黃河流域與水有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償框架的探討

韓艷利,婁廣艷,葛 雷，靳會(huì)姣

(黃河水資源保護(hù)科學(xué)研究院,河南 鄭州 450004)

生態(tài)補(bǔ)償作為一種重要的有效管理資源與環(huán)境的措施,日益受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，流域生態(tài)補(bǔ)償更是人們廣泛關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。學(xué)術(shù)界開展了一系列相關(guān)研究工作,中央政府及許多地方政府積極開展試驗(yàn)示范,探索開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩胶痛胧?對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償概念、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償方式和途徑等進(jìn)行研究,從學(xué)術(shù)角度提出流域與水生態(tài)補(bǔ)償要遵循“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù),誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則[1-6]，從社會(huì)學(xué)角度提出流域生態(tài)補(bǔ)償以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正為目的,在流域內(nèi)上下游各地區(qū)間實(shí)施以直接支付生態(tài)補(bǔ)償金為內(nèi)容的補(bǔ)償方式。在流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面,有學(xué)者提出按照各流域水環(huán)境功能區(qū)劃的要求,建立流域環(huán)境協(xié)議,明確流域在各行政交界斷面的水質(zhì)要求,按水質(zhì)情況確定補(bǔ)償或賠償?shù)念~度;有的學(xué)者提出確定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要環(huán)節(jié)是確定上游生態(tài)服務(wù)的外溢效益,包括經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益[7-11]。目前流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕緩绞巧霞?jí)政府對(duì)被補(bǔ)償?shù)胤秸M(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,或整合相關(guān)資金渠道集中用于被補(bǔ)償?shù)貐^(qū),或同級(jí)政府間開展橫向轉(zhuǎn)移支付。有的地方也探索了一些基于市場(chǎng)機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償方式,如水權(quán)交易、異地開發(fā)、建立生態(tài)補(bǔ)償基金等[12-18]。黃河流域生態(tài)補(bǔ)償工作目前僅處于探索階段,流域各省區(qū)在國(guó)家政策基礎(chǔ)上開展了流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)實(shí)踐活動(dòng),在生態(tài)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式及補(bǔ)償政策[19-21]方面做了初步研究,但還存在一些問(wèn)題,主要是對(duì)流域與水有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償類型和生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容尚未進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究。筆者在黃河流域生態(tài)環(huán)境及生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,借鑒國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)理論和實(shí)踐,對(duì)黃河流域與水有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償基本框架開展研究,提出重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償類型的內(nèi)容,旨在為黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立提供借鑒。

1 黃河流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

1.1 水資源生態(tài)補(bǔ)償

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,黃河水資源供需矛盾突出。為了合理利用水資源,黃河水利委員會(huì)對(duì)黃河干流及主要支流實(shí)施取水許可的總量控制管理。2003年在內(nèi)蒙古和寧夏開展水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作,制定黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法,對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)換審批程序和權(quán)限、技術(shù)文件的編制、水權(quán)轉(zhuǎn)換期限和費(fèi)用、組織實(shí)施與監(jiān)督管理都做出了明確規(guī)定[22-23]。2010年陜西省實(shí)施渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案,按照化學(xué)需氧量的月均濃度設(shè)定污染補(bǔ)償資金的額度,對(duì)污染補(bǔ)償資金專款設(shè)專用賬戶,用于區(qū)域內(nèi)污染企業(yè)關(guān)閉、生態(tài)修復(fù)、水污染防治、污水處理廠建設(shè)及運(yùn)行等方面;對(duì)水質(zhì)斷面全年達(dá)到污染控制目標(biāo)或水質(zhì)改善明顯的區(qū)市,省財(cái)政將用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。甘肅張掖市為了解決水資源緊缺、總量失控、水資源配置粗放等問(wèn)題,制訂了一整套規(guī)章制度,實(shí)行全面水票灌溉管理,并成立了用水者協(xié)會(huì),讓農(nóng)民參與監(jiān)督。

1.2 礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償

黃河流域礦產(chǎn)資源豐富,但區(qū)域開發(fā)過(guò)程中忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù),產(chǎn)生了水土流失、地表沉陷等環(huán)境問(wèn)題。相關(guān)部門出臺(tái)了一些規(guī)章制度和措施,如《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》《山西省礦產(chǎn)開采生態(tài)恢復(fù)保證金管理辦法》《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)管理辦法》《山西省水土流失補(bǔ)償費(fèi)治理費(fèi)的征收使用和管理辦法》等,通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和征收資源開發(fā)稅費(fèi)等措施對(duì)水土流失進(jìn)行治理和恢復(fù)?！陡拭C省的油田生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《山西省礦山地質(zhì)災(zāi)害防治保證金制度實(shí)施辦法》《煤炭可持續(xù)發(fā)展基金》《礦產(chǎn)恢復(fù)治理保證金》《山西省地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《礦山地質(zhì)災(zāi)害防治保證金制度實(shí)施辦法》等制度措施,規(guī)定礦山開采單位要繳納一定的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)或采礦保證金,用來(lái)治理和恢復(fù)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

