關(guān)于行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議情況的調(diào)研報(bào)告*

●山東省高級(jí)人民法院行政庭課題組

關(guān)于行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議情況的調(diào)研報(bào)告*

●山東省高級(jí)人民法院行政庭課題組**

一、行政訴訟中解決爭(zhēng)議情況以及存在問(wèn)題

行政訴訟法2015年5月1日起修訂后施行以來(lái)，如何實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，可以用兩個(gè)“盡可能”來(lái)概括：一是盡可能多地解決行政爭(zhēng)議，降低不適合訴訟的高門檻。二是進(jìn)了訴訟之門的行政爭(zhēng)議，法院要在司法能力以及司法權(quán)限的范圍內(nèi)把司法職責(zé)履行到位，救濟(jì)盡可能救濟(jì)到位，監(jiān)督更要到位。2015年5-11月全省一審案件相關(guān)數(shù)據(jù)及1500余份生效裁判文書顯示行政爭(zhēng)議得到了更有效的解決，也仍然存在問(wèn)題。

（一）新行政訴訟法實(shí)施及爭(zhēng)議解決情況

5-11月，全省法院一審收案10970件，審結(jié)8779件。作為衡量行政爭(zhēng)議解決的顯著指標(biāo)之一，1-5月，全省行政機(jī)關(guān)改變行政行為后原告撤訴6件，5-11月撤訴120件，顯示新法施行后，行政機(jī)關(guān)糾正不當(dāng)行為顯著增多，訴訟中爭(zhēng)議解決情況得到改善。

一般意義上，衡量行政爭(zhēng)議解決水平的指標(biāo)，包括行政案件實(shí)體裁判率、行政機(jī)關(guān)敗訴率，以及和解撤訴率。和解撤訴率過(guò)高并不意味著行政爭(zhēng)議得到了實(shí)質(zhì)解決，全省行政案件和解撤訴率2012年達(dá)到峰值73%，而后下降。新法實(shí)施后，全省一審行政案件呈現(xiàn)“兩上升兩下降”，即實(shí)體判決率和行政機(jī)關(guān)敗訴率上升，和解撤訴率和上訴率下降。5-11月，我省一審作出實(shí)體判決案件2840件，實(shí)體判決率32.4%，較2014年21.69%增長(zhǎng)近11個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)體判決率2012年為12.13%；2013年為15.02%；2014年為21.69%，2015年5-11月達(dá)32.35%。新法實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)實(shí)體敗訴993件，實(shí)體敗訴率為35%，總敗訴率為11.31%，較2014年6.9%同比增長(zhǎng)近一倍。撤訴結(jié)案2319件，和解撤訴率為26.42%，較2014年51.2%下降近一半。因此調(diào)研顯示，新法實(shí)施后司法監(jiān)督職能得到更加有效的發(fā)揮，當(dāng)調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判成為實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的突出體現(xiàn)。

（二）行政審判中制約爭(zhēng)議解決的共性問(wèn)題

1.原告訴訟請(qǐng)求趨于復(fù)雜。過(guò)去的立案審查職能不再存在，大量案件訴訟請(qǐng)求及所涉爭(zhēng)議較為復(fù)雜。一是訴訟主體資格交叉，級(jí)別管轄混亂，如：被訴行政行為由政府職能部門作出，但起訴人堅(jiān)持將政府列為被告以提高管轄級(jí)別；原告將適格與不適格被告列為共同的訴訟主體。二是訴訟請(qǐng)求混亂，如：訴訟請(qǐng)求形式上明確，但并不符合行政訴訟請(qǐng)求方式的規(guī)范性要求；將不同法律關(guān)系混列，起訴針對(duì)不應(yīng)在同一案件中審理的兩個(gè)或多個(gè)行政行為。三是實(shí)質(zhì)上的重復(fù)起訴如：訴訟請(qǐng)求表面不同，實(shí)則請(qǐng)求內(nèi)容重復(fù)或不當(dāng)；法院已經(jīng)做出了處理，原告或在形式上改變?cè)V訟請(qǐng)求的表達(dá)方式，或增加新的不適格被告主體，再次提起訴訟。

