利用精準(zhǔn)管水創(chuàng)新水權(quán)轉(zhuǎn)換機(jī)制

楊 林，王多強(qiáng)，肖燕花

（1.內(nèi)蒙古阿拉善左旗水利工程管理站，750300，阿拉善左旗；2.內(nèi)蒙古阿拉善左旗黃河堤防管理所，750300，阿拉善左旗；3.內(nèi)蒙古阿拉善左旗防汛抗旱指揮部辦公室，750300，阿拉善左旗）

利用精準(zhǔn)管水創(chuàng)新水權(quán)轉(zhuǎn)換機(jī)制

楊 林1，王多強(qiáng)2，肖燕花3

（1.內(nèi)蒙古阿拉善左旗水利工程管理站，750300，阿拉善左旗；2.內(nèi)蒙古阿拉善左旗黃河堤防管理所，750300，阿拉善左旗；3.內(nèi)蒙古阿拉善左旗防汛抗旱指揮部辦公室，750300，阿拉善左旗）

推動(dòng)水權(quán)轉(zhuǎn)化的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體利益和水資源投入產(chǎn)出的最大化。通過研究分析內(nèi)蒙古阿拉善左旗水資源在各產(chǎn)業(yè)之間的配置現(xiàn)狀，探討通過水權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的各種途徑，以期推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例的合理調(diào)整，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境不斷改善。

精準(zhǔn)管水；水權(quán)轉(zhuǎn)換；水資源；優(yōu)化配置

1995年實(shí)施的全國首次水資源分配方案，是以各地區(qū)現(xiàn)有實(shí)際用水規(guī)模，即以承認(rèn)既成事實(shí)為基本原則，該方案導(dǎo)致占有水資源的地區(qū)竭盡所能發(fā)展，而由于歷史原因經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻失去用水權(quán)力，盡管土地等資源環(huán)境承載能力強(qiáng)，只因?yàn)闆]有可用水資源，不但改革開放30多年來失去了很多發(fā)展的機(jī)遇，而且生態(tài)惡化已經(jīng)嚴(yán)重威脅經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。目前在全國各地可持續(xù)發(fā)展幾乎都受制于水資源匱乏條件下，必須認(rèn)清形勢立足現(xiàn)實(shí)，通過自身可掌控水資源的優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)水資源的合理利用，才是保持可持續(xù)發(fā)展的根本出路。

一、西部地區(qū)水資源配置概況

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最主要矛盾，是生態(tài)環(huán)境惡化會(huì)對可持續(xù)發(fā)展造成威脅，而生態(tài)環(huán)境惡化一定程度上又是水資源配置不合理造成的。我國西部地區(qū)由于第二、三產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重欠發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)和由產(chǎn)業(yè)所決定的人口分布，主要聚集在包括土地、草原、礦產(chǎn)等自然資源開發(fā)地區(qū)，而這些產(chǎn)業(yè)恰恰對脆弱生態(tài)環(huán)境構(gòu)成巨大破壞。我國西部地區(qū)屬于水資源極度匱乏地區(qū)，但也是水資源配置和使用最不合理的地區(qū)：高強(qiáng)度蒸發(fā)、土壤瘠薄、水土流失嚴(yán)重等惡劣的自然環(huán)境條件，發(fā)展農(nóng)業(yè)本身并不是最佳選擇，但沒有更多可替代的產(chǎn)業(yè)吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)牧業(yè)人口，也就無法解決生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化問題，而少量的農(nóng)牧業(yè)人口占用、消耗大量的水資源又阻礙了區(qū)域社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、阿拉善左旗水資源在國民經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域中的配置情況

1.水資源在全旗各產(chǎn)業(yè)之間的配置現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古阿拉善左旗位于華北西部與西北東部交界位置，屬于全國水資源極度匱乏的地區(qū)之一，水資源配置的不合理特征鮮明。多年平均水資源總量41 270.55×104m3，而實(shí)際多年平均水資源可利用量只有19 669.51× 104m3。全旗國土面積8.04×104km2，戶籍人口18萬人，除去分布零散或在邊遠(yuǎn)地區(qū)及沙漠腹地的苦咸水等無法利用的水資源外，實(shí)際人均水資源量僅1 093 m3，不到全自治區(qū)乃至全國人均占有水資源量的1/2。

