鄒建輝

宜春學(xué)院政法學(xué)院，江西 宜春 336000

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供給測(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)農(nóng)村法治建設(shè)的啟示*

鄒建輝

宜春學(xué)院政法學(xué)院，江西 宜春 336000

一、供給側(cè)改革和法治建設(shè)的關(guān)聯(lián)

(一)正確理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵

2015年11月，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議，首次提出“供給側(cè)改革”。2016年1月，習(xí)近平總書記《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專題研討班上的講話》指出，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率”?！巴七M(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要從生產(chǎn)端入手，重點(diǎn)是促進(jìn)產(chǎn)能過剩有效化解，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組，降低企業(yè)成本，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性。簡(jiǎn)言之，就是去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革(以下簡(jiǎn)稱供給側(cè)改革)迅速成為一個(gè)新詞和熱詞。

(二)供給側(cè)改革離不開法治支持和推動(dòng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)在我國已經(jīng)形成廣泛共識(shí)，評(píng)價(jià)一個(gè)國家法治進(jìn)步程度，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法治水平高低權(quán)重很大。盡管我國的經(jīng)濟(jì)體制改革離不開政策的指引，政治主導(dǎo)特征顯著，但具體措施的制定和施行仍需要經(jīng)由法治來加以實(shí)現(xiàn)和提供保障，并通過法治予以完善。這既是經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，也是供給側(cè)改革涉及諸多利益調(diào)整和重新組合，必然必須仰仗法治的直接原因。“農(nóng)村法治是以農(nóng)村作為核心地域的法治，但其涵蓋范圍并不限于農(nóng)村。首先關(guān)于農(nóng)村的立法可能就是在城市進(jìn)行或者完成的。研究農(nóng)村法治要把有關(guān)農(nóng)村的城鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等都納入考察研究的視野，以便對(duì)農(nóng)村法治問題有一個(gè)全面的觀測(cè)和準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)?！?卓澤淵《法治國家論》法律出版社2008版)

從農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革來看，根據(jù)2016年中央“一號(hào)文件”精神，當(dāng)前，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革最急迫的有三大方面：通過土地制度改革形成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；通過結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板；通過糧食價(jià)格體制和補(bǔ)貼制度改革去庫存，形成具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的糧食產(chǎn)業(yè)。無論哪個(gè)方面，現(xiàn)有的法律法規(guī)體系存在量少單薄缺損的狀況，實(shí)施過程中阻力不小，困難很多，保護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有利益已經(jīng)比較吃力，侵害農(nóng)民利益的事件不斷發(fā)生，法治資源存量嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革涉及更多更深層次的問題，利益格局肯定需要重新排列組合，法治建設(shè)增量很急迫，對(duì)農(nóng)村法治建設(shè)提出了更高的要求。因此，供給側(cè)改革是中國農(nóng)村面臨的一次新的歷史機(jī)遇和挑戰(zhàn)，是三農(nóng)現(xiàn)代化的一個(gè)重要?dú)v史拐點(diǎn)，必將深刻影響農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展，包括農(nóng)村法治建設(shè)也必將迎來一個(gè)嶄新局面。

二、農(nóng)村供給側(cè)改革的主要領(lǐng)域

通過對(duì)供給側(cè)改革的內(nèi)涵初步界定可以看出，無論要素端還是生產(chǎn)端，供給側(cè)改革都與農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民關(guān)系十分密切，任何片面理解供給側(cè)改革主要針對(duì)城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、主要針對(duì)企業(yè)活動(dòng)的認(rèn)識(shí)都是片面和危險(xiǎn)的，這會(huì)導(dǎo)致我們的視線主要停留在城鎮(zhèn)，讓新一輪改革著力點(diǎn)偏離農(nóng)村，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民錯(cuò)失歷史機(jī)遇。農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革應(yīng)該是又一場(chǎng)深刻的農(nóng)村革命，涉及的領(lǐng)域十分廣泛，既有歷史沿襲下來的土地問題，也有新形勢(shì)下出現(xiàn)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來的系列新問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1，土地制度改革著力攻克痼疾和突破難點(diǎn)。①穩(wěn)固的土地承包經(jīng)營權(quán)是解決土地問題的基礎(chǔ)前提。通過重新核實(shí)、頒發(fā)統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，從法律上明確了農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民在這問題上基本沒有什么顧慮。②農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地需要依法盤活。這一塊公眾比較關(guān)切的是小產(chǎn)權(quán)房，實(shí)際上涵括的內(nèi)容更多。比如土地歸集體所有，村組集體和農(nóng)民個(gè)體的關(guān)系如何界定，土地進(jìn)入市場(chǎng)的準(zhǔn)入原則等都是迄今尚未很好解決的問題。③村民宅基地的問題，至今還在探索之中，相關(guān)立法尚沒有一個(gè)整體規(guī)劃和時(shí)間表。2，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。包括經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。前者主要包括建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。3，伴隨農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了很多新情況新問題，需要借助供給側(cè)改革予以破解。如留守人員問題，農(nóng)民工進(jìn)城融入城市問題，農(nóng)民工子女受教育問題等。

