健全檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制與完善司法責(zé)任制的契合

楊 蕊

天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津 300000

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健全檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制與完善司法責(zé)任制的契合

楊 蕊

天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津 300000

檢察委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制牽涉到諸多環(huán)節(jié)和要素，程序較為復(fù)雜，是一個(gè)系統(tǒng)龐雜的運(yùn)行機(jī)制。①包括議案提請(qǐng)、檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)審查、決策輔助、會(huì)議討論決定、制發(fā)會(huì)議紀(jì)要和決定并監(jiān)督執(zhí)行及跟蹤評(píng)查等環(huán)節(jié)。但其中涉及到可能承擔(dān)司法責(zé)任的，筆者認(rèn)為應(yīng)集中于議案提請(qǐng)和會(huì)議討論決定兩個(gè)環(huán)節(jié)。上述兩個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施主體為司法責(zé)任主體，即檢察官、檢察長(zhǎng)(分管副檢察長(zhǎng))、檢委會(huì)委員等。檢委會(huì)的主要任務(wù)是討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件和檢察業(yè)務(wù)中的重大問(wèn)題。由于議題種類的多元化，筆者認(rèn)為分類創(chuàng)制是必然選擇，即對(duì)于司法屬性較強(qiáng)的議案議題，更多地運(yùn)用司法方式確立運(yùn)行方式和責(zé)任形式，而對(duì)于一些行政屬性較強(qiáng)的議事議題，則應(yīng)較多地采取行政性的運(yùn)行方式。

一、議案提請(qǐng)環(huán)節(jié)

所謂議案提請(qǐng)，是由適格主體就適格議案，經(jīng)審核、批準(zhǔn)等程序后提請(qǐng)檢察委員會(huì)研究審議的過(guò)程。其中有兩個(gè)問(wèn)題需要厘清：

一是誰(shuí)為適格主體，即誰(shuí)有資格提出審議請(qǐng)求。按照《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》規(guī)定，可以由承辦部門提請(qǐng)或檢委會(huì)委員提出。檢委會(huì)委員之所以享有議題提請(qǐng)權(quán)，乃基于其委員身份產(chǎn)生，并非基于其承辦人身份，因此議題提起的一般主體為承辦部門。而承辦檢察官只有提出辦理意見(jiàn)的權(quán)利，須經(jīng)承辦部門討論、部門主要負(fù)責(zé)人簽署明確意見(jiàn)并經(jīng)分管檢察長(zhǎng)審核后報(bào)檢察長(zhǎng)決定后方可上會(huì)。換言之，部門負(fù)責(zé)人若不同意，則提請(qǐng)程序戛然而止。而《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn))賦予檢察官就承辦案件提請(qǐng)檢委會(huì)討論的請(qǐng)求權(quán)，更加突出了檢察官的辦案主體地位。筆者認(rèn)為，省級(jí)檢察院在制定權(quán)力清單時(shí)，應(yīng)將該請(qǐng)求權(quán)的上一級(jí)審核權(quán)限設(shè)定為主管副檢察長(zhǎng)，即去除部門負(fù)責(zé)人的審批程序，減少審核層級(jí)，降低提請(qǐng)檢委會(huì)程序行政化程度。

二是何為適格議案，即哪類議案應(yīng)當(dāng)或可以提請(qǐng)檢委會(huì)審議。《規(guī)則》第3條分10項(xiàng)列明了檢委會(huì)審議議題的范圍，其中6-8項(xiàng)規(guī)定了審議案件的范圍。相比《規(guī)則》，《意見(jiàn)》第11條的規(guī)定對(duì)檢委會(huì)討論決定的案件范圍沒(méi)有進(jìn)行明確的擴(kuò)張或限縮。

