政府規(guī)制視角下的城市交通擁堵治理政策研究

王 燦

華東政法大學(xué)，上海 200042

政府規(guī)制視角下的城市交通擁堵治理政策研究

王 燦**

華東政法大學(xué)，上海 200042

近年來(lái)，為解決城市交通擁堵問(wèn)題，各地規(guī)制手段層出不窮，但也只是短期內(nèi)“止痛”，難以是實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)。城市交通擁堵規(guī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是一套“組合拳”，寄希望于一項(xiàng)政策的出臺(tái)就能解決城市交通擁堵問(wèn)題是不切實(shí)際的。治理交通擁堵應(yīng)采用多元化的治理模式，以激勵(lì)協(xié)商型規(guī)制手段為主，輔之以傳統(tǒng)的命令規(guī)制型手段，以完善的城市交通體系為外延支撐。

政府規(guī)制；交通擁堵；政策；比例原則；多元化治理

城市交通擁堵—伴隨城市的發(fā)展所出現(xiàn)的“城市病”，汽車使用率增加、道路容量不足或設(shè)計(jì)不妥、公民的觀念和素質(zhì)、公共資源的分布等都是導(dǎo)致其產(chǎn)生的原因。政府為解決城市交通擁堵問(wèn)題推行了一系列政策措施，短期內(nèi)收到一定成效，但卻陷入了越治越堵的怪圈。作為城市交通擁堵的一針針“止痛劑”，無(wú)論是限牌、限行、提高停車費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還是交通擁堵費(fèi)，都因缺乏明確的法律授權(quán)依據(jù)備受合法性質(zhì)疑。即便未來(lái)在法律上予以明確規(guī)定，也只是符合了形式合法性的要求，還要通過(guò)實(shí)質(zhì)合法性的檢驗(yàn)，即符合比例原則。城市交通擁堵規(guī)制的目標(biāo)是緩解交通擁堵壓力、實(shí)現(xiàn)道路交通公共資源的正常合理使用。治堵，應(yīng)著眼于直接目標(biāo)——不堵，方能有所收獲。

一、城市交通擁堵治理政策與規(guī)制目標(biāo)的匹配性分析

(一)限牌

限牌是地方政府通過(guò)改變汽車上牌程序來(lái)控制汽車總量的一種方法，意在有效緩解交通擁堵，故應(yīng)著重解決車輛的上路行使與道路暢通的矛盾，而不能只針對(duì)汽車購(gòu)買環(huán)節(jié)。限行、限路段、限時(shí)間等都可以作為可選擇的舉措加以考量，而私車數(shù)量的急劇上升并非導(dǎo)致道路擁堵的必然成因。作為規(guī)制主體的政府必須清楚規(guī)制的目的是“用車”，而不是“擁有車”。治理交通擁堵，控制私車數(shù)量并不是唯一的途徑，更不是最好的選擇，政府所要控制的應(yīng)該是“路”，而不是“車”[1]。因此，推行限牌對(duì)于交通擁堵治理的目標(biāo)而言并不是最適當(dāng)?shù)?。盡管汽車限購(gòu)施行后，短期內(nèi)的確緩解了交通壓力，但帶來(lái)的負(fù)面影響也很多，不符合均衡性原則，同時(shí)也侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、買賣合同自由的權(quán)利、選擇交通工具的權(quán)利。

(二)限行

限行的目的不僅是緩解交通擁堵，也包括治理污染，但在北京推行限行的過(guò)程中，限行措施的重點(diǎn)已從緩解交通轉(zhuǎn)向了治理空氣污染，從“為保證2008年北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)期間交通正常運(yùn)行和空氣質(zhì)量良好”[2]到“為了有效降低汽車污染物排放及確保首都交通安全舒暢”就可以很明顯得看出來(lái)前后重點(diǎn)的變化。就目的的適當(dāng)性而言，限行無(wú)疑是有助于暢通出行的，但是這種手段的推行逐漸偏離了這一目的，且當(dāng)汽車保有量增長(zhǎng)到相當(dāng)大的數(shù)量時(shí)，即便實(shí)施更為嚴(yán)厲的單雙號(hào)限行措施也未必能達(dá)成緩解交通擁堵的目的。另外，相對(duì)于單雙號(hào)限行這一嚴(yán)重限制財(cái)產(chǎn)使用的行為來(lái)說(shuō)，尾號(hào)限行是能夠達(dá)成目的的更溫和的手段。