全國農(nóng)業(yè)對水資源的占有量已從20世紀(jì)90年代中期的84%下降到目前的67%，這一轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ衔覈嗄甑娘w速發(fā)展創(chuàng)造了最根本條件。但反觀阿拉善左旗水資源配置現(xiàn)狀，在人均可用水資源量不及全國水平1/2的情況下，其中95%的可用水資源量卻被不足15%的農(nóng)牧業(yè)人口所占用，工業(yè)與城鎮(zhèn)居民生活用水卻處于無水可用的極其尷尬的地位。依靠域外增加水資源量已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)，因此，通過水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置來滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體均衡發(fā)展是本地區(qū)的發(fā)展出路。

2.高耗水農(nóng)業(yè)嚴(yán)重制約國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展

阿拉善左旗農(nóng)業(yè)以高揚(yáng)程域外引水和深井灌區(qū)為主，農(nóng)業(yè)灌溉成本較高，零星分布在沿（賀蘭山）山?jīng)_洪積扇、騰格里及烏蘭布和沙漠邊緣等8個(gè)大小不一的灌區(qū)，土壤瘠薄，保水保肥性差。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，阿拉善左旗農(nóng)業(yè)是為畜牧業(yè)抗災(zāi)保畜而開發(fā)的飼草料基地，規(guī)模有限，地域偏僻，遠(yuǎn)離市場，屬于典型的高耗水、高成本、廣種薄收的低效益農(nóng)業(yè)，是沒有高效產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和提升空間的原料輸出劣質(zhì)產(chǎn)業(yè)。

以腰壩灘井灌區(qū)為例，按水資源評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)開發(fā)規(guī)模應(yīng)為3 500 hm2，允許開發(fā)水資源量約2 300萬m3，但因各種原因?qū)е鹿鄥^(qū)實(shí)際灌溉面積擴(kuò)增至6 100 hm2。根據(jù)水表計(jì)量與耗電量復(fù)核對比證實(shí)，實(shí)際灌溉用水量11 250 m3／hm2，地下水總開采量超過6 900萬m3，即超過允許開采量2倍。雖然強(qiáng)制推行“采補(bǔ)平衡”政策，推廣覆膜滴灌高效節(jié)水灌溉技術(shù)，但因生產(chǎn)成本增加的投資，要比在0.08元／m3水資源費(fèi)基礎(chǔ)上超出用水 20%而獲得的懲罰還高 3～4倍，加上作物種植種類難統(tǒng)一、不能滿足要求等一系列內(nèi)外因矛盾，推廣成效并不顯著，群眾的抵觸情緒反而非常高。

由于農(nóng)業(yè)效益微薄，目前“年輕的進(jìn)城，年老的種地；農(nóng)業(yè)60后是主體，70后為輔助，80后已鮮有，90后基本不存在”的情況在全旗農(nóng)牧區(qū)基本形成越來越鮮明的發(fā)展趨勢。而60后和70后由于客觀年齡因素，農(nóng)活只能廉價(jià)外包，包括水資源在內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料逐漸轉(zhuǎn)移到外來人口上。隨之出現(xiàn)一些非常嚴(yán)重的問題，需要引起高度重視：

①從實(shí)際操作來看，實(shí)施“采補(bǔ)平衡”要將現(xiàn)狀6 100 hm2的耕地壓縮到3 500 hm2幾乎沒有可能，群眾持續(xù)增收不但不能實(shí)現(xiàn)而且下降趨勢也成為必然；即使采用目前最先進(jìn)的大田覆膜節(jié)水灌溉技術(shù)，3 500 hm2灌溉面積也無法將水資源消耗量降到2 200萬m3左右。

②生產(chǎn)資料有限又廉價(jià)外包，必然導(dǎo)致收入大幅度下降，因此這部分群眾收入下降，甚至可能出現(xiàn)返貧，與國家2020年建成小康社會(huì)的目標(biāo)相背離。