筆者認(rèn)為，合理約束檢察官提請(qǐng)審議議題的自由裁量權(quán)的邊界才是核心問(wèn)題，也是檢察官、檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)權(quán)力劃分的關(guān)鍵。簡(jiǎn)而言之，哪些案件由檢察官?zèng)Q定，哪些由檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定，不能只停留在《意見(jiàn)》的基本框架層面，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證后由權(quán)力清單列明，并應(yīng)結(jié)合《刑事訴訟法》《刑事訴訟規(guī)則(試行)》的規(guī)定細(xì)化到具體辦案節(jié)點(diǎn)。屬于檢察官?zèng)Q定范圍的，檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)絕不插手，但應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢委會(huì)決定的議案，檢察官必須提請(qǐng)。如此方可有效保障檢察官的辦案主體地位，同時(shí)嚴(yán)格限制檢察官“有案不報(bào)”、逃避監(jiān)督的行為。需要注意的是，在實(shí)踐中更要防止另一種截然不同的傾向。在案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制的壓力下，某些檢察官可能為了分散或規(guī)避個(gè)人責(zé)任，而隨意將案件提交檢委會(huì)討論，即“有案就報(bào)”。就該問(wèn)題，一方面分管副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)分別承擔(dān)起審核、決定職責(zé)，對(duì)檢察官提起的不符合議題標(biāo)準(zhǔn)的議案請(qǐng)求堅(jiān)決不核準(zhǔn)、不批準(zhǔn)；另一方面，建立議案過(guò)濾程序，目前檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)對(duì)議案報(bào)告進(jìn)行程序?qū)彶榈牧鞒淘跈z察長(zhǎng)決定之后。一般來(lái)講，經(jīng)檢察長(zhǎng)決定后，即使檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)認(rèn)為該議案上會(huì)必要性不大，也很難再拿出否定意見(jiàn)。因此可將檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的程序?qū)彶榱鞒踢m當(dāng)提前，對(duì)于不屬于檢委會(huì)議事范圍的議案提出否定意見(jiàn)，供檢察長(zhǎng)在決定前參考。

此外，在檢委會(huì)運(yùn)行實(shí)踐中，議案權(quán)限的劃分難題不僅僅在檢察官與檢委會(huì)之間，還有相當(dāng)一部分在于主管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)與檢委會(huì)之間，也值得關(guān)注與研究。以相對(duì)不起訴案件為例，根據(jù)《刑事訴訟法》《刑事訴訟規(guī)則(試行)》，其決定權(quán)既可以由檢察長(zhǎng)行使，也可以由經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)的分管副檢察長(zhǎng)行使，還可以由檢委會(huì)集體行使。從案件類型上分析，相對(duì)不起訴案件屬于“可以提請(qǐng)”檢委會(huì)決定的案件，不是“應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)”，從案件性質(zhì)上來(lái)講，除非是可能影響社會(huì)穩(wěn)定的案件，絕大部分相對(duì)不起訴案件不屬于重大、疑難、復(fù)雜案件。但權(quán)力的分散化設(shè)置導(dǎo)致實(shí)踐中相當(dāng)一部分相對(duì)不起訴決定是由檢委會(huì)作出的，當(dāng)然這其中不排除有部分考評(píng)因素的影響。這在一定程度上浪費(fèi)了司法資源，也與改革目標(biāo)要求不甚符合。因此筆者認(rèn)為，在權(quán)力清單中要相對(duì)明確“重大、疑難、復(fù)雜案件”的范圍，也便于主管副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)在審核、決定上會(huì)議題時(shí)把握。

二、檢委會(huì)會(huì)議討論、決定環(huán)節(jié)

檢委會(huì)會(huì)議看似簡(jiǎn)單，實(shí)則卻為檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制中效用最核心、程序最復(fù)雜的階段?！兑庖?jiàn)》著重提出討論、表決兩個(gè)階段，蓋因上述兩個(gè)環(huán)節(jié)中存在著不規(guī)范之處，可能導(dǎo)致委員討論不足、表決次序不當(dāng)，進(jìn)而導(dǎo)致表決結(jié)果不準(zhǔn)確，并產(chǎn)生可能出現(xiàn)錯(cuò)誤決定、檢委會(huì)委員承擔(dān)司法責(zé)任等后果。

