敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償法律機制的研究

潘志偉，徐　佳

（1.蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，蘭州730050；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)信息學(xué)院，陜西晉中030800）

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敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償法律機制的研究

潘志偉1，徐佳2

（1.蘭州理工大學(xué)法學(xué)院，蘭州730050；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)信息學(xué)院，陜西晉中030800）

摘要：甘肅是我國西北乃至全國重要的生態(tài)屏障，其生態(tài)建設(shè)關(guān)系到了全國的生態(tài)安全。闡述甘肅敦煌西湖自然保護(hù)區(qū)實施生態(tài)補償?shù)谋匾?，對生態(tài)補償機制進(jìn)行了可行性分析，較深入的分析該生態(tài)保護(hù)區(qū)亟需解決的問題，同時提出有利于構(gòu)建敦煌西湖自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償法律機制的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)；生態(tài)補償機制；社會參與

1　生態(tài)補償機制建立的必要性

甘肅敦煌西湖自然保護(hù)區(qū)1992年2月經(jīng)甘肅省人民政府批準(zhǔn)建立省級自然保護(hù)區(qū)，于2003年6月晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)。西鄰庫木塔格沙漠和羅布泊，南接阿克賽縣，北接新疆哈密市，總面積66 萬hm2，其為野生動物類型的自然保護(hù)區(qū)，主要保護(hù)對象為野生動物及荒漠濕地。區(qū)內(nèi)共有種子植物約80種，其中被子植物79種、裸子植物1種；共有動物資源196種，其中鳥類141種、哺乳類32種、爬行類13種、魚類8種，兩棲類2種。區(qū)內(nèi)國家I級重點保護(hù)野生動物6種，II級重點保護(hù)野生動物33種，列入《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》附錄的36種，列入《中華人民共和國政府和日本政府保護(hù)候鳥及棲息環(huán)境協(xié)定》的32種，列入《中華人民共和國和澳大利亞政府保護(hù)候鳥及棲息環(huán)境協(xié)定》的11種[1]。保護(hù)區(qū)的良好的濕地環(huán)境成為鳥類的樂園，成為野駱駝和鵝喉羚等野生動物的避難所。同時濕地巨大的涵養(yǎng)水源功能對維護(hù)敦煌綠洲地下水平衡起到關(guān)鍵性作用，為保護(hù)世界文化遺產(chǎn)莫高窟以及抵御庫木塔格沙漠東侵筑起天然屏障。

2　生態(tài)補償機制建立的可行性

2.1良好的社區(qū)參與雛形

敦煌國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)無村莊、無居民，與保護(hù)區(qū)毗鄰的只有陽關(guān)鎮(zhèn)二墩村，該村四面環(huán)沙，以葡萄種植為主。管理局為了改善村莊的小氣候，在村莊周圍開展植樹造林。同時組織科技人員為群眾講解葡萄栽培管理技術(shù)，幫助群眾葡萄種植難題[2]。此外，管理局還通過工程項目建設(shè)，優(yōu)先為村民提供就業(yè)渠道。通過多年不懈努力，該村村民大多數(shù)已成為保護(hù)區(qū)義務(wù)管理員，為社區(qū)共管作出了積極的貢獻(xiàn)。

2.2資源產(chǎn)業(yè)化利用

自然保護(hù)區(qū)于2007年成立產(chǎn)業(yè)管辦公室，下設(shè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心，主要從事第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)及對外招商、引資工作。自產(chǎn)業(yè)辦公室成立以來，保護(hù)區(qū)在商品流通、科考服務(wù)、生態(tài)旅游服務(wù)等方面取得了可喜的進(jìn)展。同時，保護(hù)區(qū)管理局通過省林業(yè)廳批復(fù)立項，多方籌資修建了敦煌自然博物館，建筑面積12 500m2。此外，成功與北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院合作完成保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游綜合考察，編制《甘肅敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游總體規(guī)劃》，確定實施開發(fā)三大旅游線路，13處旅游景點，15個旅游產(chǎn)品，為敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展注入新的活力[3]。

2.3專門的自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)