1.3 重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償

三江源地區(qū)是我國(guó)重要生態(tài)功能區(qū),也被譽(yù)為“中華水塔”,黃河流域49%的水量來(lái)自該區(qū)域。2005年正式啟動(dòng)《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》,旨在保護(hù)三江源區(qū)域生態(tài)環(huán)境。該規(guī)劃以生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、農(nóng)牧民生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)支撐三大項(xiàng)目為主要內(nèi)容,開展包括退耕還林、退牧還草、封山育林、黑土灘治理、生態(tài)移民、生態(tài)監(jiān)測(cè)等在內(nèi)的20多項(xiàng)工程。截至2009年底,國(guó)家已經(jīng)投資33億元。經(jīng)過(guò)5年的建設(shè),三江源生態(tài)惡化的趨勢(shì)得到初步遏制,水源涵養(yǎng)功能得到逐步改善,湖泊濕地面積逐步擴(kuò)大,三江源徑流量2009年比2006年增加364.3億m3,黑土灘治理區(qū)植被覆蓋度由20%提高到80%，并且通過(guò)人畜飲水工程、能源工程等的建設(shè),農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件得到改善。為改善天然林資源過(guò)度消耗而引起生態(tài)環(huán)境惡化的狀況,在黃河上中游地區(qū)實(shí)施天然林資源保護(hù)工程、退牧還草工程,并采取森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度、退耕還林農(nóng)業(yè)稅征收的減免政策,以及向退耕戶提供種苗和造林費(fèi)補(bǔ)助等,目前已經(jīng)取得明顯的成效[24]。

黃河流域已在一些局部區(qū)域開展了生態(tài)補(bǔ)償工作,但流域?qū)用娴纳鷳B(tài)補(bǔ)償工作幾乎還是一個(gè)空白,主要存在5方面的問(wèn)題。一是某行業(yè)或部門從自身考慮頒布實(shí)施部門或行業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償方案,缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT機(jī)構(gòu)和組織。流域生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)行業(yè)和部門,必須要有一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織開展生態(tài)補(bǔ)償工作。二是補(bǔ)償責(zé)任主體問(wèn)題。流域生態(tài)補(bǔ)償中,上下游的責(zé)任關(guān)系不好界定,這是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓残詥?wèn)題。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。黃河流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)定論,現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)往往缺乏依據(jù)。一般來(lái)說(shuō),流域生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估結(jié)果是制定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù),但是實(shí)際操作過(guò)程比較困難。四是相關(guān)利益者協(xié)商問(wèn)題。目前上下游之間對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償尚未達(dá)成共識(shí),補(bǔ)償方案難以體現(xiàn)相關(guān)者的利益。五是尚未形成流域?qū)用媾c水有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償總體框架,缺乏對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)區(qū)域與領(lǐng)域的共識(shí)。

2 黃河流域生態(tài)補(bǔ)償類型與重點(diǎn)領(lǐng)域

2.1 生態(tài)補(bǔ)償類型

黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱,水資源短缺。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,水資源大規(guī)模的開發(fā)利用,黃河流域產(chǎn)生了濕地退化、水環(huán)境污染及水土流失嚴(yán)重、水生態(tài)系統(tǒng)惡化、生物多樣性衰減等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,成為黃河水資源可持續(xù)利用及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。黃河源頭在涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、保持水土、維護(hù)流域生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著重要的生態(tài)功能,然而由于氣候變化和過(guò)度放牧、濫采亂挖等,出現(xiàn)了草場(chǎng)退化、湖泊萎縮、濕地消減、土地沙化、流域產(chǎn)水量下降等生態(tài)問(wèn)題,不僅嚴(yán)重影響源頭地區(qū)的生態(tài)環(huán)境,而且也影響到中下游的生態(tài)環(huán)境。由于黃河源頭區(qū)地處高寒地帶,生態(tài)環(huán)境脆弱,經(jīng)濟(jì)相對(duì)貧困,難以獨(dú)自承擔(dān)建設(shè)和保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的重任,同時(shí),源區(qū)自身需要發(fā)展來(lái)擺脫貧困,導(dǎo)致流域上游地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的矛盾十分突出。為協(xié)調(diào)不同區(qū)域、不同行業(yè)的責(zé)任和義務(wù),解決流域上下游之間水資源開發(fā)利用所產(chǎn)生的收益不平衡,需要下游受益區(qū)和中央政府來(lái)幫助流域上游地區(qū)共同承擔(dān)生態(tài)建設(shè)的重任。

黃河中游流經(jīng)水土流失嚴(yán)重的黃土高原區(qū),大量的泥沙從這里進(jìn)入黃河干流,導(dǎo)致黃河主河槽淤積嚴(yán)重,泄洪能力降低,下游河道河床萎縮,形成了地上懸河。這里既是黃河下游河道泥沙淤積的主要來(lái)沙區(qū),又是經(jīng)濟(jì)落后、生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū),長(zhǎng)期的監(jiān)管不力,忽視經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,使本來(lái)就十分脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化,因此,必須加強(qiáng)水土流失防治,嚴(yán)格執(zhí)行水土保持法規(guī)定的“三同時(shí)”(指一切新建、改建和擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目、自然開發(fā)項(xiàng)目以及可能對(duì)環(huán)境造成損害的其他工程項(xiàng)目,其中防治污染的設(shè)施和其他環(huán)境保護(hù)設(shè)施,必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn))制度,要通過(guò)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)獲取更多的資金支持,以保證生態(tài)保護(hù)工作的持續(xù)性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。黃河中下游地區(qū)分布著大量的工業(yè)企業(yè),如寧蒙河段的重化工產(chǎn)業(yè)區(qū),企業(yè)耗用了大量水資源,導(dǎo)致水資源供需失衡,水污染嚴(yán)重。造成目前水資源短缺和水污染程度加深有多方面的原因,管理制度的缺失是很重要的方面。沒(méi)有要求排污者補(bǔ)償水資源污染,排污者可以無(wú)償排污,水污染治理達(dá)不到水質(zhì)要求,導(dǎo)致區(qū)域之間的水量和水質(zhì)不平衡。因此,有必要制定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度,提高排污單位和污染區(qū)域治理污染的積極性,使污染防治取得更好的效果,促進(jìn)流域水質(zhì)的好轉(zhuǎn)。

