切配合。每年檢查驗(yàn)收后，按照“五不準(zhǔn)”要求，及時(shí)將國(guó)家補(bǔ)助款通過(guò)“一卡式”足額發(fā)放到退耕戶手中，做到不變通、不走樣、不流于形式，堅(jiān)持按期張榜公布，并設(shè)立舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。

3.6加強(qiáng)檔案管理，做好信訪工作，是退耕還林可持續(xù)發(fā)展的重要保障

安徽省非常重視檔案管理工作，制定了《安徽省退耕還林工程建設(shè)檔案管理辦法》，縣以上建有檔案室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)檔案專柜，檔案有專人管理，基本建立了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)退耕還林檔案管理網(wǎng)絡(luò)。省退耕辦有專人負(fù)責(zé)群眾信訪工作，公布了舉報(bào)電話和舉報(bào)信箱，還設(shè)立了廳長(zhǎng)信訪接待日。退耕辦積極接待群眾來(lái)訪，及時(shí)處理好各種案件，做到事事有回音，件件有著落。

3.7優(yōu)化林種結(jié)構(gòu)，培植后續(xù)產(chǎn)業(yè)，是實(shí)現(xiàn)退耕還林經(jīng)濟(jì)效益的最有效途徑

安徽省針對(duì)退耕還林中存在的一些問(wèn)題，及時(shí)開(kāi)展了“回頭看”活動(dòng)。從作業(yè)設(shè)計(jì)、檢查驗(yàn)收、合同簽訂、造林質(zhì)量、政策兌現(xiàn)等10個(gè)方面提出了具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，及時(shí)召開(kāi)退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，推廣成功經(jīng)驗(yàn)和好的做法。黃山市將工程初期營(yíng)造的3.8萬(wàn)畝經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低的樹(shù)種進(jìn)行了更換和調(diào)整，全部選擇竹子、山核桃以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的兼用性樹(shù)種。石臺(tái)縣丁香鎮(zhèn)通過(guò)開(kāi)展“回頭看”，在山茱萸林下種植無(wú)性系優(yōu)質(zhì)茶，每畝一年就有800多元的收入，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的和諧統(tǒng)一。

4　存在問(wèn)題

4.1退耕還林面廣、樹(shù)種單一，極易遭受森林火災(zāi)和病蟲(chóng)害

多數(shù)縣退耕地塊與農(nóng)田交錯(cuò)，農(nóng)作時(shí)焚燒秸稈對(duì)周邊退耕地造成威脅，安徽省雖已禁止焚燒秸稈，但管理難度極大，在環(huán)保部2013 年6月13日公布的全國(guó)秸稈焚燒分布遙感監(jiān)測(cè)結(jié)果中，全國(guó)共監(jiān)測(cè)火點(diǎn)165個(gè)，其中安徽占了111個(gè)，工程區(qū)存在很大的火災(zāi)隱患。同時(shí)，樹(shù)種大多數(shù)以楊樹(shù)為主，占退耕還林面積45.34%，極易造成病蟲(chóng)害。

4.2退耕還林經(jīng)濟(jì)效益比較優(yōu)勢(shì)下降，影響退耕農(nóng)戶的積極性

沒(méi)有取消農(nóng)業(yè)稅之前，加上糧食價(jià)格低，實(shí)施退耕還林比種糧更實(shí)惠，但現(xiàn)在退耕還林比較經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)勢(shì)明顯降低，退耕戶積極性下降，其主要原因：一是種糧和農(nóng)資補(bǔ)助不斷提高，糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷上升，退耕還林政策補(bǔ)助含金量下降，國(guó)家第二輪退耕還林補(bǔ)助已低于種糧和農(nóng)資綜合補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是安徽退耕樹(shù)種中楊樹(shù)、濕地松所占比例很大，在當(dāng)前木材總體價(jià)格偏低的情況下，已嚴(yán)重影響了退耕農(nóng)戶鞏固成果的積極性。

4.3部分退耕小班造林密度過(guò)大，缺乏必要的撫育

安徽省2005年以前退耕還林多數(shù)地塊造林密度過(guò)大，郁閉度大于等于0.7的林分面積已達(dá)50%。密度大、郁閉度高極易發(fā)生病蟲(chóng)害和火災(zāi)。不及時(shí)加以撫育，就會(huì)導(dǎo)致森林生長(zhǎng)不良，影響經(jīng)濟(jì)效益。

4.4退耕還林管理方法傳統(tǒng)，難以高效反映信息變化

安徽省退耕地塊分散破碎，大部分工程縣退耕還林信息量非常大，不少地方退耕管理仍使用1:25000比例的地形圖和老圖紙，多以位置示意為主，界限不準(zhǔn)。傳統(tǒng)的管理手段和方式已難以及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、高效地反映工程建設(shè)中的信息變化，不能滿足工程管理的需要。

