國企改革障礙在于身份定位

對(duì)于國企改革面臨的困局，在兩會(huì)期間，全國政協(xié)委員、中石化集團(tuán)原董事長(zhǎng)傅成玉曾這樣評(píng)價(jià)：上熱下冷，即政府忙于改革，國企一直在等待，以至于“即使現(xiàn)有法律法規(guī)、政策制度允許企業(yè)改革，改革也沒有推行下去”。在他看來，深層次的原因在于，企業(yè)家和國企本身沒有成為改革的主要力量。

“游離”于改革之外

一直以來存在這樣一個(gè)困惑，如果所有人的判斷都是國企不改不行，為何相當(dāng)一部分國企缺乏改善的動(dòng)力？從外部環(huán)境看，是行政過度保護(hù)讓企業(yè)喪失了對(duì)市場(chǎng)的判斷和反應(yīng)能力；從內(nèi)部治理來看，問題則出在國企的“領(lǐng)導(dǎo)干部”身份上，由于行政級(jí)別的存在，很多國企領(lǐng)導(dǎo)通常都有仕途的退路，“腳踏兩只船”的最優(yōu)策略，在順境中是貪功而非做強(qiáng)，在逆境中是求穩(wěn)而非求進(jìn)。再加上激勵(lì)機(jī)制、內(nèi)部治理又缺乏相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)和預(yù)期，冒險(xiǎn)固然有之，責(zé)權(quán)利卻極不匹配，一旦出現(xiàn)投資失誤、造成國有資產(chǎn)流失，后果通常是要么大事化小，要么一棒打倒。

應(yīng)該說，國企負(fù)責(zé)人在國企改革中的“長(zhǎng)期游離”，與此有很大關(guān)系。但延續(xù)至今的國有企業(yè)改革，核心目標(biāo)就是讓企業(yè)成為真正的企業(yè)。1998年企改提出的是“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，2003年則進(jìn)一步提出“建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，其要義無非是從內(nèi)部治理和外部環(huán)境兩方面，解除行政力量在人事、資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等多個(gè)維度對(duì)國企的不當(dāng)干預(yù)，讓國企真正成為市場(chǎng)主體。這是一個(gè)喚醒國有企業(yè)市場(chǎng)意識(shí)的過程，這種改變本身也會(huì)賦予國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部某種身份認(rèn)同，一種作為企業(yè)人的自我意識(shí)。這種意識(shí)越是強(qiáng)大，其參與改革議題設(shè)置的動(dòng)力也會(huì)越發(fā)強(qiáng)勁，更遑論這其中也會(huì)牽涉各種利益考量。

身份問題如何界定

全國人大代表蔡寧認(rèn)為，當(dāng)前，國有獨(dú)資公司、企業(yè)減少，國有資本控股公司、國有資本參股公司越來越多，國家出資企業(yè)的類型不斷豐富，國家出資企業(yè)工作人員的身份界定問題也凸顯出來。如不及時(shí)加以明確，將影響對(duì)侵害國有公司、企業(yè)財(cái)產(chǎn)犯罪行為的正確定罪量刑，影響國有公司、企業(yè)改革發(fā)展。

國企中國家人員的界定，在法律上的規(guī)定也在不斷予以明確。

“在刑法中將國有公司、企業(yè)中的國家工作人員予以界定也是有憲法、法律依據(jù)的。但各地司法機(jī)關(guān)對(duì)于國有投資控股、參股公司工作人員能否認(rèn)定為國家工作人員存在不同認(rèn)識(shí)，對(duì)同類案件司法標(biāo)準(zhǔn)不一，處理結(jié)果不同。身份的認(rèn)定，直接涉及打擊國企腐敗的力度?！辈虒幪寡?。

針對(duì)司法實(shí)踐中存在的問題，河南省人民檢察院檢察長(zhǎng)蔡寧說，最高人民法院先后于2001年、2003年、2005年出臺(tái)《關(guān)于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占有本公司財(cái)物問題的批復(fù)》《全國法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》和《關(guān)于如何認(rèn)定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業(yè)人員的解釋》。

全國政協(xié)委員、鄭州市人民檢察院副檢察長(zhǎng)朱專興認(rèn)為，根據(jù)上述司法解釋和文件，國有控股、參股公司中，受國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派從事公務(wù)的人員可以認(rèn)定為國家工作人員。2010 年11月，“兩高”出臺(tái)《關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》，將委派主體擴(kuò)大到國有控股、參股公司中負(fù)有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織，進(jìn)一步擴(kuò)展了國有公司、企業(yè)中國家工作人員的范疇。這些司法解釋和文件特別是“兩高”意見出臺(tái)后，對(duì)于統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)起到了積極作用。