黃河干流上建設(shè)了許多大型水利水電工程,這些工程在防洪灌溉、水力發(fā)電、合理配置水資源等方面發(fā)揮了積極的作用，但是,由于沒(méi)有協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系,出現(xiàn)下游生態(tài)用水被擠占、水體污染嚴(yán)重、水生生物群落多樣性銳減、河流濕地消減、生物棲息地消失等生態(tài)問(wèn)題。這就要求大型水利工程在設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行過(guò)程中要保護(hù)和修復(fù)河流生態(tài)環(huán)境,確保黃河流域河流生態(tài)和水資源安全。

黃河流域生態(tài)補(bǔ)償涉及不同層面和尺度,經(jīng)濟(jì)社會(huì)類型和生態(tài)建設(shè)活動(dòng)主體不同,影響的對(duì)象不同,涉及的利益相關(guān)者不同,與水有關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)權(quán)利關(guān)系不同。黃河流域與水有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)可分為水資源開發(fā)與建設(shè)類、水資源保護(hù)與修復(fù)類及其他3類，見表1。

表1 黃河流域與水有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償方式

2.2 生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域

根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)劃》,黃河流域劃分了6個(gè)重要生態(tài)功能區(qū),分別是三江源水源涵養(yǎng)重要區(qū)、甘南水源涵養(yǎng)重要區(qū)、若爾蓋水源涵養(yǎng)重要區(qū)、黃土高原丘陵溝壑區(qū)土壤保持重要區(qū)、毛烏素沙地防風(fēng)固沙重要區(qū)及黃河三角洲濕地生物多樣性保護(hù)重要區(qū)?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中將前5個(gè)區(qū)域定為限制開發(fā)區(qū),對(duì)這些區(qū)域依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù),控制人為因素的干擾,嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)。目前在禁止和限制開發(fā)區(qū)域，主要是通過(guò)國(guó)家政策或者依據(jù)國(guó)家相關(guān)政策制定的地方管理辦法等來(lái)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償,資金大部分來(lái)源于中央財(cái)政。黃河流域森林生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)及水土流失方面的生態(tài)補(bǔ)償工作,主要以中央政府和地方政府為主來(lái)進(jìn)行。國(guó)家層面主要在青藏高原、甘肅、內(nèi)蒙古、陜西等地開展了退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)等重大生態(tài)建設(shè)工程；地方層面主要是陜西、山西、甘肅等地在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面出臺(tái)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策,寧夏、內(nèi)蒙古及甘肅在水量分配方面開展了水權(quán)交易試點(diǎn)工作。

黃河流域上、中、下游由于不同的自然地理和氣候特征而具有明顯不同的生態(tài)功能。流域上游是產(chǎn)水區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū),主要生態(tài)功能是水源涵養(yǎng)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和產(chǎn)流區(qū)。流域中游主要用于水資源運(yùn)輸和使用,其生態(tài)功能是輸水、產(chǎn)沙和生態(tài)保護(hù)。流域下游主要是水資源使用區(qū),其主要生態(tài)功能是農(nóng)產(chǎn)品提供、土壤保持和洪水調(diào)蓄等,在泥沙沉積區(qū)進(jìn)行污染物治理和消解。功能不同,決定不同河段的生態(tài)補(bǔ)償有差異,也決定不同河段在生態(tài)補(bǔ)償中不同的地位。結(jié)合黃河流域主要存在的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、不同的生態(tài)功能特點(diǎn)以及生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀,筆者提出黃河流域生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)有三江源(黃河源)水源涵養(yǎng)與保護(hù)區(qū)、飲用水源區(qū)、水土保持、跨省(區(qū))界水污染、重大工程建設(shè)項(xiàng)目及黃河下游灘區(qū)等6個(gè)領(lǐng)域。

2.2.1 水源涵養(yǎng)與保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

黃河源區(qū)是黃河流域的主要產(chǎn)水區(qū),源區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)涵養(yǎng)和調(diào)節(jié)中下游水資源起著決定性的作用,該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的好壞直接影響中下游的生態(tài)環(huán)境安全。目前源區(qū)存在諸多的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,不僅影響當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展,也影響中下游的生態(tài)環(huán)境,對(duì)黃河流域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響。目前國(guó)家已在這些區(qū)域投資實(shí)施生態(tài)保護(hù)工程建設(shè),環(huán)境治理取得初步效果,但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入與現(xiàn)實(shí)需要還有較大差距,亟須通過(guò)建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度形成穩(wěn)定規(guī)范的利益補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。

2.2.2 水土保持的生態(tài)補(bǔ)償

黃河流域中游地區(qū)，黃土高原地貌,風(fēng)蝕水蝕現(xiàn)象嚴(yán)重。黃河大部分泥沙來(lái)源于中游地區(qū),雖然經(jīng)過(guò)多年治理,但是黃河泥沙問(wèn)題依然嚴(yán)重,一方面有自然因素,另一方面也有人為破壞因素。由于黃河流域中游區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后，生態(tài)環(huán)境十分脆弱,長(zhǎng)期監(jiān)管不力,忽視經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化,因此必須加強(qiáng)水土流失防治,通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償制度獲取資金、技術(shù)、政策等方面支持，并嚴(yán)格執(zhí)行水土保持法規(guī)定的“三同時(shí)”制度,保證生態(tài)保護(hù)工作的持續(xù)性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2.2.3 跨省(區(qū))界水污染的生態(tài)補(bǔ)償

黃河流域跨越9個(gè)省(區(qū)),為了治理水質(zhì),實(shí)現(xiàn)水環(huán)境的流域統(tǒng)一管理,黃河水利委員會(huì)在各省界設(shè)置了水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面,對(duì)跨省界水質(zhì)定期監(jiān)測(cè)。流域上下游區(qū)域之間的關(guān)系集中反映在河流跨區(qū)域界面上的水量和水質(zhì)上,只要水量水質(zhì)有一方面不能滿足要求,都將對(duì)下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成不良影響。反之,若上游地區(qū)經(jīng)采取了一系列有效措施,給下游地區(qū)提供了足夠的質(zhì)量合格水資源而得不到相應(yīng)的補(bǔ)償,上游地區(qū)在水質(zhì)與水量保證上的積極性也將受到嚴(yán)重挫傷。因此,流域上下游跨省(區(qū))界的水污染存在生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。

