劉豐華

中共阜陽市委黨校，安徽 阜陽 236000

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農(nóng)村基層群眾自治的現(xiàn)狀及對(duì)策研究*
——以安徽省阜陽市為例

劉豐華

中共阜陽市委黨校，安徽 阜陽 236000

十七大以來，農(nóng)村基層群眾自治在具體的實(shí)施過程中日益完善，內(nèi)容更加豐富，形式也更具多樣化。廣大人民群眾利用這個(gè)主陣地和重要平臺(tái)，依法行使民主權(quán)利，不斷深化民主實(shí)踐，充分表達(dá)意愿和訴求，增強(qiáng)了對(duì)民主政治的認(rèn)同，調(diào)動(dòng)了參與社會(huì)主義民主政治建設(shè)的積極性。然而，在具體的實(shí)施過程中，農(nóng)村基層群眾自治還暴露出一系列的問題。

一、農(nóng)村基層群眾自治的困境

從上世紀(jì)80年代末90年代初開始，廣大農(nóng)民在推進(jìn)農(nóng)村基層民主的實(shí)踐中，逐步形成了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治體系，有力促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。但是，農(nóng)村基層群眾自治在全面實(shí)施過程中還存在一些亟待解決的問題，以安徽省阜陽市為例：

(一)組成人員整體質(zhì)量不高

作為基層群眾性自治組織，村委會(huì)承擔(dān)著管理農(nóng)村公共事務(wù)、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等重要職責(zé)。因此，村委會(huì)組成人員的狀況如何將直接影響基層自治效果。然而，目前村委會(huì)的組成人員還存在著一系列的問題，如：組成人員年齡總體偏大、文化程度不高、學(xué)習(xí)能力較弱、經(jīng)濟(jì)能人少等。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織對(duì)其的過度干預(yù)

一是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系。村民自治的性質(zhì)是由村民群眾依法辦理群眾自己的事情[1]。村委會(huì)應(yīng)依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村委會(huì)工作給予指導(dǎo)、支持、幫助。[2]然而，在實(shí)際操作中，二者的關(guān)系出現(xiàn)了一定的錯(cuò)位，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會(huì)作為自己的下屬機(jī)構(gòu)，隨意干預(yù)村委會(huì)的工作，這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)呈現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

二是與基層黨組織的關(guān)系。作為“村兩委”的重要部分，村黨支部發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。然而，在實(shí)際工作中，一些地方的“村兩委”關(guān)系比較緊張，矛盾重重。有的地方，村黨支部包攬一切，限制村委會(huì)自治功能的發(fā)揮，使村委會(huì)自治功能弱化；有的地方，村黨支部和村委會(huì)不團(tuán)結(jié)，村支書和村委會(huì)主任都想攬權(quán)，互相對(duì)峙。這種“一崗雙責(zé)”的“一肩挑”，雖然有利于消除村“兩委”的矛盾，但是也容易造成工作職能不分、責(zé)任不清，更容易造成權(quán)力的腐敗，從而影響村委會(huì)的工作。

以上這些矛盾的存在勢(shì)必會(huì)阻礙村里工作的正常開展，嚴(yán)重限制村委會(huì)自治功能的發(fā)揮。

(三)村民參與意識(shí)淡薄

村民是農(nóng)村基層群眾自治的主體及主要參與者，他們的參與意識(shí)如何將直接影響基層群眾自治的效果。然而，在基層自治過程中，一些村民對(duì)村委會(huì)的工作漠不關(guān)心。在村委會(huì)投票選舉中，要么隨大流，要么隨便填寫或者索性棄權(quán)。這種狀況一方面使得村干部的工作得不到群眾的支持和響應(yīng)，有時(shí)甚至很難開展，另一方面又使得村干部的行為不能得到有效監(jiān)督和激勵(lì)，二者相互影響導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)層面的村委會(huì)的自治功能不能正常發(fā)揮。[3]

二、農(nóng)村基層群眾自治問題的原因探析

當(dāng)前，我們正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，而農(nóng)村自治成效如何將會(huì)影響全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程。針對(duì)目前農(nóng)村基層自治中出現(xiàn)的問題，必須細(xì)致剖析問題背后的原因，才能有的放矢地加以改進(jìn)。當(dāng)前，影響農(nóng)村基層群眾自治的原因大致有以下幾種：

(一)年輕人因外出務(wù)工、升學(xué)等造成的人才外流

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，很多年輕人選擇外出務(wù)工而非本地就業(yè)。以阜陽市為例，阜陽是安徽省人口最多的城市，農(nóng)村富余勞動(dòng)力200多萬人，是全國(guó)重要的勞務(wù)輸出地，很多年輕人外出到經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)。近些年，阜陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然有了快速的提升，但和一些大城市相比，提供的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)有限，這也就使得很多大學(xué)生畢業(yè)后不愿意返回家鄉(xiāng)工作，因而造成了人才的大量外流。