三、農(nóng)村供給側(cè)改革對(duì)法治的吁請(qǐng)和回應(yīng)

(一)需要提供優(yōu)質(zhì)法律產(chǎn)品豐富農(nóng)村法治建設(shè)資源

農(nóng)村法治資源長期以來十分貧瘠，供應(yīng)端好的產(chǎn)品稀缺。首先，經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)軔于城市，重點(diǎn)在城市，法律產(chǎn)品基本也是為城市經(jīng)濟(jì)改革量身定做，農(nóng)村長期以來只有一些通用產(chǎn)品，或者諸如農(nóng)業(yè)法這樣的需要大量配套法規(guī)才能很好發(fā)揮作用的產(chǎn)品，法律服務(wù)也與農(nóng)村的需求不相匹配。其次，需求端自身存在需求不旺，動(dòng)力不足的問題。農(nóng)村受傳統(tǒng)文化少訟恥訟意識(shí)的影響，涉及法律問題首先想到的并不是法律，而是權(quán)力、宗族甚至暴力。源于基層政權(quán)和群眾組織觀念陳舊，理念落后，鄉(xiāng)村治理能力不夠，不敢不愿讓法律走進(jìn)農(nóng)村，不待見農(nóng)村群體法治意識(shí)增強(qiáng)。加上司法環(huán)境的不完美，法律服務(wù)質(zhì)量的低劣和時(shí)效的遲滯，導(dǎo)致農(nóng)村群體法律信仰渙散，法治意識(shí)淡薄。再次，農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃也并沒有將法治建設(shè)作為重要內(nèi)容明確提出目標(biāo)和任務(wù)。

(二)重點(diǎn)領(lǐng)域需要法律全方位有效覆蓋

對(duì)于農(nóng)村農(nóng)民而言最重要的莫過于土地。現(xiàn)在農(nóng)村土地或者被征用殆盡或者流轉(zhuǎn)不暢，作為供應(yīng)端重要生產(chǎn)要素沒有很好的發(fā)揮作用，這個(gè)問題解決不好，對(duì)農(nóng)村發(fā)展將產(chǎn)生嚴(yán)重的不利后果，影響不限于當(dāng)前，還可能延及長遠(yuǎn)。在立法層面，憲法對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)，征收征用等均有了明文規(guī)定，但相應(yīng)的下位法非常分散，位階不高，而大量的政策則由于缺乏法律的剛性，執(zhí)行起來差異太大，也不便農(nóng)民掌握，主要依靠法規(guī)和政策不能很好實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的初衷，需要加大制定法律的力度。農(nóng)村發(fā)生的一些重大法治事件多數(shù)都與土地相關(guān)。

(三)法治教育期待拓展新途徑探索新形式

農(nóng)村法治離不開法治教育，而目前農(nóng)村法治教育形勢(shì)不樂觀：需求乏力，供應(yīng)疲軟。需求乏力體現(xiàn)為法律尚沒有成為生活必需品，即使明顯的涉法議題，也常常被消解。傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村因?yàn)閯趧?dòng)力轉(zhuǎn)移，三留人員增多，對(duì)法律的了解接受和運(yùn)用需要針對(duì)性教育。在供應(yīng)方面，農(nóng)村法律宣傳沒有找到有效途徑，方式手段沒有考慮農(nóng)村實(shí)際，缺乏組織，存在一陣風(fēng)，憑心血來潮開展法制宣傳的現(xiàn)象，讓法治文化始終無法在農(nóng)村與宗族宗教文化相抗衡。

(四)農(nóng)村法治建設(shè)可能的進(jìn)路和努力方向

1.重視三農(nóng)立法加快立法步伐。一定要以重視和平視而不是忽視和俯視的眼光關(guān)注三農(nóng)，不要簡(jiǎn)單的道義呼吁給農(nóng)民以關(guān)心關(guān)懷。具體到法治建設(shè)方面，要在深入調(diào)研、了解農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，完善涉農(nóng)立法，既要彌補(bǔ)缺失，更要注重質(zhì)量，從源頭上做好基礎(chǔ)性的工作。要迎難而上，不能避重就輕，在涉及農(nóng)村根本性的問題如土地問題上率先突破，否則供應(yīng)側(cè)改革到了農(nóng)村很可能再次偏離方向。