③95%的可用水資源被不到15%的農(nóng)業(yè)人口所占用，嚴(yán)重制約全旗國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展。生產(chǎn)資料外包又會(huì)引進(jìn)更多的人口，勢必更加重水資源的不合理配置?，F(xiàn)全旗2／3以上的農(nóng)牧業(yè)人口均是周邊地區(qū)自 20世紀(jì)60—90年代的移民，盡管推動(dòng)了全旗經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮與發(fā)展，但巨大生存需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出自然資源承載力，必然導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的急劇惡化，應(yīng)認(rèn)真吸取深刻的歷史教訓(xùn)。

因此，必須深入反思這樣一些問題：

第一，在已認(rèn)清高耗水低產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)沒有前途的情況下，是否還有必要繼續(xù)圍繞農(nóng)業(yè)不計(jì)代價(jià)地做文章？

第二，阿拉善左旗城鎮(zhèn)化人口比率接近85%，在全國都屬最高，但水資源配置在國民經(jīng)濟(jì)三產(chǎn)中的比例嚴(yán)重失調(diào)，與全國總的發(fā)展趨勢格格不入，在如何推動(dòng)和保障全旗經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的思路上有沒有陷入偏差？

第三，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，水資源的宏觀管理必須遵循其客觀規(guī)律，即用“水資源的投入產(chǎn)出效率”“水資源投入對社會(huì)的整體貢獻(xiàn)率”來衡量和分析水資源的配置是否合理？

三、通過農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的思考

1.重新認(rèn)識(shí)水資源在各產(chǎn)業(yè)之間優(yōu)化配置的客觀必要性

以巴彥浩特鎮(zhèn)為例。巴彥浩特鎮(zhèn)是阿拉善盟政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，阿拉善左旗政府駐地，全盟75%人口、全旗85%人口聚集在此，加上流動(dòng)人口共接近 18萬人。隨著退牧還草、公益林保護(hù)等禁牧、限牧措施的實(shí)施，尤其是農(nóng)牧區(qū)老齡化問題日趨嚴(yán)重，農(nóng)牧區(qū)人口自動(dòng)向巴彥浩特鎮(zhèn)區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢越來越快。近30年先后由近到遠(yuǎn)開發(fā) 5個(gè)水源地，但因水資源短缺，供水能力始終無法滿足城市用水需求。最新建成的供水工程水源地距鎮(zhèn)區(qū)距離超過500 km，8級(jí)提水的總揚(yáng)程超過 480 m，供水成本高達(dá)近7元／m3，從運(yùn)行結(jié)果看，水源地情況并不特別理想，初步估算只能解決近期的用水需求。除此之外，整個(gè)阿拉善左旗境內(nèi)已無可供開發(fā)的水資源。

腰壩灘井灌區(qū)、格林布塄灘井灌區(qū)開發(fā)利用的均是賀蘭山西麓沖洪積扇存儲(chǔ)的地下水，是全旗境內(nèi)水質(zhì)最優(yōu)良、水資源補(bǔ)給量最大的水源地。兩個(gè)井灌區(qū)均處于巴彥浩特鎮(zhèn)，相距分別為35 km和20 km，兩個(gè)灌區(qū)合計(jì)可允許開采水資源量為3 000萬m3。

按照相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，本地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均120 m3／d的綜合用水標(biāo)準(zhǔn)，3 000萬m3水資源，就意味著能夠解決25萬人的生活用水。巴彥浩特鎮(zhèn)在全旗乃至全盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的重要地位不言而喻，鑒于經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體均衡發(fā)展的必然要求，腰壩灘井灌區(qū)和格林布塄灘井灌區(qū)目前農(nóng)業(yè)占用消耗的水資源，向城鎮(zhèn)及第三產(chǎn)業(yè)配置也就成為客觀必然。