2.審判理念單一化。過(guò)去行政訴訟法遵循撤銷訴訟一體化模式，未涉及對(duì)原告訴訟請(qǐng)求是否成立、理由是否具備的審查，審判理念較為單一。修法后受案范圍擴(kuò)大，審查對(duì)象不僅局限于具體行政行為，擴(kuò)展到事實(shí)行為，也及于對(duì)規(guī)范性文件條款的審查，審判實(shí)踐尚未完全適應(yīng)。對(duì)新類型案件如何裁判，仍然缺少細(xì)致深入的探討、研究，對(duì)權(quán)利救濟(jì)和當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求缺乏回應(yīng)。

3.法律適用方面障礙較多。一是新類型案件審理難度大。行政協(xié)議、一并解決民事爭(zhēng)議案件審理處于摸索階段，行政審判法官往往套用對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查的思路，無(wú)法借鑒民事訴訟類型化理論，對(duì)民事爭(zhēng)議進(jìn)行審理。二是疑難適用法律問(wèn)題多。5-8月法律銜接適用問(wèn)題較為突出；目前其他法律理解適用問(wèn)題開始涌現(xiàn)，缺乏統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。三是新制度運(yùn)行帶來(lái)疑難問(wèn)題。新法增設(shè)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告等新制度運(yùn)行帶來(lái)了新的疑難問(wèn)題。如對(duì)原行政行為和復(fù)議決定分別裁判時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)把握，裁判結(jié)果互相影響的處理等。

二、行政訴訟類型化的爭(zhēng)議解決模式探索

（一）必要性與可行性

訴的類型化研究，在大陸法系國(guó)家和地區(qū)中向來(lái)是行政訴訟法學(xué)的重點(diǎn)，并且已經(jīng)形成了比較成熟的體系，即撤銷之訴、確認(rèn)之訴和給付之訴。以上3種基本類型在邏輯上基本可以涵蓋行政訴訟請(qǐng)求，有助于實(shí)現(xiàn)更全面、更準(zhǔn)確、更到位的權(quán)利救濟(jì)。除此之外，一種值得注意的發(fā)展就是，針對(duì)特定領(lǐng)域的權(quán)利保護(hù)需求出現(xiàn)了新的類型化趨勢(shì)，目前主要包括規(guī)范審查之訴、執(zhí)行訴訟、行政合同之訴。規(guī)范審查之訴多屬撤銷之訴。執(zhí)行訴訟基本屬于給付之訴的范疇。行政合同訴訟則具有復(fù)合性，針對(duì)行政主體的優(yōu)益權(quán)或者特權(quán)行為可以提起撤銷之訴，針對(duì)合同履行爭(zhēng)議可以提起給付之訴或者確認(rèn)之訴。訴訟類型的上述發(fā)展使當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)受到了交叉式的關(guān)注。

引入訴訟類型化理念，一是正確審理前述新類型案件的客觀要求。民事訴訟中的類型化理論由來(lái)已久，也是我們正確審理行政協(xié)議、一并解決民事爭(zhēng)議案件所無(wú)法回避的基本規(guī)則。二是實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的要求。有些案件，僅僅因?yàn)楫?dāng)事人提出的是給付之訴，而法院僅作出了撤銷判決，未能解決當(dāng)事人的實(shí)際問(wèn)題，造成當(dāng)事人長(zhǎng)期纏訴纏訪。修法前，各界針對(duì)行政訴訟解決爭(zhēng)議功能欠缺進(jìn)行了廣泛討論。其中探討較為深入的意見，即圍繞需解決的行政爭(zhēng)議性質(zhì)，區(qū)分訴訟類型并確立相應(yīng)的裁判規(guī)則，形成無(wú)漏洞的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。尤其是此次修法增設(shè)的案件類型，出現(xiàn)了較為明確的類型化需求。如一并審查規(guī)范性文件案件中，當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求一般傾向于撤銷之訴或確認(rèn)之訴；行政協(xié)議案件中，訴訟請(qǐng)求往往具有復(fù)合性，針對(duì)行政主體的優(yōu)益權(quán)或者特權(quán)行為可以提起撤銷之訴，針對(duì)合同履行爭(zhēng)議可以提起給付之訴或確認(rèn)之訴；而當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決民事爭(zhēng)議，則類似于日本行政法中的形式性當(dāng)事人訴訟。①〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第423頁(yè)。新類型案件集中體現(xiàn)了訴訟類型化的迫切性和復(fù)雜性，可以且應(yīng)當(dāng)從訴訟類型化的角度明確審理規(guī)則，運(yùn)用好新法的理念和制度設(shè)計(jì)。