2005年甘肅省機構(gòu)編制委員會和省林業(yè)廳批準(zhǔn)組建保護(hù)區(qū)管理局，隸屬省林業(yè)廳，縣級建制。根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》的規(guī)定自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)的主要職責(zé)是：執(zhí)行國家自然保護(hù)的有關(guān)法律法規(guī)；制定自然保護(hù)區(qū)的規(guī)章制度；對保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源調(diào)查、立檔、監(jiān)測、科學(xué)研究；開展自然保護(hù)宣傳教育；在不影響生態(tài)環(huán)境的前提下，組織開展參觀、旅游等活動。專門的管理機構(gòu)為保護(hù)區(qū)科學(xué)管理及建設(shè)、資源科學(xué)合理利用作出了不懈努力。

2.4初步的生態(tài)補償實踐

2.4.1三北防護(hù)林工程的生態(tài)補償

從目前實際情況看，三北工程取得了重大階段性成效，工程區(qū)森林覆蓋率積成倍提高，治理沙化土地達(dá)到27.8萬km2，控制水土流失面積可涉及38.6萬km2，改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境不斷向好。在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)三北防護(hù)林體系建設(shè)的意見》中，國務(wù)院辦公廳對于該三北地區(qū)森林覆蓋率的建設(shè)提出要求，力爭到2020年，森林覆蓋率將達(dá)到12%，到2050年，其穩(wěn)定在15%左右，努力實現(xiàn)三北地區(qū)生態(tài)狀況的根本好轉(zhuǎn)。2005年敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)列入國家三北防護(hù)林四期工程的封沙(灘)育林(草)工程，確定保護(hù)區(qū)腹地的小馬迷兔為封育小區(qū)，封育面積達(dá)466.667 hm2。

2.4.2重點公益林項目

2004年經(jīng)甘肅省林業(yè)廳、財政廳批準(zhǔn)，區(qū)劃界定國家重點公益林面積5.527萬hm2，其中2006年列入中央森林生態(tài)效益補償基金的重點公益林面積為4.42萬hm2。根據(jù)2009年修訂的《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》的規(guī)定：國有國家級公益林平均補助標(biāo)準(zhǔn)為每年75元/ hm2，其中管護(hù)補助支出71.25元，公共管護(hù)支出3.75元；集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每年150 元/hm2，其中管護(hù)補助支出142.5元，公共管護(hù)支出7.5元。

3　生態(tài)補償機制建立中亟待解決的問題

3.1缺乏法律依據(jù)

甘肅敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)，其主要受《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》、《野生動物保護(hù)法》、《防沙治沙法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《陸生野生動物保護(hù)實施條例》、《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》、《甘肅省自然保護(hù)區(qū)條例》、《甘肅濕地保護(hù)條例》等法律法規(guī)的保護(hù)與調(diào)整。目前，敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)沒有專門的自然保護(hù)區(qū)立法，更談不上有專門的法律規(guī)定或法律條款規(guī)制生態(tài)補償制度。

3.2自然保護(hù)區(qū)管理維護(hù)資金緊張

建立省級自然保護(hù)區(qū)期間，因地方財政經(jīng)濟(jì)困難，無力對保護(hù)區(qū)進(jìn)行投資建設(shè)。晉升國家級自然保護(hù)區(qū)之后，2006年，國家林業(yè)局批復(fù)資金，開始對保護(hù)區(qū)進(jìn)行一期工程建設(shè)。2007年，國家發(fā)改委又批復(fù)資金實施保護(hù)區(qū)濕地保護(hù)項目建設(shè)。目前的自然保護(hù)區(qū)的管理維護(hù)經(jīng)費主要來源于政府的財政轉(zhuǎn)移支付以及重點項目的申報。保護(hù)區(qū)二期工程于2008年8月經(jīng)國家林業(yè)局評審后批復(fù)立項，核定項目總投資848萬元。同時根據(jù)國家投資方向，保護(hù)區(qū)管理局積極申報各種項目。

4　建立敦煌西湖自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償法律機制的建議

4.1積極推進(jìn)保護(hù)區(qū)專門立法建設(shè)

加強法制化建設(shè)，依法推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展。甘肅省林業(yè)廳積極推進(jìn)敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)的專門立法，力爭3～5年由甘肅省人大頒布地方性法規(guī)。在立法準(zhǔn)備的過程中積極探索自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補償機制，在實踐基礎(chǔ)上，將生態(tài)補償機制寫進(jìn)專門立法中。