2.2.4 重大工程建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償

重大工程建設(shè)項(xiàng)目中存在生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題：一是在水資源緊缺地區(qū),重大工程建設(shè)項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)灌溉和生態(tài)環(huán)境保護(hù)爭(zhēng)奪水資源,造成不同利益主體之間的不協(xié)調(diào)發(fā)展;二是對(duì)區(qū)域或流域水資源進(jìn)行重新分配,提高用水效率,但也可能造成生態(tài)環(huán)境的破壞。因此,需要研究重大工程建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,調(diào)整相關(guān)主體之間的利益關(guān)系,達(dá)到生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的協(xié)調(diào)。

2.2.5 飲用水源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

黃河流域大部分飲用水源區(qū)都是水庫(kù)修建而成。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定,在飲用水源區(qū)禁止建設(shè)與供水設(shè)施和保護(hù)水源無(wú)關(guān)的或排放污染物的項(xiàng)目。飲用水源保護(hù)區(qū)的居民、企業(yè)和當(dāng)?shù)卣疄榱吮Ｗo(hù)水源區(qū)的水質(zhì),犧牲了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展,并投入資金進(jìn)行區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè),因此飲用水源區(qū)受益的個(gè)人、企業(yè)及政府應(yīng)該對(duì)水源保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)償。

2.2.6 黃河下游灘區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

黃河下游灘區(qū)具有沉沙滯洪的生態(tài)功能。由于洪水的頻繁淹沒(méi),灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后,人民收入水平低,灘區(qū)與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來(lái)越大。灘區(qū)居民為下游防洪做出了很大的貢獻(xiàn)和犧牲,灘區(qū)的政府難以獨(dú)自承擔(dān)黃河下游防洪的重?fù)?dān),因此應(yīng)對(duì)黃河下游灘區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,改善灘區(qū)居民的生活條件,促進(jìn)灘區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 黃河流域與水有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容

建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,要明確生態(tài)環(huán)境效益的受益主體及補(bǔ)償義務(wù),生態(tài)環(huán)境破壞者的責(zé)任主體及補(bǔ)償責(zé)任,定量評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)或治理成本及合理的補(bǔ)償額度,明確各類生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體及補(bǔ)償方式,在全流域建立水資源公平合理的享用機(jī)制。

3.1 三江源(黃河源)水源涵養(yǎng)與保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

a. 補(bǔ)償主體。三江源(黃河源)水源涵養(yǎng)與保護(hù)區(qū)是國(guó)家劃定的禁止開發(fā)區(qū)域,為全國(guó)重要生態(tài)功能區(qū),其生態(tài)價(jià)值的受益主體已超出黃河流域的上下游地區(qū),因此,國(guó)家應(yīng)成為該區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

b. 補(bǔ)償客體。補(bǔ)償對(duì)象是由于限制或禁止發(fā)展而受影響的居民、企事業(yè)單位和當(dāng)?shù)卣?/p>

c. 補(bǔ)償方式。長(zhǎng)期以來(lái),一直將三江源(黃河源)水源涵養(yǎng)與保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)當(dāng)做地方政府的職責(zé),但這種責(zé)任的劃分并不能保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)這種公共服務(wù)的有效供給。這是由于流域中上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在著明顯的外部性,即受益區(qū)域往往不在本區(qū)域,一般地方政府不會(huì)對(duì)此表現(xiàn)積極態(tài)度,有時(shí)候也會(huì)受地方財(cái)力的限制,因此,中央政府應(yīng)該給予地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,以實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的保障供給。

d. 補(bǔ)償資金的來(lái)源?！吨腥A人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》規(guī)定:“國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采。開采礦產(chǎn)資源,必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！薄吨腥A人民共和國(guó)資源稅條例(草案)》規(guī)定了石油、煤炭、鹽等9個(gè)資源稅稅目。參考國(guó)家已發(fā)布的法律法規(guī),將征收的生態(tài)環(huán)境稅作為補(bǔ)償資金。征收生態(tài)補(bǔ)償稅適用于企業(yè)、個(gè)人等主體明確,且?guī)?lái)的生態(tài)環(huán)境增益性或損益性結(jié)果難以通過(guò)自身行為獲得相應(yīng)補(bǔ)償或承擔(dān)相應(yīng)外部成本的情況。目前征收生態(tài)補(bǔ)償稅已成為各國(guó)政府實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾侄?。建議國(guó)家適時(shí)征收生態(tài)環(huán)境稅,根據(jù)跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況,合理確定中央與地方的分享比例,將中央的生態(tài)環(huán)境稅金全部用于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

e. 補(bǔ)償項(xiàng)目。補(bǔ)償項(xiàng)目主要有:①天然林保護(hù)、退耕還林還草。目前國(guó)家已經(jīng)在黃河流域中上游地區(qū)實(shí)施了天然林保護(hù)項(xiàng)目,退耕還林還草、退牧還草等項(xiàng)目，總體上收到了比較好的效果,但也存在一些問(wèn)題，如補(bǔ)償范圍和規(guī)模小,政策實(shí)施缺乏長(zhǎng)效機(jī)制,缺少對(duì)退耕戶的燃料補(bǔ)償政策。建議國(guó)家進(jìn)一步擴(kuò)大天然林保護(hù)和退耕還林還草項(xiàng)目的規(guī)模,提高天然林保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),制定退耕還林還草的長(zhǎng)效機(jī)制,妥善解決項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶的燃料問(wèn)題。②生態(tài)移民。為降低人口對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力,對(duì)三江源(黃河源)水源涵養(yǎng)與保護(hù)區(qū)應(yīng)實(shí)施有計(jì)劃的生態(tài)移民。建設(shè)的生態(tài)移民新村不僅要生活設(shè)施齊全,而且教育、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)完備,同時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)多,并對(duì)移民提供滿足就業(yè)要求的基本技能培訓(xùn),真正做到讓移民“遷得出、穩(wěn)得下、能發(fā)展”。這樣的生態(tài)移民屬國(guó)家行為,中央財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)全部費(fèi)用。③科研教育。為進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平,在三江源(黃河源)水源涵養(yǎng)與保護(hù)區(qū)有必要開展科學(xué)研究,同時(shí)對(duì)該區(qū)域的干部群眾進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)教育和技術(shù)培訓(xùn)。這些費(fèi)用支出應(yīng)列入中央財(cái)政全額補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。