（二）類型化審理規(guī)則

關(guān)于行政訴訟類型化模式學(xué)界存在多種觀點(diǎn)。如果訴訟類型過(guò)于復(fù)雜和精細(xì)，也必將影響個(gè)人和組織的訴權(quán)行使，此次修法適當(dāng)引入的訴訟類型化思路，也主要體現(xiàn)在判決方式的豐富和完善上。

同時(shí)立案登記制施行后，立案階段要做到完全根據(jù)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求劃分訴訟類型，不啻為一項(xiàng)②前引①。過(guò)于精細(xì)豐富的工作，目前可操作性不強(qiáng)，因此我們建議以“審理規(guī)則明確化”作為行政訴訟類型化的核心，并不需要過(guò)分強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人起訴時(shí)對(duì)訴訟類型的選擇。因此，可以成文法規(guī)范出發(fā)點(diǎn)，除立案階段要對(duì)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求給予適當(dāng)關(guān)注外，強(qiáng)調(diào)以“判決方式和效力”為基本分類標(biāo)準(zhǔn)，行政審判法官通過(guò)審查當(dāng)事人提出的訴訟請(qǐng)求，事實(shí)、理由和依據(jù)，對(duì)訴訟請(qǐng)求進(jìn)行分類，以確定該案所屬的訴訟類型，進(jìn)而從審查原告資格、起訴期限、審判方式等方面，遵循不同的審理規(guī)則。

1.撤銷之訴。撤銷之訴針對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政行為，審查對(duì)象是行政行為的合法性；如果行政行為違法，并且侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，則應(yīng)判決撤銷。一是關(guān)于原告資格。撤銷之訴當(dāng)中，如果是不利處分，一般是相對(duì)人；如果是有利處分，則一般是有利害關(guān)系的第三人。二是關(guān)于起訴期限。撤銷之訴的起訴期限通常以行政行為的作出時(shí)間作為起算點(diǎn)，告知訴權(quán)和起訴期限的，一般為6個(gè)月。三是關(guān)于審判方式。撤銷之訴強(qiáng)調(diào)合法性審查，采用職權(quán)主義訴訟模式，由被告對(duì)被訴具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，在被訴行為違法且侵害當(dāng)事人合法權(quán)益時(shí)作出撤銷判決。

2.確認(rèn)之訴。確認(rèn)之訴可以分成3種情況：針對(duì)已經(jīng)作出的行政行為中的特殊情形，屬于這種情形的有情況判決、確認(rèn)無(wú)效之訴、繼續(xù)確認(rèn)之訴；針對(duì)將來(lái)可能出現(xiàn)的行政行為，比如預(yù)防性確認(rèn)之訴；針對(duì)事實(shí)行為、行政合同行為等其他行政活動(dòng)方式。一是關(guān)于原告資格。訴訟標(biāo)的如果是行政行為，則原告的范圍與撤銷之訴相同；如果某種特定法律關(guān)系，則原告一般限于爭(zhēng)議法律關(guān)系的當(dāng)事人。二是關(guān)于起訴期限。訴訟標(biāo)的如果是行政行為，則起訴期限與撤銷之訴相同。如果是其他法律關(guān)系，則區(qū)分兩種不同情況：法律關(guān)系處于存續(xù)狀態(tài)，隨時(shí)可以起訴，不受起訴期限限制；如果不存續(xù)狀態(tài)，則自終結(jié)爭(zhēng)議法律關(guān)系的事實(shí)發(fā)生之日起計(jì)算，可以參照撤銷之訴的規(guī)定。三是關(guān)于審判方式。以合法性審查為基礎(chǔ)，分兩步走，首先對(duì)所涉行政行為的合法性進(jìn)行審查，然后結(jié)合當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求對(duì)法律關(guān)系作出評(píng)價(jià)，其中第二步是重點(diǎn)。確認(rèn)之訴采取職權(quán)主義訴訟模式，但較撤銷之訴可有所弱化。首先由被告承擔(dān)行政行為有關(guān)的舉證責(zé)任，然后由原告承擔(dān)證明法律關(guān)系應(yīng)然狀態(tài)的舉證責(zé)任。大多數(shù)情況下，只要查明爭(zhēng)議的法律關(guān)系是否存在就可以作出相應(yīng)的確認(rèn)判決。