5　對(duì)策

5.1大力開(kāi)展中幼林撫育，及時(shí)調(diào)整林種樹(shù)種結(jié)構(gòu)

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)退耕還林工程撫育工作的技術(shù)指導(dǎo)，結(jié)合國(guó)家中幼林撫育項(xiàng)目，對(duì)所有退耕地塊進(jìn)行全面摸排，將撫育任務(wù)落實(shí)到村、組、小班。根據(jù)不同樹(shù)種、不同林地和林木生長(zhǎng)狀況，對(duì)所有進(jìn)入撫育間伐期，林木明顯分化，枝下高達(dá)到林分平均高三分之二以上、林分郁閉度大于0.7以上的林分實(shí)行全面間伐。對(duì)生長(zhǎng)衰退的林分，即時(shí)更換樹(shù)種，以調(diào)節(jié)林分結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林分生長(zhǎng)、提高林分質(zhì)量。

5.2實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)，建立退耕公益林補(bǔ)償制度退耕戶對(duì)退耕還林成果鞏固積極性不高是一個(gè)普遍存在不容忽視的問(wèn)題。因此，應(yīng)對(duì)退耕還林地進(jìn)行分類經(jīng)營(yíng)，將生態(tài)重要區(qū)位或生態(tài)脆弱區(qū)域劃為國(guó)家公益林；將立地條件好，采伐和經(jīng)營(yíng)不會(huì)對(duì)生態(tài)平衡造成危害的劃分為商品林，種植如筍竹、油茶等兼用樹(shù)種。納入公益林的，國(guó)家應(yīng)給予一定的生態(tài)公益林補(bǔ)償金。納入商品林的，各級(jí)政府應(yīng)著力培育特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)富民。

5.3加大科技投入，逐步推行GIS技術(shù)的應(yīng)用安徽省退耕地塊過(guò)于零碎、分散，普遍存在技術(shù)人員只對(duì)自己負(fù)責(zé)的小范圍內(nèi)情況了解，缺乏對(duì)整個(gè)縣退耕工程全面管理，且有些地方管理隊(duì)伍不穩(wěn)定，銜接不流暢，給工程后期發(fā)展帶來(lái)很多的不便。安徽省應(yīng)結(jié)合林地“一張圖”建設(shè)，逐步推行GIS技術(shù)在退耕工程管理中的應(yīng)用，為退耕還林工程提供強(qiáng)有力的管理和研究手段。

5.4加大對(duì)林業(yè)龍頭企業(yè)的扶持，帶動(dòng)退耕還林產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

安徽省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較西部工程省有較大優(yōu)勢(shì)，目前全省退耕還林成果鞏固的關(guān)鍵問(wèn)題在于退耕還林工程能否成為一項(xiàng)穩(wěn)定農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)林產(chǎn)品生產(chǎn)的制度政策。龍頭企業(yè)的市場(chǎng)引導(dǎo)作用，企業(yè)帶動(dòng)基地，基地連結(jié)農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行模式很好地解決了退耕戶的穩(wěn)定增收問(wèn)題，這些企業(yè)已成為推動(dòng)安徽省退耕還林可持續(xù)發(fā)展的重要力量。因此，在工程建設(shè)中應(yīng)對(duì)林業(yè)龍頭企業(yè)給予相應(yīng)的專項(xiàng)資金扶持，以加強(qiáng)退耕還林龍頭企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)與林農(nóng)的聯(lián)系，支持龍頭企業(yè)建立示范性技術(shù)推廣模式，引導(dǎo)農(nóng)戶積極提高技術(shù)管理水平。不管哪種所有制和經(jīng)營(yíng)形式的龍頭企業(yè)，只要能帶動(dòng)退耕農(nóng)戶，與農(nóng)民建立起合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)惠，財(cái)政、稅收、金融等方面都應(yīng)給予大力支持。

5.5將退耕地的防火、病蟲(chóng)害防治納入到當(dāng)?shù)胤阑稹⒉∠x(chóng)害防治體系中

防火、防范林木病蟲(chóng)害現(xiàn)在已經(jīng)成為鞏固退耕還林成果工作中的重要內(nèi)容。針對(duì)退耕地塊火災(zāi)、病蟲(chóng)害存在的隱患，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，建立森林災(zāi)害聯(lián)防制度和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，把退耕地塊的防火、病蟲(chóng)害防治工作納入到各地的防火、病蟲(chóng)害防治體系中，切實(shí)提高防災(zāi)效果，確保林火、病蟲(chóng)害防治監(jiān)測(cè)體系覆蓋所有退耕地塊。

［1］國(guó)務(wù)院.退耕還林條例（第367號(hào)令）［EB］.2002-12-14

［2］安徽省林業(yè)廳.安徽省退耕還林管理暫行辦法（林造［2002］100號(hào)）［EB］.2002.

S731.1

B

1004-7743（2016）03-0010-04

2016-04-28