3.2 跨省(區(qū))界水污染的生態(tài)補(bǔ)償

a. 補(bǔ)償主體?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,“地方各級(jí)人民政府,應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！睋?jù)此,可以明確各級(jí)地方人民政府是流域上下游區(qū)域之間生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。

b. 補(bǔ)償客體。《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定,“一切單位和個(gè)人都有責(zé)任保護(hù)水環(huán)境,因水污染危害直接受到損失的單位和個(gè)人,有權(quán)要求致害者排除危害和賠償損失”,因此補(bǔ)償客體主要指由于水量水質(zhì)而受影響的對(duì)象，包括受影響的區(qū)域居民、企事業(yè)單位和當(dāng)?shù)卣?/p>

c. 補(bǔ)償方式。明確水權(quán)和排污權(quán)歸屬,并通過(guò)水權(quán)和排污權(quán)屬交易實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。建立水權(quán)(水資源使用權(quán))和入河排污權(quán)分配制度及其交易機(jī)制,跨行政區(qū)域的流域水權(quán)與排污權(quán)的分配和交易,由上一級(jí)政府負(fù)責(zé)。

d. 補(bǔ)償資金來(lái)源。各級(jí)地方政府設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金(資金主要源于本級(jí)財(cái)政固定收入,如水資源費(fèi)收入、排污費(fèi)收入等),并由本級(jí)財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)賬戶進(jìn)行管理。

e. 補(bǔ)償項(xiàng)目。補(bǔ)償項(xiàng)目主要有:①水權(quán)交易。上游地區(qū)采取了一系列節(jié)約使用水資源的有效措施,如積極調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、開展節(jié)水灌溉、自覺(jué)限制用水量大的企業(yè)發(fā)展等,使出境水量大于上級(jí)政府的規(guī)定值,即初始水權(quán)沒(méi)有被完全使用。當(dāng)這部分水量被下游地區(qū)利用,利用這部分水量的地區(qū)等于購(gòu)買了上游地區(qū)出讓的水資源使用權(quán),因此,利用這部分水量的地區(qū)就要通過(guò)上一級(jí)政府搭建的水權(quán)交易平臺(tái)向上游地區(qū)繳納水資源使用費(fèi),并以此作為對(duì)上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由上一級(jí)政府按照上游治理成本與下游經(jīng)濟(jì)效益協(xié)商確定。②排污權(quán)交易。上游地區(qū)采取了一系列防治水污染的有效措施,如增加了廢水處理能力、關(guān)停并轉(zhuǎn)了大批水污染企業(yè)、嚴(yán)格限制建設(shè)重污染的大型用水企業(yè)等,使出境水質(zhì)優(yōu)于上一級(jí)政府的規(guī)定值,即入河排污權(quán)沒(méi)有被完全使用。上游地區(qū)可向上一級(jí)政府設(shè)立的主管機(jī)構(gòu)提交主要污染物出讓申請(qǐng),主管機(jī)構(gòu)受理后進(jìn)行審核確認(rèn),下游地區(qū)向上一級(jí)政府設(shè)立的主管機(jī)構(gòu)提交主要污染物購(gòu)買申請(qǐng),主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核確認(rèn),然后,由主管機(jī)構(gòu)與需求方簽訂“污染物排放權(quán)交易合同”,收取交易費(fèi)用,并將其交付上游地區(qū),作為生態(tài)補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由上一級(jí)政府按照水污染防治要求和治理成本協(xié)商確定。③上游地區(qū)對(duì)下游地區(qū)的賠償。上游地區(qū)對(duì)水資源管理和水污染防治沒(méi)有采取積極而有效的措施,造成了超量使用初始水權(quán)和超量排放污染物,給下游地區(qū)造成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不良影響,上一級(jí)政府應(yīng)責(zé)令上游地區(qū)向下游地區(qū)做出賠償,賠償金額由上一級(jí)政府根據(jù)造成影響的程度協(xié)商解決。

3.3 重大工程建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償

重大工程建設(shè)和運(yùn)行過(guò)程中,對(duì)區(qū)域甚至流域水資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了影響,因此重大工程項(xiàng)目建設(shè)者對(duì)區(qū)域或流域生態(tài)環(huán)境不僅有保護(hù)義務(wù),而且有補(bǔ)償責(zé)任。

a. 補(bǔ)償主體。重大工程在建設(shè)及運(yùn)行過(guò)程中均會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定影響,工程受益者及當(dāng)?shù)卣畱?yīng)作為補(bǔ)償主體。

b. 補(bǔ)償客體。生態(tài)補(bǔ)償客體應(yīng)是受到工程影響的居民、企業(yè)或地方政府。

c. 補(bǔ)償方式。為防止新的污染和生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象發(fā)生,所有建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度的要求編制污染防治及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃,將環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)納入生產(chǎn)成本內(nèi),實(shí)行環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)成本內(nèi)部化。若開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目造成的生態(tài)環(huán)境影響超出了項(xiàng)目區(qū)范圍,或生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要采取更復(fù)雜更專業(yè)的處理措施,則需要借助第三方(政府環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu))按照一定標(biāo)準(zhǔn)向生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償客體轉(zhuǎn)移支付。此外,對(duì)現(xiàn)有法規(guī)中環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、水利等相關(guān)部門征收的各種收費(fèi)項(xiàng)目,暫時(shí)予以保留,但這些收費(fèi)項(xiàng)目與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)一起委托當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)部門統(tǒng)一征收,由財(cái)政部門設(shè)立生態(tài)環(huán)境治理專項(xiàng)資金賬戶,所收資金根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目統(tǒng)一安排,以提高資金的使用效率和效益。