3.給付之訴。給付之訴也有3種情況：義務(wù)之訴，針對(duì)的是不作為或者作為不到位的情形；一般給付之訴，針對(duì)的是基于所有行政活動(dòng)方式而產(chǎn)生的特定給付義務(wù)，比如政府不履行為新建酒店提供配套水電氣和道路條件的承諾而引起的給付之訴，“所有行政活動(dòng)方式”包括行政行為；停止作為之訴，針對(duì)的是將來(lái)可能出現(xiàn)的行政行為。一是關(guān)于原告資格。義務(wù)之訴原告一般限于申請(qǐng)人或者具有實(shí)體請(qǐng)求權(quán)的人；停止作為之訴，原告范圍與撤銷之訴基本相同；一般給付之訴原告范圍限于行政機(jī)關(guān)拒絕或者停止給付而受到實(shí)際影響并能夠提出權(quán)利主張的人。二是關(guān)于起訴期限。給付之訴可以分成3種情況。義務(wù)之訴中，如果行政機(jī)關(guān)作出了拒絕請(qǐng)求或者申請(qǐng)的決定，則適用撤銷之訴的規(guī)定。如果行政機(jī)關(guān)未作任何答復(fù)，應(yīng)在合理履行期限屆滿后計(jì)算起訴期限。一般給付之訴中，如果是金錢等財(cái)產(chǎn)利益的給付，可參照民事訴訟時(shí)效；如果是行政法上的給付義務(wù)，則可以參照撤銷之訴關(guān)于起訴期限的規(guī)定。一般停止作為之訴沒有起訴期限的限制，只要在行政行為作出之前就可以起訴。三是關(guān)于審判方式。給付之訴中合法性審查色彩較弱，特別是一般給付之訴中，職權(quán)主義色彩較淡，可以采用當(dāng)事人主義的訴訟模式。給付之訴中，不僅要確認(rèn)被告負(fù)有法律義務(wù)，還需要確認(rèn)原告請(qǐng)求或者申請(qǐng)的理由成立，才作出具有特定內(nèi)容的給付判決。

(三)類型化判決方式

新行政訴訟法在訴訟類型化的探索方面，擴(kuò)大了受案范圍，完善了裁判方式。一是取消了維持判決，代之以駁回訴訟請(qǐng)求判決。二是在撤銷判決中增加了明顯不當(dāng)情形。三是擴(kuò)大了變更判決的范圍；四是增加了確認(rèn)給付判決、確認(rèn)無(wú)效判決等。新法關(guān)于判決方式有兩種主要表述，部分法條以“行政行為”或“行政行為有下列情形之一的”作為起始句，部分法條以“人民法院經(jīng)過(guò)審理，查明……”為起始句。這種立法表述的差異，也反映了審判中不同的審查標(biāo)的、審查方法，與不同裁判方式間的邏輯關(guān)系。關(guān)于如何主動(dòng)準(zhǔn)確適用各種判決方式，總的路徑是，在審理過(guò)程中即根據(jù)訴訟類型化的要求，遵循不同的審理規(guī)則，裁判文書說(shuō)理部分按照訴訟類型化的要求，遵循不同的模式有所側(cè)重，適用相應(yīng)的判則，水到渠成地得出準(zhǔn)確判項(xiàng)。

