江蘇省流域生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法的優(yōu)化

周 潔,逄 勇,2

(1.河海大學(xué)環(huán)境學(xué)院,江蘇 南京 210098; 2.河海大學(xué)淺水湖泊綜合治理與資源開發(fā)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,江蘇 南京 210098)

實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償是將生態(tài)系統(tǒng)損害與經(jīng)濟(jì)直接掛鉤的一種嘗試,以環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償作為經(jīng)濟(jì)手段,進(jìn)一步強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任,提高其主動(dòng)治污積極性,以推進(jìn)區(qū)域環(huán)境不斷改善[1]。生態(tài)補(bǔ)償作為目前能較為有效改善環(huán)境的政策措施,最早由Westman于1977年提出[2]。部分發(fā)達(dá)國(guó)家率先將生態(tài)補(bǔ)償概念運(yùn)用到區(qū)域內(nèi)森林生態(tài)環(huán)境、退耕還林、流域污染治理等方面的環(huán)境治理實(shí)踐中[3],其中美國(guó)于1986年發(fā)布了濕地保護(hù)No-Net-Loss政策,對(duì)西部草原地區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償[4];日本是最早將生態(tài)補(bǔ)償概念運(yùn)用在本國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作中的國(guó)家[5];巴西為恢復(fù)境內(nèi)退化的雨林生態(tài)系統(tǒng),也逐步開始探索生態(tài)補(bǔ)償制度[6]。國(guó)外在開展生態(tài)補(bǔ)償工作時(shí),多以市場(chǎng)為主,政府引導(dǎo)為輔,以向受益者征收稅費(fèi)或是環(huán)境使用權(quán)交易的形式征收生態(tài)補(bǔ)償資金[7]。國(guó)內(nèi)部分省市也在20世紀(jì)末開始陸續(xù)在轄區(qū)內(nèi)開展生態(tài)補(bǔ)償工作[8],產(chǎn)生的環(huán)境效益日益顯現(xiàn)。

表1 部分國(guó)內(nèi)已開展的賠償類流域生態(tài)補(bǔ)償工作情況

江蘇省在2007—2014年先后在太湖流域、通榆河流域沿線開展流域生態(tài)補(bǔ)償工作,按照“誰(shuí)超標(biāo)、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則,在部分跨行政區(qū)域河流布設(shè)補(bǔ)償斷面,并確定其水質(zhì)考核目標(biāo),補(bǔ)償斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)上游地區(qū)要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐,太湖流域、通榆河流域水體水質(zhì)不斷改善,補(bǔ)償機(jī)制也在探索中不斷完善,于2014年正式在全省范圍內(nèi)開展流域生態(tài)補(bǔ)償工作。

1 國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法概況

國(guó)內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償工作開展較遲,且重點(diǎn)運(yùn)用于保護(hù)、改善境內(nèi)河道水環(huán)境系統(tǒng)[9]。與國(guó)外相關(guān)國(guó)家不同的是,國(guó)內(nèi)在開展生態(tài)補(bǔ)償工作時(shí),多以政府引導(dǎo)為主,由環(huán)保部門依據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)情況制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及核算方法,指導(dǎo)下一級(jí)相關(guān)政府部門在本責(zé)任區(qū)具體落實(shí)[10]。生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法是生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐工作中較為重要的一個(gè)組成部分,選擇一個(gè)科學(xué)合理的核算方法可以促使區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償工作更為順利地開展[11]。國(guó)內(nèi)有很多省市在流域生態(tài)補(bǔ)償方面做了較多的探索和試點(diǎn)工作,主要可分為兩類[12]:①以保護(hù)境內(nèi)飲用水水源地等敏感目標(biāo)為目的的保護(hù)類生態(tài)補(bǔ)償工作;②以治理改善境內(nèi)河道污染情況為目的的賠償類生態(tài)補(bǔ)償工作。其中,第一類工作主要采用水權(quán)交易等方式,通過(guò)雙方溝通協(xié)商,制定合理交易水價(jià)轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)[13]。目前國(guó)內(nèi)開展的多為第二類工作,主要通過(guò)考核河道斷面主要污染水質(zhì)因子、河道流量等指標(biāo)進(jìn)行水環(huán)境資源生態(tài)補(bǔ)償資金核算[14]。表1為部分我國(guó)現(xiàn)階段已開展的以治理改善境內(nèi)河道污染情況為目的的賠償類流域生態(tài)補(bǔ)償工作情況。