d. 補(bǔ)償資金來(lái)源。目前生態(tài)補(bǔ)償資金主要來(lái)源于各資源管理部門、資源開發(fā)利用部門以及環(huán)境保護(hù)部門征收的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)或生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金。為避免多個(gè)部門重復(fù)收費(fèi),應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償保證金制度,由環(huán)保部門統(tǒng)一征收相關(guān)費(fèi)用。所有開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目都必須在繳納一定數(shù)量生態(tài)補(bǔ)償保證金后才能取得開發(fā)建設(shè)許可證。保證金額度大小應(yīng)根據(jù)每年生態(tài)損害需要治理的成本來(lái)確定,需滿足治理所需全部費(fèi)用。保證金可以通過(guò)銀行建立生態(tài)修復(fù)專用賬戶,政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)督繳納。若開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目未按照規(guī)定履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù),政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)可以動(dòng)用保證金進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理。

e. 補(bǔ)償項(xiàng)目。補(bǔ)償項(xiàng)目有:①水土流失防治。重大工程建設(shè)項(xiàng)目,特別是在其前期準(zhǔn)備和工程施工期,由于對(duì)地表植被大面積擾動(dòng),破壞了原狀地貌的穩(wěn)定結(jié)構(gòu),造成嚴(yán)重的水土流失。因此,重大工程建設(shè)項(xiàng)目必須注重由其造成的水土流失防治,嚴(yán)格執(zhí)行水土保持法規(guī)定的“三同時(shí)”制度。水土流失防治項(xiàng)目的所有投資由開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目承擔(dān)。②區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理。在重大工程項(xiàng)目建設(shè)中,煤炭開采項(xiàng)目除造成地表水土流失外,一個(gè)不容忽視的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是造成地下水結(jié)構(gòu)的破壞,使一定范圍內(nèi)以地下水為飲用水源的居民飲水困難。地下水水位的大幅下降還會(huì)造成地表植被特別是林木的枯死,嚴(yán)重的還會(huì)造成地表沉陷并由此引起地質(zhì)災(zāi)害等一系列區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題。因此,生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門必須對(duì)此類生態(tài)環(huán)境治理做出專門設(shè)計(jì),由此發(fā)生的所有治理費(fèi)用由煤炭開采項(xiàng)目承擔(dān)。③區(qū)域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與重建。礦山開采項(xiàng)目?jī)H僅關(guān)注開采期的水土流失防治是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,礦區(qū)一旦完成開采,若對(duì)廢棄老礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞不采取恢復(fù)治理措施,生態(tài)環(huán)境的影響將依舊存在,因此,對(duì)廢棄老礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與重建應(yīng)列入礦山開采項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容,對(duì)礦區(qū)開采實(shí)行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)盅航鹬贫?。根?jù)實(shí)際情況,在開采期間對(duì)每噸礦石征收一定數(shù)量的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)盅航?一方面用于治理現(xiàn)有礦區(qū)開采期的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理,另一方面用于廢棄老礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與重建。④農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施改造。在水資源相對(duì)緊缺地區(qū),工業(yè)項(xiàng)目如火力發(fā)電、重化工基地建設(shè)等,由于需要大量水資源,往往與農(nóng)業(yè)灌溉用水和生態(tài)環(huán)境用水發(fā)生矛盾。如果對(duì)工業(yè)項(xiàng)目用水不加限制,將造成農(nóng)業(yè)灌溉用水和生態(tài)環(huán)境用水的減少,因此,工業(yè)項(xiàng)目就必須對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水和生態(tài)環(huán)境用水需求給予補(bǔ)償。目前農(nóng)業(yè)灌溉渠系老化、失修,大多沒(méi)有襯砌,造成水資源在渠道輸送途中大量滲漏、蒸發(fā)。工業(yè)項(xiàng)目可出資對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉渠系進(jìn)行節(jié)水改造,在保證農(nóng)業(yè)灌溉用水不受影響和地區(qū)用水總量不增加的前提下,節(jié)約出來(lái)的水資源供工業(yè)項(xiàng)目使用。⑤水生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)。重大工程建設(shè)中的水資源開發(fā)利用工程,如跨流域調(diào)水工程、水能開發(fā)利用工程、重大水利樞紐工程,這些建設(shè)項(xiàng)目雖然考慮生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用,但是由于資金有限,往往達(dá)不到保護(hù)和恢復(fù)水生態(tài)環(huán)境的目的,因此必須在工程運(yùn)行后的收益中提取一定比例的資金,用于水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行，生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果評(píng)估以及科研項(xiàng)目等。