2.農(nóng)村法治教育供應(yīng)側(cè)改革至關(guān)重要。①法治教育雖然是需求和供應(yīng)互動(dòng)的結(jié)果，但多年來供應(yīng)側(cè)的變化遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于需求側(cè)的變化，導(dǎo)致法治教育效果不彰。進(jìn)入新時(shí)期的農(nóng)村，法治教育的載體、對(duì)象都發(fā)生了很大變化，費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國》展現(xiàn)的傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的鄉(xiāng)村已經(jīng)變異，農(nóng)民的身份和特征也不再是一個(gè)戶籍所能概括，對(duì)法治教育提出了新的更高的要求②供應(yīng)側(cè)改革如前述廣泛涉及三農(nóng)，這新一輪的改革帶來的利益調(diào)整對(duì)農(nóng)村事關(guān)重大，把握好了，是一次難得的發(fā)展機(jī)遇，把握不好，必將在利益調(diào)整中喪失本應(yīng)屬于自己的利益。法治教育改革，可以為農(nóng)民在供應(yīng)側(cè)改革中學(xué)會(huì)審時(shí)度勢(shì)，權(quán)衡利弊，爭(zhēng)取合法權(quán)益提供極大幫助，取得有利地位。③農(nóng)村法治教育改革是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，依法治國建設(shè)法治國家農(nóng)村任重道遠(yuǎn)。

3.農(nóng)村法治建設(shè)可能的進(jìn)路和努力方向。①找準(zhǔn)工作著力點(diǎn)。現(xiàn)階段的農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，留守人員以老人婦女兒童居多，法治建設(shè)首先要從這一現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，根據(jù)對(duì)象特點(diǎn)做出規(guī)劃，制定方案。②改革老的工作方式和運(yùn)行模式。農(nóng)村法治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多方面共同參與，同時(shí)又無法通過大躍進(jìn)臨時(shí)動(dòng)員方式實(shí)現(xiàn)，也不可能依靠行政命令。只能各守其位各司其職，通過協(xié)作推進(jìn)。過去的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ绞钦鲗?dǎo)，農(nóng)民被動(dòng)參與，出現(xiàn)政府不堪重負(fù)，民眾茫然無措，效果虛無縹緲的尷尬。應(yīng)當(dāng)建立政府、政府職能部門如司法所，司法機(jī)關(guān)、法律服務(wù)所、律師事務(wù)所、法學(xué)教育機(jī)構(gòu)、其他社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人共同參與，分工協(xié)作的工作模式，加大供給力度，保證供給的質(zhì)和量。③以民主法制建設(shè)重要節(jié)點(diǎn)事件引領(lǐng)法治建設(shè)。制度的改革是農(nóng)民看得見且感受深刻的根本性改革，事關(guān)法治建設(shè)的大局，一定要做出實(shí)效。核心就是村民自治制度的完善和功能實(shí)現(xiàn)。④具體工作方式要勇于創(chuàng)新。第一要突出實(shí)效原則。法治建設(shè)不可能一蹴而就，農(nóng)民法律信仰、法治意識(shí)的增強(qiáng)是一個(gè)長期積累的過程，而且必然是一個(gè)實(shí)踐的過程。要求在推進(jìn)法治的過程中，從農(nóng)民的受教育程度，關(guān)注領(lǐng)域、與自身聯(lián)系疏密等實(shí)際出發(fā)，善于抓住機(jī)遇，以農(nóng)民喜聞樂見的方式開展工作，拒絕形式主義。如利用發(fā)生的事件、案例及時(shí)廣泛的開展案例說法事例說法，在農(nóng)民相對(duì)分散的現(xiàn)實(shí)情況下，盡可能通過各種方式將農(nóng)民組織起來，提高工作效率和增強(qiáng)效果。第二要善于調(diào)度、組合各種力量為農(nóng)村法治建設(shè)服務(wù)。如建議法律服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的涉農(nóng)服務(wù)部門，定期服務(wù)、專項(xiàng)服務(wù)、個(gè)案服務(wù)多管齊下。對(duì)于高校，要充分利用人才和人力優(yōu)勢(shì)，突出農(nóng)村法律人才培養(yǎng)培訓(xùn)工作，改單純輸血為輸血造血并重。對(duì)送法下鄉(xiāng)在時(shí)效上實(shí)用性上做好預(yù)案，分區(qū)示范，以點(diǎn)帶面，同時(shí)建立跟蹤回訪制度。對(duì)于社會(huì)力量在正確引導(dǎo)的前提下，鼓勵(lì)它們按照自己的方式開展工作。

[1]供給側(cè)改革到底是什么？[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-12-1.

[2]孔祥智.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵與政策建議[J].改革，2016(2).

*本文為宜春學(xué)院地方發(fā)展研究中心課題《宜春市農(nóng)村法治建設(shè)研究》的階段性成果，課題編號(hào)2015DF005。

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