由表1不難看出,目前國(guó)內(nèi)已開展的流域生態(tài)補(bǔ)償工作多數(shù)只通過(guò)考核斷面水質(zhì)超標(biāo)情況進(jìn)行補(bǔ)償資金核算,同時(shí)考慮斷面水質(zhì)和流量的極少,這主要是因?yàn)閲?guó)內(nèi)目前開展的生態(tài)補(bǔ)償工作多為政府引導(dǎo),導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償方案的制定、落實(shí)都主要以便于政府落實(shí)、監(jiān)管為主;其次,水質(zhì)監(jiān)測(cè)和流量監(jiān)測(cè)分屬不同部門,部門之間的職責(zé)把控以及責(zé)任分?jǐn)傔€有待進(jìn)一步細(xì)化優(yōu)化。本文對(duì)江蘇省2014年在全省范圍內(nèi)開展的流域生態(tài)補(bǔ)償工作的補(bǔ)償資金核算方法進(jìn)行分析討論,并提出優(yōu)化方法。

2 江蘇省流域生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法分析

2.1 資金核算方法細(xì)則

江蘇省在2014年10月正式開展的流域生態(tài)補(bǔ)償工作,范圍涉及全省13個(gè)市,共設(shè)72個(gè)補(bǔ)償點(diǎn)位,是江蘇省第一次在全省范圍內(nèi)開展的流域生態(tài)補(bǔ)償工作,依據(jù)各補(bǔ)償斷面的水質(zhì)超標(biāo)率情況進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償資金核算,以“超標(biāo)倍數(shù)×補(bǔ)償基數(shù)”為原則核算補(bǔ)償資金,具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及資金核算方法為:

a. 當(dāng)補(bǔ)償斷面實(shí)測(cè)水質(zhì)劣于斷面水質(zhì)目標(biāo)時(shí),水質(zhì)超標(biāo)0.5倍以下(含0.5倍)月度補(bǔ)償基數(shù)為25萬(wàn)元;水質(zhì)超標(biāo)0.5倍以上、1倍以下(含1倍)月度補(bǔ)償基數(shù)為50萬(wàn)元;水質(zhì)超標(biāo)1倍以上月度補(bǔ)償基數(shù)為100萬(wàn)元。

b. 上游責(zé)任市、縣出境的補(bǔ)償斷面實(shí)測(cè)水質(zhì)好于斷面水質(zhì)目標(biāo)時(shí)(各考核因子均需達(dá)標(biāo)),由下游責(zé)任市、縣向上游市、縣補(bǔ)償20萬(wàn)元/月。直接入海入湖入江入河以及出省補(bǔ)償斷面監(jiān)測(cè)水質(zhì)好于斷面水質(zhì)目標(biāo)的(各考核因子均需達(dá)標(biāo)),由省財(cái)政對(duì)相關(guān)責(zé)任市、縣補(bǔ)償20萬(wàn)元/月。

2.2 核算方法合理性分析

目前國(guó)內(nèi)在開展區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償工作時(shí),主要將其作為一種促使地方保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段,以“誰(shuí)達(dá)標(biāo),誰(shuí)收益;誰(shuí)超標(biāo),誰(shuí)補(bǔ)償”為原則,將環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)賠償掛鉤,從而進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任,提高主動(dòng)治污積極性,倒逼水質(zhì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