3.4 水土保持的生態(tài)補(bǔ)償

a. 補(bǔ)償主體。根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則,補(bǔ)償主體主要是水土流失治理區(qū)和治理區(qū)下游的受益者。一般來(lái)說(shuō),水土流失治理區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,當(dāng)?shù)卣腿嗣袢罕娯?cái)力有限,因此國(guó)家和受益區(qū)應(yīng)該是流域水土保持綜合治理的主體。

b. 補(bǔ)償客體。主要是為水土保持建設(shè)投入和因開展水土保持治理而利益受損的群體。

c. 補(bǔ)償方式。政策補(bǔ)償:對(duì)土壤流失嚴(yán)重區(qū)域、經(jīng)濟(jì)貧困落后區(qū)域給予特殊優(yōu)惠政策,如稅收優(yōu)惠政策等,對(duì)退耕還林、退牧還草造成的損失給予糧食和化肥等補(bǔ)助;通過(guò)培訓(xùn)讓當(dāng)?shù)厝罕娬莆找欢ǖ募寄艿?。資金補(bǔ)償可以分為兩種形式:一種是將資金直接給予水土保持建設(shè)者；另一種是水土保持受益者將費(fèi)用支付給政府部門,由政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)向水土保持補(bǔ)償客體轉(zhuǎn)移支付,或者通過(guò)水土保持建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目劃撥資金來(lái)開展水土保持建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。

d. 補(bǔ)償資金來(lái)源。目前水土保持生態(tài)補(bǔ)償資金主要來(lái)源于國(guó)家和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、水土保持方案的投資、水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi)、資源開發(fā)稅費(fèi)、煤炭開發(fā)可持續(xù)發(fā)展基金、礦山環(huán)境恢復(fù)保證金等。

e. 補(bǔ)償項(xiàng)目與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。①小流域治理。黃河中游地區(qū)通過(guò)地方財(cái)政、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等,開展區(qū)域水土流失綜合治理工程,包括淤地壩建設(shè)、植樹造林、坡改梯建設(shè)等,不僅改善了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,而且減少入黃泥沙量,有效控制水土流失。但是由于資金限制,加上人為因素影響,該區(qū)域水土流失現(xiàn)象依然嚴(yán)重,因此要建立中游地區(qū)水土保持建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,多渠道籌集資金,開展黃河中游水土保持綜合治理。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)水土保持項(xiàng)目的投入成本及水土保持項(xiàng)目增加的生態(tài)環(huán)境效益來(lái)確定。②建設(shè)項(xiàng)目的水土流失治理。目前的水土流失補(bǔ)償費(fèi)和水土流失預(yù)防費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低,應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況,提高兩費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),開展建設(shè)項(xiàng)目的水土流失治理,保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境不因開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)而受到破壞。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目造成水土流失損失的生態(tài)服務(wù)價(jià)值,結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定。③生態(tài)移民。在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū),如風(fēng)沙區(qū)、禁牧區(qū)等,應(yīng)開展生態(tài)移民工程。將居民從生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)遷移出去,有利于減輕環(huán)境、土地的壓力,改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。目前的生態(tài)移民項(xiàng)目都是以國(guó)家為主開展,但移民生態(tài)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低,某些區(qū)域達(dá)不到改善生態(tài)環(huán)境目的。因此,應(yīng)進(jìn)一步提高生態(tài)移民生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),提高移民的生活水平,改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

3.5 飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償

黃河流域目前有643個(gè)飲用水源地,大都是水庫(kù)建設(shè)形成的。水庫(kù)建設(shè)初期,占用了庫(kù)區(qū)群眾一部分土地資源,水庫(kù)作為飲用水源地后,為了保護(hù)水質(zhì),庫(kù)區(qū)嚴(yán)禁建設(shè)與飲用水源沒(méi)有關(guān)系的建設(shè)項(xiàng)目,經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。因此水源地群眾、企業(yè)和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該得到一定的補(bǔ)償。

a. 補(bǔ)償主體。根據(jù)“誰(shuí)受益,誰(shuí)補(bǔ)償”原則,飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)是一切從水源地取用水者,包括工農(nóng)業(yè)用水戶，水電開發(fā)、旅游、經(jīng)營(yíng)水資源的用戶以及當(dāng)?shù)卣?/p>

b. 補(bǔ)償客體。應(yīng)是飲用水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和生態(tài)環(huán)境建設(shè)者,包括水源涵養(yǎng)林建設(shè)者和管護(hù)者、因保護(hù)水源地而減少污染型產(chǎn)品生產(chǎn)的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的政府等。

c. 補(bǔ)償方式。①制定飲用水源地生態(tài)保護(hù)的財(cái)政政策、市場(chǎng)補(bǔ)償政策,如水權(quán)交易政策,水源地異地開發(fā)政策。在水源地的受益區(qū)域開發(fā)工業(yè)園區(qū),引進(jìn)工業(yè)企業(yè),發(fā)展水源保護(hù)自然資源合理開發(fā)利用的工業(yè)企業(yè),一方面可解決飲用水源地?zé)o法發(fā)展工業(yè)的問(wèn)題,另一方面提高區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。②開展技術(shù)培訓(xùn),在飲用水源地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),減少對(duì)水源地的水資源污染。③資金補(bǔ)償,直接通過(guò)補(bǔ)償金、減免稅收、退稅、補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等給予水源地的政府、企業(yè)或當(dāng)?shù)厝罕娨欢ǖ馁Y金補(bǔ)償。④項(xiàng)目補(bǔ)償,通過(guò)扶持水源地生態(tài)保護(hù)林建設(shè)、污水處理廠建設(shè)、生態(tài)環(huán)境綜合治理、生態(tài)農(nóng)村建設(shè)及生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)等項(xiàng)目,保護(hù)水源地水量和水質(zhì)。

d. 補(bǔ)償資金來(lái)源。首先是建立飲用水源地生態(tài)補(bǔ)償基金,將國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、受益區(qū)的利稅、非政府組織的捐款等建立專用賬戶,成立基金管理委員會(huì),?？顚Ｓ?用于飲用水源地的防護(hù)林建設(shè)、污水處理工程建設(shè)、飲用水源地的生態(tài)環(huán)境綜合治理、生態(tài)移民等;其次是將水資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)納入到水價(jià)中,通過(guò)計(jì)收水費(fèi),從水價(jià)提取一定比例生態(tài)補(bǔ)償費(fèi);通過(guò)向受益區(qū)的政府、企業(yè)及群眾征收一定比例的水資源保護(hù)稅費(fèi)。