(二)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織存在權(quán)責(zé)不清

一是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在權(quán)責(zé)不清。村委會(huì)是屬于自治性質(zhì)的組織，然而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是把村委會(huì)作為自己的下屬機(jī)構(gòu)，干預(yù)村委會(huì)的選舉等工作，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府錯(cuò)誤的治理理念有很大的關(guān)系。

二是與村黨支部存在權(quán)責(zé)不清。雖然，村黨支部與村委會(huì)目標(biāo)一致，但是由于二者工作的內(nèi)容、對(duì)象等大同小異，在實(shí)際工作當(dāng)中，很難具體分清二者的權(quán)責(zé)。

(三)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為存在的原因

村委會(huì)選舉在許多村民看來實(shí)質(zhì)就是利益的分配。所以，在某些地方的村委會(huì)選舉中出現(xiàn)了所謂的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，如：金錢賄賂、相互串通、徇私舞弊等。在一些村集體收入好的地方，這種現(xiàn)象更加明顯。

三、進(jìn)一步完善農(nóng)村基層群眾自治的對(duì)策和建議

建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，農(nóng)村基層自治是關(guān)鍵的一環(huán)。針對(duì)目前農(nóng)村基層自治中存在的問題，本文認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善：

(一)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，用好人才、吸引人才、留住人才

針對(duì)農(nóng)村年輕人才的大量外流，應(yīng)采取切實(shí)有效的措施推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引人才、留住人才。一是通過有效的土地流轉(zhuǎn)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。以安徽省阜陽市邴集鄉(xiāng)為例，邴集是新農(nóng)村示范點(diǎn)，該鄉(xiāng)通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行白術(shù)、菊花、采摘園等的種植，大大改善了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是針對(duì)優(yōu)秀畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，政府應(yīng)提高幫扶力度，用更加優(yōu)惠的政策支持吸引人才、留住人才。三是利用科學(xué)技術(shù)種植現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，節(jié)約農(nóng)業(yè)成本。四是創(chuàng)新培育機(jī)制，為農(nóng)村優(yōu)秀青年提供教育扶持。以阜陽市為例，阜陽建立了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大學(xué)，為廣大想創(chuàng)業(yè)的人提供了切實(shí)的教育幫扶力度。

(二)明確村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨組織的權(quán)責(zé)界限

一是明確與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)界限。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理理念，由過去的“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”，不再具體干涉村委會(huì)的工作，而更多的發(fā)揮指導(dǎo)和保障作用。

二是明確與村黨支部的權(quán)責(zé)界限。村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治，村黨支部對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是“支持與保障村委會(huì)自治工作的正常開展”。此外，對(duì)于工作任務(wù)重、鄉(xiāng)情復(fù)雜、村里事物較多的社區(qū)，村委會(huì)主任與黨支部書記應(yīng)分別由不同的人擔(dān)任，一方面可以更加集中精力投入工作，另一方面也能實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。針對(duì)實(shí)行“一肩挑”的地方，應(yīng)加大對(duì)村干部的培訓(xùn)力度，切實(shí)提高他們的工作水平，以更好地適應(yīng)“一崗雙責(zé)”的工作崗位。除此之外，還應(yīng)完善相關(guān)的法律指導(dǎo)，明確村委會(huì)與村黨支部之間的職責(zé)范圍，從制度上加以保障。

(三)嚴(yán)懲不正之風(fēng)

針對(duì)農(nóng)村基層群眾自治過程中出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，必須加大懲處力度，嚴(yán)懲不正之風(fēng)。一是加大監(jiān)督力度，實(shí)施全方位監(jiān)督，切實(shí)發(fā)揮黨員、村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督作用。在缺乏民主底蘊(yùn)的中國(guó)農(nóng)村，外部力量的引導(dǎo)和監(jiān)督將會(huì)對(duì)村民自治起到非常關(guān)鍵的作用[4]。二是完善選舉程序，當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果。三是實(shí)行村務(wù)公開化、透明化。四是加大不正之風(fēng)的嚴(yán)懲力度，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者適當(dāng)采取行政、法律的手段。

[1]徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997：64-65.

[2]張開平.新農(nóng)村建設(shè)中我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系探討[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010(1).

[3]張時(shí)春.農(nóng)村基層群眾自治存在的問題及對(duì)策[J].管理科學(xué)，2015(5).

[4]賈效儒.關(guān)于社會(huì)管理科學(xué)化的理論探討—我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治制度存在的問題與對(duì)策[C].2011年貴州省社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，2011.

*項(xiàng)目資助：全市黨校系統(tǒng)2016年課題，項(xiàng)目編號(hào)：FYDXKT201612。

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