1.駁回訴訟請(qǐng)求判決的適用規(guī)則。一是關(guān)于對(duì)應(yīng)的訴訟類型。新法將“維持”判決改為“駁回訴訟請(qǐng)求”是一個(gè)重大改進(jìn)。由于原告不可能提起行政訴訟要求“維持”某行政行為，“維持”判決不對(duì)應(yīng)任何訴訟請(qǐng)求。駁回訴訟請(qǐng)求判決是針對(duì)行政行為合法，或原告申請(qǐng)履行法定職責(zé)或給付義務(wù)理由不成立，幾乎可對(duì)應(yīng)所有訴訟類型。二是關(guān)于合法性審查。新法關(guān)于合法性審查內(nèi)容的規(guī)定主要體現(xiàn)在第69、70條。撤銷之訴和確認(rèn)之訴對(duì)合法性審查的強(qiáng)度要求不同，撤銷之訴對(duì)應(yīng)的審查強(qiáng)度更高，如果行政行為出現(xiàn)第70條所列舉的情形，則應(yīng)轉(zhuǎn)為判決撤銷。確認(rèn)之訴如訴請(qǐng)確認(rèn)行政行為違法或無(wú)效，則行政行為進(jìn)行合法性審查；如要求確認(rèn)某種法律關(guān)系成立，則審查行政行為僅是基礎(chǔ)，重點(diǎn)在于審查當(dāng)事人申請(qǐng)確認(rèn)的法律關(guān)系是否成立。三是關(guān)于對(duì)訴訟請(qǐng)求的審查。在給付之訴和部分確認(rèn)之訴中，對(duì)訴訟請(qǐng)求的考察主要圍繞當(dāng)事人提出的理由是否能夠成立。其中，給付之訴可采當(dāng)事人主義訴訟模式，訴請(qǐng)確認(rèn)法律關(guān)系是否成立時(shí)，可能涉及行政協(xié)議案件或一并解決民事爭(zhēng)議，如果民事主張不能成立，也可判決駁回訴訟請(qǐng)求，而不必對(duì)民事爭(zhēng)議另案審理判決。

2.撤銷判決的適用規(guī)則。一是關(guān)于對(duì)應(yīng)的訴訟類型。首先判斷是否屬于撤銷之訴，如果是撤銷之訴，按第70條所確定的標(biāo)準(zhǔn)審查行政行為的合法性。二是關(guān)于行政行為的合法性審查。當(dāng)事人提出撤銷之訴，應(yīng)從第69條入手決定對(duì)被訴行政行為進(jìn)入合法性審查；審查完成后依據(jù)第70條得出準(zhǔn)確結(jié)論和判項(xiàng)。三是關(guān)于其他訴訟類型與撤銷判決。撤銷判決的適用有一種例外情況，即原告并未提出撤銷之訴，司法審查中發(fā)現(xiàn)所涉行政行為存在第70條規(guī)定的撤銷情形的，能否予以撤銷。過(guò)去，撤銷訴訟一體化情況下，訴判不對(duì)應(yīng)情形普遍存在，合法性審查中發(fā)現(xiàn)存在撤銷情節(jié)，一般判決撤銷。修法之后還是應(yīng)根據(jù)個(gè)案情況酌情考慮。如果不撤銷會(huì)對(duì)公共利益、公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成不利影響的，可以判決撤銷；如果并無(wú)產(chǎn)生不良效果的可能性，當(dāng)事人又未提出的，可以不予適用撤銷判決。