“但‘兩高’意見層級(jí)較低、效力不高，有必要通過立法解釋形式進(jìn)一步予以明確，以便準(zhǔn)確適用刑法，有力打擊國企貪腐犯罪?！辈虒幷f，他已聯(lián)合相關(guān)代表從國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失以及從嚴(yán)管理國家工作人員的角度出發(fā)，正式提出《關(guān)于對(duì)刑法中國有公司企業(yè)國家工作人員作出立法解釋的議案》。

議案具體表述為：“國有公司、企業(yè)國家工作人員包括以下三類：（一）國有獨(dú)資公司、國有獨(dú)資企業(yè)中從事公務(wù)的人員；（二）經(jīng)國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，在國有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)中從事公務(wù)的人員；（三）經(jīng)國家出資企業(yè)中負(fù)有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準(zhǔn)或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、經(jīng)營(yíng)、管理工作的人員?！?/p>

國企改革需要敢擔(dān)當(dāng)帶頭人

之前的兩會(huì)上，國資委主任肖亞慶在回答“國企改革現(xiàn)在是上面熱、下面冷”的提問時(shí)表示：有極個(gè)別的人、極個(gè)別的管理者對(duì)改革可能認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)改革的困難、遇到的阻力，擔(dān)當(dāng)精神不夠，還會(huì)有這樣那樣的顧慮，但這是個(gè)別的。對(duì)于這些個(gè)別的人，我的回答只有一句話：先出清。

新一輪國企改革啟動(dòng)以來，以“1+12”為標(biāo)志的改革總體方案已出臺(tái)，央企負(fù)責(zé)人薪酬制度進(jìn)行了調(diào)整，20多項(xiàng)審批權(quán)力被取消下放，一些央企開始落實(shí)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)。

這些舉措表明國企改革取得了初步進(jìn)展，但與國企改革文件相對(duì)照，與社會(huì)期待相比，國企改革的進(jìn)展確實(shí)不盡如人意。這其中不乏客觀原因。國企改革是一項(xiàng)巨大工程，央企和地方國企、不同行業(yè)的國企，承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)功能不同，功能界定和分類歸置尚在途中；許多國企歷史包袱和現(xiàn)實(shí)包袱沉重，面對(duì)涉及人員分流、股權(quán)歸并、債務(wù)重組等改革命題，涉及到大量人員和資產(chǎn)的整合，不能不小心謹(jǐn)慎；許多地方國企對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅增收、就業(yè)率等起著舉足輕重的作用，地方也有改革阻力等等。這些都是國企改革的制約因素，但正如肖亞慶所言，國企改革遭遇的阻力不能全部歸咎于客觀，必須正視主觀因素對(duì)改革造成的掣肘。目前的國企改革，明顯呈現(xiàn)出部分央企快于多數(shù)地方國企、一般性競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)快于壟斷企業(yè)的特征，不加大改革力度，提高改革效率，新一輪國企改革就有達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的危險(xiǎn)。

催生國企改革的內(nèi)生動(dòng)力，出清對(duì)改革不作為者，在當(dāng)前國企改革的關(guān)口尤為必要。一方面，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，國企不能置身事外。實(shí)際上，大量落后產(chǎn)能、無效產(chǎn)能，主要就來源于“三高”行業(yè)的國企。出清過剩產(chǎn)能，出清僵尸企業(yè)任務(wù)艱巨，必須依靠有作為敢擔(dān)當(dāng)?shù)膸ь^人，才能完成任務(wù)。另一方面，國企國資改革還有通過股權(quán)多元化，打破“玻璃天花板”，促使國企管理機(jī)制和用人機(jī)制轉(zhuǎn)型的命題。

實(shí)際上，國企的一些僵化機(jī)制已滯后到匪夷所思的地步，正如政協(xié)委員張明森所舉的例子，能提供大量就業(yè)崗位的大型國企幾乎不可能從社會(huì)招聘熟練工人，而只能選擇應(yīng)屆畢業(yè)生。

對(duì)此，央行行長(zhǎng)周小川稱，國企在吸納就業(yè)方面存在這么僵硬的政策出乎他的意料。

對(duì)于這些微觀層面的改革，不能都等著“1+12”式的改革方案，而需要國企內(nèi)部主動(dòng)推進(jìn)。如果繼續(xù)讓不懂市場(chǎng)法則、沒有改革精神的人占據(jù)位置，國企就很難建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，社會(huì)資本就不敢放心進(jìn)入。

可以說，占據(jù)主要生產(chǎn)資源的國企，既是改革的主戰(zhàn)場(chǎng)，也是實(shí)現(xiàn)讓資源由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的主要關(guān)卡。能者上而庸者下，國企改革才能形成“上下同熱”的氛圍，成為撬動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有力杠桿。