考慮到江蘇省各市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,若各市財(cái)政用于支出生態(tài)補(bǔ)償資金的費(fèi)用高于其現(xiàn)階段發(fā)展所能承受的范圍,往往會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政壓力過(guò)大,打擊各市政府參與生態(tài)補(bǔ)償工作的積極性,出現(xiàn)市政府拖欠補(bǔ)償費(fèi)用、上下游政府相互推卸流域責(zé)任等情況;若各市財(cái)政用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金較少,則往往會(huì)導(dǎo)致各市政府忽視水環(huán)境污染問(wèn)題,影響各市流域生態(tài)補(bǔ)償工作的落實(shí)及環(huán)境保護(hù)工作的開展。

根據(jù)江蘇省流域生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法,基于江蘇省生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)位2013年全年水質(zhì)實(shí)測(cè)數(shù)據(jù),對(duì)江蘇省各市流域生態(tài)補(bǔ)償資金情況進(jìn)行計(jì)算,結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 江蘇省各市2013年度流域生態(tài)補(bǔ)償資金估算結(jié)果 萬(wàn)元

由表2可知,各市用于支付流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支出費(fèi)用基本能反應(yīng)各市水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀,將各市河道水質(zhì)改善情況與降級(jí)掛鉤,能有利于提高各市開展區(qū)域水環(huán)境資源生態(tài)補(bǔ)償工作的積極性;同時(shí)省財(cái)政的凈收入為負(fù),這也有利于省政府投入更多的資金用于水環(huán)境治理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)及水源地保護(hù)工作。因此,基于水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)的生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法在一定程度上可以保證流域生態(tài)補(bǔ)償工作的順利落實(shí),逐步改善區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量。

江蘇省現(xiàn)采用的水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法主要根據(jù)各個(gè)補(bǔ)償斷面處水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)來(lái)確定補(bǔ)償費(fèi)用,水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)越大則補(bǔ)償費(fèi)用越高,這種資金核算方法在一定程度上便于職能部門操作,但同時(shí)也存在一定的問(wèn)題:河道污染物通量與河道流量及斷面水質(zhì)相關(guān),不考慮河道斷面流量會(huì)出現(xiàn)相同水質(zhì)監(jiān)測(cè)值斷面大流量河道的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用與小流量河道一樣的情況,也即大通量河道市補(bǔ)償(受償)費(fèi)用與實(shí)際情況出現(xiàn)較大偏差的情況,這會(huì)導(dǎo)致各市優(yōu)先治理污染物通量較小的河道,忽視大通量河道的治理?？梢?jiàn),江蘇省現(xiàn)行水環(huán)境資源生態(tài)補(bǔ)償工作在執(zhí)行上停留在便于政府操作的層面,在技術(shù)層面上未將河道通量納入考慮,僅考慮了不同功能、不同流向情況下的河道斷面補(bǔ)償資金計(jì)算方法,仍存在一定的不足,應(yīng)進(jìn)一步完善優(yōu)化。

3 江蘇省流域生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法的優(yōu)化

3.1 基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費(fèi)用計(jì)算法

江蘇省在以往開展的流域生態(tài)補(bǔ)償工作中多采用對(duì)水質(zhì)因子定額補(bǔ)償?shù)姆椒?如2007年太湖流域生態(tài)補(bǔ)償工作中即規(guī)定了考核斷面COD、NH3-N、TP每噸超標(biāo)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),2014年開展的全省流域生態(tài)補(bǔ)償工作也根據(jù)斷面水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù)確定了定額補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種定額補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然在一定程度上方便了流域生態(tài)補(bǔ)償工作的實(shí)施,但同時(shí)也忽略了江蘇省各市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政負(fù)擔(dān)的不均衡性。考慮到江蘇省現(xiàn)階段區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡及遠(yuǎn)期城市化進(jìn)程情況,本文基于江蘇省生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法的利弊分析,將河道流量納入考核,以污水處理廠去除污染物的運(yùn)行成本作為衡量每個(gè)市生態(tài)補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn),提出江蘇省水環(huán)境資源生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法的優(yōu)化方法。