e. 補(bǔ)償項(xiàng)目與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。①水源地隔離防護(hù)工程。通過(guò)建設(shè)物理防護(hù)和生物防護(hù)設(shè)施,防止人類活動(dòng)對(duì)水源地的污染,攔截污染物直接進(jìn)入水源保護(hù)區(qū)內(nèi)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)工程直接投入成本確定。②水源地污染防治工程。主要是水源地的點(diǎn)源、面源和內(nèi)源污染治理,包括垃圾處理、限制畜禽養(yǎng)殖規(guī)模等工程,減少農(nóng)藥和化肥施用,有效防治農(nóng)業(yè)面源污染等,保護(hù)水源地的水質(zhì)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)工程直接投入成本及因限制發(fā)展所造成的機(jī)會(huì)成本確定。③水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程。主要對(duì)水源保護(hù)區(qū)的入庫(kù)支流、庫(kù)區(qū)周邊及庫(kù)區(qū)進(jìn)行河岸生態(tài)防護(hù)、庫(kù)區(qū)周邊生態(tài)修復(fù)工程和隔離帶建設(shè),以恢復(fù)入庫(kù)支流和湖區(qū)水質(zhì)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)工程直接投入成本確定。

3.6 黃河下游灘區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償

多年以來(lái),黃河下游治理與灘區(qū)群眾生活生產(chǎn)發(fā)展問(wèn)題沒(méi)有得到很好的解決。黃河灘區(qū)的群眾為確保防洪安全做出了很大犧牲,受洪水和泥沙的影響及相關(guān)政策不協(xié)調(diào),灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直處于較低的狀況,人民收入水平低下,各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后,灘區(qū)與周邊地區(qū)的收入水平差距越來(lái)越大,灘區(qū)的問(wèn)題已經(jīng)成為黃河下游突出的問(wèn)題。根據(jù)《國(guó)家蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償暫行辦法》,應(yīng)該將黃河下游灘區(qū)納入到蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償范圍內(nèi),改善和提高該區(qū)域的人民生活水平,促進(jìn)該區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

a. 補(bǔ)償主體。黃河下游的防洪安全由國(guó)家統(tǒng)一建設(shè)和管理,灘區(qū)建設(shè)由國(guó)家投資、地方政府管理。黃河下游灘區(qū)面積為4 046.9 km2,居住181萬(wàn)人口,耕地面積達(dá)25萬(wàn)m2,涉及河南、山東2個(gè)省15個(gè)(地)市43個(gè)縣(區(qū))。灘區(qū)洪水淹沒(méi)頻繁,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一,基礎(chǔ)設(shè)施條件落后。黃河下游灘區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償主體應(yīng)是中央政府。

b. 補(bǔ)償客體。黃河下游灘區(qū)遭受洪水漫灘淹沒(méi)損失的是當(dāng)?shù)厝罕姾驼?因此補(bǔ)償客體是受到淹沒(méi)損失的群眾和當(dāng)?shù)卣?/p>

c. 補(bǔ)償方式。國(guó)家應(yīng)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持灘區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,緩解灘區(qū)防洪與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。

d. 補(bǔ)償資金來(lái)源。通過(guò)中央的財(cái)政稅收,對(duì)灘區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

e. 補(bǔ)償項(xiàng)目。①灘區(qū)淹沒(méi)補(bǔ)償。根據(jù)《國(guó)家蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》,淹沒(méi)補(bǔ)償內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)林、農(nóng)作物和養(yǎng)殖業(yè)的水毀損失,住房水毀損失,無(wú)法轉(zhuǎn)移的家庭農(nóng)業(yè)機(jī)械、用于農(nóng)業(yè)耕作的牲畜和家庭主要耐用消費(fèi)品的水毀損失。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)林和專業(yè)養(yǎng)殖的損失分別按照蓄滯洪區(qū)運(yùn)用前3年平均年產(chǎn)值的50%～70%,40%～50%進(jìn)行補(bǔ)償,住房水毀損失按照70%進(jìn)行補(bǔ)償,家庭農(nóng)業(yè)機(jī)械、主要耐用消費(fèi)品的損失按照50%進(jìn)行補(bǔ)償。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)水毀損失程度在上述范圍進(jìn)行補(bǔ)償。②灘區(qū)安全建設(shè)補(bǔ)償。根據(jù)流域機(jī)構(gòu)會(huì)同山東、河南兩省編制的黃河下游灘區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃,經(jīng)國(guó)家批復(fù)后,將灘區(qū)安全建設(shè)納入國(guó)家基本建設(shè)計(jì)劃,國(guó)家承擔(dān)外遷移民投資及村臺(tái)建設(shè)投資。③灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)償。出臺(tái)優(yōu)惠的金融、稅收、教育培訓(xùn)政策,促進(jìn)灘區(qū)的土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,發(fā)展集約經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè),加強(qiáng)灘區(qū)居民的就業(yè)培訓(xùn)教育,出臺(tái)相關(guān)的教育優(yōu)惠政策,提高灘區(qū)居民外出就業(yè)技能,促進(jìn)灘區(qū)居民外遷就業(yè)。

4 結(jié) 語(yǔ)

本文僅對(duì)黃河流域與水有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行初步探討，建議進(jìn)一步開展黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)研究,如黃河流域典型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值研究,黃河流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償方式研究,生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果評(píng)估研究等。特別是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),目前尚未有科學(xué)統(tǒng)一的制定方法,因此應(yīng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定和測(cè)算展開重點(diǎn)研究。另外,需要在建立生態(tài)補(bǔ)償最迫切、有一定基礎(chǔ)的重點(diǎn)領(lǐng)域開展案例研究,與基礎(chǔ)研究相互支持,相互補(bǔ)充,相互促進(jìn),深入探討如何建立長(zhǎng)效的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,加強(qiáng)流域資源管理,促進(jìn)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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