4.2積極拓展資金來源渠道

4.2.1保證政府的投入

政府應(yīng)加大工程建設(shè)投資規(guī)模，

完善投資標(biāo)準(zhǔn)和投資結(jié)構(gòu)，重點保證并優(yōu)先安排重點治理項目建設(shè)。

4.2.2完善社會參與投入機制

首先鼓勵社會投資、捐贈贊助、國際合作等形式，投入生態(tài)補償建設(shè)。從濕地保護(hù)區(qū)來看，其基本建設(shè)、保護(hù)和管理涉及到的大部分經(jīng)費可以通過吸納國內(nèi)外組織和個人的捐贈獲得。當(dāng)自然保護(hù)區(qū)自晉升為國家級自然保護(hù)區(qū)以來，曾多次參與國內(nèi)外科學(xué)研究工作，如參加“烏蘭巴托國際野駱駝保護(hù)研討會”、協(xié)助中央電視臺《走遍中國》欄目攝制組完成“敦煌·追蹤野駱駝”的外景拍攝，由此應(yīng)充分利用合作機會，擴(kuò)大保護(hù)區(qū)知名度，擴(kuò)寬社會捐助的渠道。

其次，在對自然保護(hù)區(qū)主要保護(hù)對象不造成危害的前提下，可以在實驗區(qū)開展資源產(chǎn)業(yè)化的利用行為。所以應(yīng)在保護(hù)區(qū)深入開展生態(tài)旅游和多種經(jīng)營項目，從資源利用收入中提取適當(dāng)比例的費用，用于生態(tài)補償。保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游應(yīng)以莫高窟文化旅游為依托，積極打造自然生態(tài)旅游。

第三，受益區(qū)支付。保護(hù)區(qū)的濕地是我國西北極端干旱地區(qū)面積較大的濕地之一，良好的濕地環(huán)境不僅是珍稀瀕危野生動植物重要的棲息生存地，也是保護(hù)敦煌市、莫高窟的天然生態(tài)屏障。因此保護(hù)區(qū)的生態(tài)效果的受益者其中涉及敦煌市乃至世界文化遺產(chǎn)敦煌莫高窟。可以適當(dāng)從敦煌市的財政收入以及莫高窟的旅游門票收入中提取適當(dāng)?shù)慕痤~，用于保護(hù)區(qū)的生態(tài)補償。敦煌莫高窟主要管理者是甘肅省人民政府，需要省級政府對此做出相關(guān)的決議，或者在《甘肅敦煌莫高窟保護(hù)條例》中予以規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

[1][吳三雄,袁海峰.甘肅敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)科學(xué)考察報告》[M].北京:中國林業(yè)出版社，2010.

[2]敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)行記[N].甘肅日報,2007- 06- 10.

[3]吳三雄,袁海峰.甘肅敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)科學(xué)考察報告[M].北京:中國林業(yè)出版社，2010.

［責(zé)任編輯：路實］

生態(tài)建設(shè)

Study on the Legal Mechanism of Ecological Compensation in Dunhuang West Lake National Nature Reserve

PANZhi- wei1, XUJia2
(1.LawSchool of Lanzhou University of Technology, Lanzhou Gansu 730050, China; 2.Information School of Shanxi Agricultural University, Jinzhong Shanxi 030800, China)

Abstract:Gansu is an important ecological barrier in the northwest of China and even the whole country, its ecological construction is related to the ecological security of the whole country. This paper expounds the necessityofecological compensation in Dunhuang West Lake Nature Reserve of Gansu province, analyze the feasibility of ecological compensation mechanism, the problems that need to be solved in the ecological protection zone are analyzed deeply. At the same time, it is conducive to the construction of the legal system ofecological compensation in Dunhuang West Lake Nature Reserve.

Key words:nature reserve; ecological compensation mechanism; social participation

作者簡介：第一潘志偉（19 -），女，湖北黃陂人，講師，研究方向：法學(xué)。

收稿日期：2016- 01- 05

DOI：10.13691/j. cnki. cn23- 1539/f. 2016.01.022

中圖分類號：F326.20

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673- 5919（2016）01- 0069- 02