基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費(fèi)用計(jì)算法是一種基于各個(gè)市污水處理廠處理污染物的成本核算各市生態(tài)補(bǔ)償工作補(bǔ)償資金的方法,通過(guò)計(jì)算某市各個(gè)生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)位各因子的超標(biāo)通量,將各因子出境超標(biāo)通量減去入境超標(biāo)通量再乘以相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償基數(shù)即為該市流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。水質(zhì)超標(biāo)倍數(shù)越高、污染物通量值越大,則補(bǔ)償費(fèi)用越高。某市某斷面月補(bǔ)償或受償資金測(cè)算公式為

(1)

(2)

式中:M補(bǔ)償為某市生態(tài)損失月補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算總額,萬(wàn)元;M受償為某市生態(tài)損失月受償費(fèi)用計(jì)算總額,萬(wàn)元;Wi超標(biāo)為 第i個(gè)水質(zhì)考核因子當(dāng)月的超標(biāo)通量,t;γi為第i個(gè)水質(zhì)考核因子的生態(tài)補(bǔ)償基數(shù),萬(wàn)元/t;B為各考核因子均達(dá)標(biāo)時(shí)的月受償標(biāo)準(zhǔn);l為納入考核的水質(zhì)因子個(gè)數(shù);n為當(dāng)月監(jiān)測(cè)中出現(xiàn)的總超標(biāo)次數(shù);m為當(dāng)月監(jiān)測(cè)中出現(xiàn)的總達(dá)標(biāo)次數(shù);d為方向調(diào)節(jié)系數(shù),按照監(jiān)測(cè)時(shí)實(shí)際流向取值計(jì)算,正常流向時(shí)d=1,逆向流時(shí)取負(fù)值(d=-1)進(jìn)行抵扣計(jì)算,滯流時(shí)通常d=0,當(dāng)河道斷面受閘壩控制等原因出現(xiàn)滯流時(shí),按順流核算補(bǔ)償資金的30%進(jìn)行補(bǔ)償計(jì)算(南水北調(diào)控制斷面調(diào)水期間流向變化仍視作正常流向,即d=1);Cj、C0分別為某市某個(gè)補(bǔ)償斷面當(dāng)月第j次水質(zhì)監(jiān)測(cè)質(zhì)量濃度和水質(zhì)目標(biāo)值,mg/L;Qj為某市某個(gè)生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)位當(dāng)月第j次監(jiān)測(cè)流量值,m3/s。

生態(tài)補(bǔ)償基數(shù)γi是基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費(fèi)用計(jì)算法計(jì)算過(guò)程中引用的補(bǔ)償矯正參數(shù),指各個(gè)行政區(qū)域去除每噸污染物所需要的費(fèi)用。生態(tài)補(bǔ)償基數(shù)主要依據(jù)各市每年污水處理廠普查資料,由各個(gè)行政區(qū)域內(nèi)污水處理廠每年去除的污染物質(zhì)量以及年運(yùn)行費(fèi)用確定去除各類污染物質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償基數(shù)。具體計(jì)算方法為:①計(jì)算行政區(qū)域內(nèi)去除的各類污染物的等標(biāo)污染負(fù)荷P;②計(jì)算各類污染物的等標(biāo)污染負(fù)荷比K;③將年運(yùn)行費(fèi)用根據(jù)等標(biāo)污染負(fù)荷比按比例分配,除以年去除各類污染物干物質(zhì)量即得到各類污染物的生態(tài)補(bǔ)償基數(shù)。

依據(jù)江蘇省2013年全省工業(yè)污染源普查資料,參考江蘇省2014年開展的全省流域生態(tài)補(bǔ)償工作,選取COD、NH3-N、TP作為生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)位水質(zhì)考核因子,計(jì)算得到蘇南地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基數(shù)見(jiàn)表3,蘇北地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償基數(shù)見(jiàn)表4。