3.確認(rèn)判決的適用規(guī)則。新法明確規(guī)定的確認(rèn)判決方式包括兩種，即確認(rèn)違法和確認(rèn)無(wú)效，這是針對(duì)對(duì)行政行為效力的判決。從廣義的確認(rèn)之訴來(lái)講，可能還包涵確認(rèn)某種法律關(guān)系成立，如要求行政訴訟中一并解決民事爭(zhēng)議，屬于典型民事確認(rèn)之訴。一是關(guān)于對(duì)應(yīng)的訴訟類型。確認(rèn)判決一般對(duì)應(yīng)的訴訟類型是確認(rèn)之訴，訴訟請(qǐng)求為申請(qǐng)對(duì)行政行為的效力進(jìn)行確認(rèn)，或?qū)Ψ申P(guān)系進(jìn)行確認(rèn)。但確認(rèn)判決可能由其他訴訟類型轉(zhuǎn)化而來(lái)。如撤銷之訴中，法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)行政行為依《行政訴訟法》第74條規(guī)定，存在不宜或不可撤銷情形的，則應(yīng)判決確認(rèn)違法。二是關(guān)于確定行政行為的審查強(qiáng)度。如果是對(duì)行政行為效力的確認(rèn)之訴，則合法性審查強(qiáng)度基本與撤銷之訴相同。如果當(dāng)事人提出了確認(rèn)無(wú)效之訴，則意味著該行為可能在職權(quán)依據(jù)或正當(dāng)程序方面，存在重大明顯違法情形，審理過(guò)程中可以重點(diǎn)關(guān)注。如果是對(duì)特定法律關(guān)系的確認(rèn)之訴，則對(duì)行政行為合法性審查的強(qiáng)度可適當(dāng)弱化。三是對(duì)訴請(qǐng)確認(rèn)法律關(guān)系的考察。如果確認(rèn)之訴涉及行政行為合法性，應(yīng)當(dāng)以合法性審查為基礎(chǔ)；但在行政行為合法性不具有明顯重大違法的情況下，確認(rèn)之訴中，對(duì)所涉法律關(guān)系無(wú)效或成立的理由，應(yīng)當(dāng)予以重點(diǎn)關(guān)注。必要時(shí)，可援引民事法律法規(guī)對(duì)訴請(qǐng)民事法律關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定。

4.義務(wù)和給付判決的適用規(guī)則。一是關(guān)于對(duì)應(yīng)的訴訟類型。給付判決一般對(duì)應(yīng)的是給付之訴，但在其他訴訟類型中，也可能出現(xiàn)廣義上的給付判決，或者在一并解決民事爭(zhēng)議案件中，出現(xiàn)給付的判決內(nèi)容。二是關(guān)于審查訴訟請(qǐng)求是否成立。如確定屬于給付之訴，則可重點(diǎn)圍繞給付要求進(jìn)行審查。若成立，原則上應(yīng)直接判決行政機(jī)關(guān)履行給付義務(wù)，而不必再對(duì)行政行為進(jìn)行全面審查。若不成立，則應(yīng)當(dāng)在裁判文書說(shuō)理中，明確針對(duì)給付請(qǐng)求予以分析論證，從而判決駁回訴訟請(qǐng)求。三是選擇概括判決抑或具體判決。除直接判決給付特定利益外，廣義上給付判決還有一種情形，即給付并不是一種獨(dú)立的判決方式，而是作為判決的組成部分，與撤銷的判項(xiàng)同時(shí)存在。依據(jù)第70條在判決撤銷的同時(shí)判決被告重新作出行政行為時(shí)，由于涉及司法與行政權(quán)的關(guān)系，概括判決可能多一些，但如果訴訟請(qǐng)求有明顯的給付內(nèi)容，也可酌情判決行政機(jī)關(guān)作出有明確給付內(nèi)容的行政行為。

三、實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的相關(guān)機(jī)制建設(shè)

（一）理順行政案件審理流程

從立案環(huán)節(jié)開始，“既抓入口，也抓出口”。案件當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求過(guò)于混亂，不利于行政訴訟中實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議。立案登記制實(shí)施后仍應(yīng)當(dāng)注意起訴是否符合起訴條件。立案中可以根據(jù)類型化思路，初步判斷當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求類型，作為判斷是否具有原告主體資格，是否應(yīng)予立案，以及是否應(yīng)分別立案。如果已經(jīng)立案則應(yīng)重點(diǎn)抓好行政審判的“出口”，即在審理過(guò)程中適當(dāng)引入訴訟類型化思路，審查主體資格、起訴期限等，充分適用駁回起訴裁定；在行政案件判決環(huán)節(jié)，嚴(yán)格裁判標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確適用各類判決的適用規(guī)則。

（二）提升行政案件裁判藝術(shù)