實(shí)際上，全旗其他零星分散的水資源以及所發(fā)展的飼草地，也都存在與腰壩灘井灌區(qū)同樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，即寶貴的水資源用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)根本無法解決群眾致富達(dá)小康的客觀需要。但是如果能夠依托水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)移，通過變更用水途徑等方式，將農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向保障沿路小城鎮(zhèn)或第三產(chǎn)業(yè)的用水，不但能夠取得更高的收益，而且對推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展意義重大。

2.農(nóng)業(yè)用水水權(quán)轉(zhuǎn)移的途徑

實(shí)施農(nóng)業(yè)用水向城鎮(zhèn)供水的資源優(yōu)化配置，只能通過用水水權(quán)的有償轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)，但前提條件是群眾切身利益能夠得到尊重和保護(hù)。就全旗井灌區(qū)的實(shí)際來看，實(shí)施包括水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)移和農(nóng)田同步退耕等措施，應(yīng)該能夠受到絕大部分群眾的支持。目前通行水資源使用權(quán)限的轉(zhuǎn)移辦法主要是一次性買斷模式，相對較為經(jīng)濟(jì)，但一次性支付的資金壓力較大。故也可以探討采用“售水”方式的水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)移辦法。

根據(jù)調(diào)查了解，目前井灌區(qū)群眾的農(nóng)業(yè)種植純收入為 1.2萬～1.5萬元／hm2，如果嚴(yán)格按照7 500 m3／hm2的灌溉定額控制用水量，則水資源價(jià)值使用權(quán)和交換轉(zhuǎn)移價(jià)格就應(yīng)當(dāng)為1.6～2元／m3。如果以這樣的價(jià)格購買群眾的水資源使用權(quán)，即以群眾所擁有的生產(chǎn)資料所決定的水資源使用權(quán)進(jìn)行回購，通過工程建設(shè)，將農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)及第三產(chǎn)業(yè)供水。群眾不用投入勞動(dòng)力與流動(dòng)資本，沒有自然災(zāi)害與市場價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，但收入與投入水資源從事正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入基本相當(dāng)，尤其避免了低價(jià)外包導(dǎo)致的收入減少，可以使水權(quán)轉(zhuǎn)移容易推動(dòng)，既符合現(xiàn)有農(nóng)村實(shí)際，更符合本地區(qū)水資源優(yōu)化配置需要，能夠解決水源地嚴(yán)重超采問題，對推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體可持續(xù)發(fā)展意義重大。

對于巴彥浩特城鎮(zhèn)供水來說，目前的供水成本已經(jīng)達(dá)到7元／m3?，F(xiàn)在如果采用1.6～2元／m3的價(jià)格長期購買水資源使用權(quán)，由于輸水距離縮短10倍以上，提水揚(yáng)程減小2／3，則城鎮(zhèn)供水的水價(jià)應(yīng)該能夠降低到3～3.5元／m3。

四、推動(dòng)水權(quán)轉(zhuǎn)換應(yīng)注意的幾個(gè)問題

推動(dòng)水權(quán)轉(zhuǎn)換過程中，需克服一些觀念和現(xiàn)行管理體制的束縛。

一是推動(dòng)水權(quán)轉(zhuǎn)換改革應(yīng)當(dāng)關(guān)注的最主要對象。群眾是用水的真正主體，因此水權(quán)轉(zhuǎn)換的主要對象，不僅是不同地區(qū)政府與政府之間、政府與企業(yè)之間，還應(yīng)該包含群眾個(gè)體。水資源也是資源性生產(chǎn)資料，群眾個(gè)體用水行為零星、分散，主觀偶發(fā)因素多，水權(quán)轉(zhuǎn)移只能夠在確保群眾切身利益不受損害的情況下才有實(shí)現(xiàn)的可能。

二是明晰決定農(nóng)村個(gè)體用水權(quán)“權(quán)限”的根本因素。概括講有3點(diǎn)：①具有第三輪農(nóng)業(yè)承包生產(chǎn)資料資格，②合法承包農(nóng)田生產(chǎn)資料的數(shù)量，③該區(qū)域農(nóng)業(yè)社會(huì)合理平均水資源消耗水平（即灌溉定額）。