表3 江蘇省蘇南地區(qū)各市生態(tài)補(bǔ)償基數(shù)計(jì)算結(jié)果 萬(wàn)元/t

3.2 計(jì)算結(jié)果及合理性分析

根據(jù)各市生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)位2013年的實(shí)測(cè)水質(zhì)數(shù)據(jù)及平均流入水量,分別計(jì)算得江蘇省各市2013年污染物超標(biāo)通量補(bǔ)償費(fèi)用見(jiàn)表5。

表4 江蘇省蘇北地區(qū)各市生態(tài)補(bǔ)償基數(shù)計(jì)算結(jié)果 萬(wàn)元/t

表5 江蘇省各市2013年污染物超標(biāo)通量補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算結(jié)果

從表5可見(jiàn):根據(jù)基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費(fèi)用計(jì)算法計(jì)算所得的補(bǔ)償費(fèi)用在600萬(wàn)～8000萬(wàn)元,蘇南地區(qū)的補(bǔ)償費(fèi)用普遍高于蘇北地區(qū),其中河道水質(zhì)南京市的補(bǔ)償費(fèi)用最高,這是由于南京市內(nèi)入境河流僅有1條,其余均為出境河道且河道水質(zhì)較差,常州市和無(wú)錫市補(bǔ)償費(fèi)用也較高,這是由于兩市的水質(zhì)較差所致,基本能真實(shí)反映出各市流域生態(tài)補(bǔ)償考核河道的水質(zhì)、流量情況,有利于各市有針對(duì)性地開展區(qū)域河道治理工作;同時(shí)根據(jù)對(duì)現(xiàn)狀值的驗(yàn)證,基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費(fèi)用計(jì)算法計(jì)算得到的補(bǔ)償費(fèi)用占各市環(huán)保投資(按當(dāng)年GDP的3%計(jì)算)的0.13%～1.2%,流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用在可投資額范圍內(nèi),同時(shí)對(duì)各市有一定程度的經(jīng)濟(jì)制約功能,具有一定的經(jīng)濟(jì)適用性。

相比原有計(jì)算方法,基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費(fèi)用計(jì)算法在兼顧河道斷面水質(zhì)以及河道流向的基礎(chǔ)上,考慮了河道流量的影響,基本能從補(bǔ)償資金層面如實(shí)地反映出“大通量河道補(bǔ)償資金高、小通量河道補(bǔ)償資金低”的情況。同時(shí),計(jì)算得到的各市補(bǔ)償費(fèi)用在各市可投資額范圍內(nèi),具有一定的可操作性和經(jīng)濟(jì)適用性。

4 結(jié) 論

a. 江蘇省流域生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法采用“雙向補(bǔ)償”方式,對(duì)各市出境河道水質(zhì)因子進(jìn)行考核計(jì)算補(bǔ)償資金。各市用于支付流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支出基本能反應(yīng)各市水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀,同時(shí)省財(cái)政的凈收入為負(fù),有利于政府投入更多的資金用于全省水環(huán)境保護(hù)工作。

b. 江蘇省流域生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法未考慮河道斷面流量,無(wú)法體現(xiàn)大小通量河道補(bǔ)償(受償)費(fèi)用的差別,在執(zhí)行上停留在便于政府操作的層面,在技術(shù)層面仍存在一定的不足。

c. 提出的基于超標(biāo)通量的污水處理廠處理污染物費(fèi)用計(jì)算法結(jié)合考慮了河道水質(zhì)及流量,加入了生態(tài)補(bǔ)償基數(shù),在一定程度上優(yōu)化了現(xiàn)采用的基于水質(zhì)綜合超標(biāo)倍數(shù)的生態(tài)補(bǔ)償資金核算方法。

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