行政案件裁判水平與能否實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議息息相關(guān)。提升裁判藝術(shù)，牽好定紛止?fàn)幍摹芭１亲印?，很大程度上取決于法官對(duì)當(dāng)事人訴求和爭(zhēng)議焦點(diǎn)的把握，能否平衡各方面價(jià)值訴求。一是強(qiáng)調(diào)裁判文書說(shuō)理作用。裁判文書說(shuō)理尤其不能忽視對(duì)當(dāng)事人訴求的準(zhǔn)確回應(yīng)，力求使說(shuō)理成為訴訟中實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議的重要手段。二是優(yōu)化裁判文書說(shuō)理內(nèi)容?？梢栽V訟類型化為標(biāo)準(zhǔn)，確定各種訴訟類型對(duì)應(yīng)的裁判文書樣式，側(cè)重不同的說(shuō)理重點(diǎn)。以最高人民法院發(fā)布的行政訴訟文書樣式為主要框架，根據(jù)類型化和繁簡(jiǎn)分流的原則，實(shí)現(xiàn)裁判文書簡(jiǎn)化、格式化和說(shuō)理重點(diǎn)類型化。

（三）發(fā)揮調(diào)研指導(dǎo)杠桿作用

在修法范圍較大，案件審理難度加大的情況下，尤其重視發(fā)揮調(diào)研指導(dǎo)對(duì)裁判水平的提升作用。一是從個(gè)案出發(fā)，解決疑難適用法律問(wèn)題，由點(diǎn)到面地進(jìn)行示范引導(dǎo)，在類型案件審理中統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)。二是通過(guò)理論研究，解決案件審理中的重大復(fù)雜問(wèn)題，有效提升行政案件裁判水平。三是發(fā)揮典型案例示范指導(dǎo)作用，明確選報(bào)案例原則和標(biāo)準(zhǔn)，建立典型案例庫(kù)，完善選報(bào)制度。

（四）推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)訴

新法明確要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，爭(zhēng)議的解決取決于行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的重視程度。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有助于促成行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。實(shí)踐中，一些行政官員仍視法律為其權(quán)衡利益的工具，根據(jù)自身需求開展選擇形態(tài)執(zhí)法，對(duì)行政訴訟仍然表現(xiàn)出排斥抵觸心理。③韓俊 、凡振峰：《責(zé)令履行行政判決循環(huán)訴訟現(xiàn)象研究》，載《人民司法》2015年第19期?？梢詮囊韵路矫嫱苿?dòng)：一是積極宣傳引導(dǎo)。對(duì)已經(jīng)出庭的領(lǐng)導(dǎo)干部加大通報(bào)和宣傳力度。二是幫助提高出庭應(yīng)訴能力。通過(guò)為行政機(jī)關(guān)授課，組織庭審旁聽等途徑，提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的應(yīng)訴技能。三是推動(dòng)行政機(jī)關(guān)將負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴納入考核指標(biāo)。建議開展行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴執(zhí)法專項(xiàng)檢查活動(dòng)。四是依法審理復(fù)議雙被告案件。共同被告制度初衷是為督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)充分發(fā)揮復(fù)議層級(jí)監(jiān)督職能。審判實(shí)踐中既要促進(jìn)發(fā)揮層級(jí)監(jiān)督職能，又要注意在訴訟中實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議，避免出現(xiàn)“推磨”式裁判結(jié)果。

（五）完善生效裁判執(zhí)行機(jī)制

生效裁判的執(zhí)行是爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的最后一步，強(qiáng)調(diào)對(duì)生效裁判的執(zhí)行，可以保證勝訴人權(quán)益的及時(shí)實(shí)現(xiàn)，可建議行政機(jī)關(guān)加大對(duì)此類情形的考核力度。司法建議是傳統(tǒng)的司法行政互動(dòng)形式，目前全省行政案件司法建議反饋率不高，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)司法建議的重視。一并審查規(guī)范性文件判決作出后應(yīng)層報(bào)備案。上級(jí)主管部門承擔(dān)職工安置

責(zé)任編校：王文斌

*本文系2015年全省重點(diǎn)調(diào)研課題調(diào)研報(bào)告，有刪節(jié)。

**課題組組長(zhǎng)：張成武；成員：劉長(zhǎng)玉、侯勇、山瑩 、孫曉峰、趙軼寧、宋海東。