關(guān)于會(huì)議討論環(huán)節(jié)，從規(guī)范層面來(lái)講，作為檢委會(huì)會(huì)議議事和工作準(zhǔn)則的《規(guī)則》即存在不周延的情況，并未對(duì)討論環(huán)節(jié)作出明確的規(guī)定。而實(shí)踐中，忽略討論環(huán)節(jié)、討論與發(fā)表意見(jiàn)環(huán)節(jié)混同等情況仍然存在，并不利于各委員專業(yè)能力的發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)充分保障委員在會(huì)議上的討論權(quán)，在進(jìn)入發(fā)表意見(jiàn)階段之前，可以進(jìn)行反復(fù)、多輪的討論，使委員在討論中充分發(fā)表自己的意見(jiàn)，并在討論中或堅(jiān)定或修正自己的意見(jiàn)。關(guān)于會(huì)議表決環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為在實(shí)行主持人末位表態(tài)制的同時(shí)，還可以嘗試設(shè)置委員會(huì)前提交書面意見(jiàn)制度。即委員收到會(huì)議材料后，經(jīng)審閱材料形成獨(dú)立判斷，并于會(huì)前提出具體而明確的書面意見(jiàn)。當(dāng)然，委員可以根據(jù)會(huì)議情況進(jìn)一步研判，對(duì)已形成的意見(jiàn)進(jìn)行補(bǔ)充、部分更正或全部變更，但最終應(yīng)形成個(gè)人書面表決意見(jiàn)，或在檢委會(huì)討論記錄上嚴(yán)格確認(rèn)自己的表決意見(jiàn)。書面表決方式一方面可以督促委員提前、充分審閱會(huì)議材料，形成較為成熟全面的意見(jiàn)，另一方面可在一定程度上減少因迎合主持人的意見(jiàn)而隨意改變個(gè)人意見(jiàn)的情況發(fā)生。

三、檢察委員會(huì)及委員的司法責(zé)任承擔(dān)及劃分

對(duì)檢委會(huì)討論決定的出現(xiàn)錯(cuò)誤情形的案件進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究，是督促檢委會(huì)委員正確 行使權(quán)利、提高檢委會(huì)議事質(zhì)量、保障當(dāng)事人合法權(quán)益的必然要求?！兑庖?jiàn)》對(duì)此予以明確。需要指出的是，檢委會(huì)委員在討論決定案件時(shí)，根據(jù)自己對(duì)法律的理解而發(fā)表的意見(jiàn)不應(yīng)承擔(dān)司法責(zé)任。只有在故意違反法律法規(guī)或重大過(guò)失行為導(dǎo)致檢委會(huì)作出錯(cuò)誤決定的，委員才承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。檢委會(huì)會(huì)議記錄是檢委會(huì)制度的濃縮和結(jié)晶，它直接反映著檢委會(huì)的會(huì)議水平。②在完善司法責(zé)任制語(yǔ)境下，檢委會(huì)會(huì)議記錄又多了一重功能，即為追究司法責(zé)任提供依據(jù)。實(shí)踐中，檢委會(huì)會(huì)議記錄存在一定的隨意性。從目前情況看，絕大部分檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作人員未接受過(guò)速錄技能的專業(yè)培訓(xùn)，檢委會(huì)會(huì)議記錄相對(duì)簡(jiǎn)潔，發(fā)言人發(fā)表意見(jiàn)的論理性和邏輯性在筆錄中體現(xiàn)不足。這也是筆者在上文提及的建立委員會(huì)前提交書面意見(jiàn)制度的用意之一。

[ 注 釋 ]

①劉昌強(qiáng).檢察委員會(huì)制度研究[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2013：30.

②王清.如何提升檢察委員會(huì)會(huì)議記錄價(jià)值[J].決策與信息，2013(8).

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