三是明確決定水權(quán)轉(zhuǎn)移的目的和根本原則。水資源已經(jīng)成為決定一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，衡量一個(gè)地區(qū)水資源開發(fā)利用是否合理，必須要按照各個(gè)地區(qū)水資源匱乏程度、水資源在區(qū)域整體國民經(jīng)濟(jì)中的貢獻(xiàn)與影響程度，來綜合評(píng)判水資源配置是否合理。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，水權(quán)轉(zhuǎn)移的目的就是要利用水的資源價(jià)值杠桿，來實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

四是農(nóng)業(yè)配套政策應(yīng)當(dāng)符合水資源的優(yōu)化配置宏觀調(diào)配戰(zhàn)略。在貫徹確保糧食安全戰(zhàn)略大局的同時(shí)，不能忽略和掩蓋農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中存在大量高耗水低效益的“劣質(zhì)產(chǎn)能”。水權(quán)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)，就是要按照“水資源投入產(chǎn)出效率最大化原則”，限制甚至消滅這些“劣質(zhì)產(chǎn)能”。因此對包括飼草地在內(nèi)的農(nóng)業(yè)耕地范疇，不能讓18億畝（1.2億 hm2）耕地紅線原則變成“一葉障目”，必須看到水資源優(yōu)化配置的目的是水資源投入產(chǎn)出的最大化和社會(huì)整體利益的最大化。因此需要有更加明確的允許“退耕”范圍的政策才能夠推行。

五是水權(quán)轉(zhuǎn)換的程序必須機(jī)動(dòng)靈活，有助于適應(yīng)不同情況。按照現(xiàn)行政策，規(guī)模用水使用性質(zhì)的變動(dòng)需要省級(jí)乃至國家層次的審批。在此情況下，水權(quán)轉(zhuǎn)換程序不但復(fù)雜，而且還很可能無法突破現(xiàn)有政策約束。

六是水資源費(fèi)的征收政策必須有利于水權(quán)轉(zhuǎn)換措施的實(shí)施。用水性質(zhì)的變動(dòng)使水資源費(fèi)也隨之相應(yīng)變動(dòng)，且水資源費(fèi)需要層層上交。單純從水權(quán)的角度出發(fā)，群眾所有的水權(quán)相當(dāng)于擁有一定數(shù)量的生產(chǎn)資料，消耗占用地下水，如按照現(xiàn)行政策上交0.08元／m3的水資源費(fèi)后，群眾就擁有對生產(chǎn)資料處置的權(quán)利。如果水權(quán)轉(zhuǎn)移受水對象是用于保障城鎮(zhèn)居民生活用水，繼續(xù)上交0.1元／m3的水資源費(fèi)能夠承受，但雙重繳費(fèi)不合理；如果水權(quán)轉(zhuǎn)移受水對象為工業(yè)、建筑業(yè)用水，還需要繼續(xù)上交2～5元／m3的水資源費(fèi)，同樣使水權(quán)轉(zhuǎn)換工作很難推進(jìn)。

[1]楊林，等.農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)應(yīng)真實(shí)反映水的公共基礎(chǔ)性資源價(jià)值 [J].中國水利，2015（20）.

[2]韓俊,何宇鵬.探索建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制[J/OL].求是理論網(wǎng). http://www.qstheory.cn/jj/jsshzyxnc/ 201108/t20110816_102824.htm.

責(zé)任編輯 安天杭

Innovation of water right transfer mechanism by precision water governance

Yang Lin,Wang Duoqiang,Xiao Yanhua

The aim of initiating water right transfer is to optimize water allocation,and maximize social benefits and input-output of water utilization.Various approaches of optimizing water resources allocation through water right transfer are discussed based on review of water allocation among various industries in Alxa County of Inner Mongolia, so that adjustment of industrial pattern and improvement of eco-environment can be realized.

precision water governance;water right transfer;water resources;optimized allocation

TV213+D923.2

B

1000-1123（2016）07-0017-03

2016-02-23

楊林，站長，正高級(jí)工程師。