(三)提高停車費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

提高停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的目的在于引導(dǎo)車輛在非中心區(qū)、非道路規(guī)定的地點(diǎn)停放，合理疏導(dǎo)交通流量，暢通道路交通。但提高停車費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否真能治堵呢？許多人對(duì)其實(shí)效存有質(zhì)疑。首先，停車費(fèi)屬于行政收費(fèi)，應(yīng)由政府有關(guān)職能部門收取、管理并?？顚Ｓ?，但實(shí)際車主繳納的停車費(fèi)至少有一半最終沒(méi)有進(jìn)入政府口袋。[3]上海停車管理企業(yè)收取停車費(fèi)要全部上繳，區(qū)縣財(cái)政再按照規(guī)定比例向有關(guān)企業(yè)返還，至少一半停車費(fèi)用流失于財(cái)政收入之外。[4]其次，“作為杠桿作用”的漲停車費(fèi)，從沒(méi)有專家能算得清楚杠桿作用有多大、要大到什么程度才能導(dǎo)致車流負(fù)增長(zhǎng)。北京大幅提高停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后的第3個(gè)月，動(dòng)態(tài)交通流量開(kāi)始反彈，調(diào)解效果消退。再次，提高停車費(fèi)在實(shí)踐中被異化，不僅無(wú)法緩解交通擁堵，還會(huì)加劇道路擁堵。以石景山萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)周邊的停車位為例，停車管理員為緩解成本壓力采取讓車位側(cè)停的方式，使原本可停一輛車的位置變成兩個(gè)車位，在車輛斜停后變成單車道，石景山萬(wàn)達(dá)周邊的道路擁堵更為嚴(yán)重[5]。提高停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市交通擁堵治理所能起到的作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了最初的目的設(shè)定。

(四)征收交通擁堵費(fèi)

在中國(guó)，征收擁堵費(fèi)的做法可能并不具有可操作性。北京是棋盤式道路，所以不管在哪個(gè)地區(qū)收費(fèi)，因征收擁堵費(fèi)而私車出行受限的人，其實(shí)只是將擁堵轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地區(qū)去了而已[6]。北京征收擁堵費(fèi)并不能促進(jìn)緩解交通擁堵目的的達(dá)成，在交通擁堵費(fèi)成本已經(jīng)被市民有能力消化后，這項(xiàng)措施就可能會(huì)失效，比如倫敦就是這樣，現(xiàn)在只能不斷提高擁堵費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限制進(jìn)城的車流量。征收擁堵費(fèi)被稱為“北京最后一針交通擁堵止痛劑”，但果真沒(méi)有其他規(guī)制手段可用了嗎？對(duì)比新加坡等城市，無(wú)不是在城市公交系統(tǒng)及交通設(shè)施無(wú)法擔(dān)負(fù)道路車流量的情形下才采取該措施的。城市交通擁堵規(guī)制首當(dāng)其沖應(yīng)提升現(xiàn)有的城市公共道路系統(tǒng)，而不是通過(guò)單純收費(fèi)來(lái)抑制公民用車。否則，依賴純粹的懶政思維的政府規(guī)制，只會(huì)讓城市交通擁堵愈發(fā)嚴(yán)重。

二、城市交通擁堵的多元化治理模式

城市交通擁堵規(guī)制是系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性工程，不是簡(jiǎn)單的靠推行某一項(xiàng)政策就可以實(shí)現(xiàn)的。無(wú)論是限牌、限行、提高停車費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，還是征收擁堵費(fèi)，手段與目的并不匹配。但作為實(shí)現(xiàn)控制私車數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快、緩解道路交通壓力的過(guò)渡性管制手段，都具有特定歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)合理性[7]。目前各地實(shí)施的限制性方案和收費(fèi)性方案都屬于命令控制型規(guī)制工具，城市交通擁堵規(guī)制應(yīng)當(dāng)采取多元化治理模式，更多采用中性或柔性手段彌補(bǔ)單一命令控制型手段的不足。

首先，限制性手段和收費(fèi)性手段仍應(yīng)成為現(xiàn)實(shí)的切入點(diǎn)，并且應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎使用。從世界各國(guó)城市交通擁堵的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公民心理接受度等因素的影響，治理交通擁堵之初比較適宜從限制性對(duì)策切入。行政限制性政策便于執(zhí)行和監(jiān)管，對(duì)實(shí)施條件和技術(shù)水平要求較低，同時(shí)見(jiàn)效速度較快，比較易于獲得輿論支持，并有助于普及道路資源稀缺和有償使用的理念，對(duì)于任何一個(gè)城市而言，都不可能單憑限制性政策持續(xù)緩解交通擁堵問(wèn)題，收費(fèi)性方案成為必然[8]。雖然限牌、限行、收費(fèi)措施都只是“止痛劑”，不能根治，但是在找到“良藥”之前，避免規(guī)制環(huán)境繼續(xù)惡化是非常必要的。

其次，以激勵(lì)協(xié)商性手段為主。擴(kuò)大公交乘車的優(yōu)惠力度，引導(dǎo)市民理性選擇出行方式，考慮將公交乘車卡的優(yōu)惠力度與乘車次數(shù)掛鉤，擴(kuò)大公交乘車的優(yōu)惠力度，[9]或者發(fā)放公共交通補(bǔ)貼，以減少私家車出行。提倡拼車出行，研發(fā)出租車拼車的連續(xù)多次計(jì)費(fèi)設(shè)備系統(tǒng)，從技術(shù)上解決拼車的價(jià)格問(wèn)題，并對(duì)乘客的合理拼車給予一定的價(jià)格優(yōu)惠[9]。為短途出行的市民完善公共自行車服務(wù)系統(tǒng)，方便自行車的借還及維修。同時(shí)，還可以嘗試公私合作治理城市交通擁堵問(wèn)題。

最后，完善城市交通外延支撐體系。提升我國(guó)城市公共交通的服務(wù)水平和運(yùn)營(yíng)能力，特別是在交通擁堵嚴(yán)重的大城市，由于公共交通效率低、換乘不方便、候車時(shí)間長(zhǎng)、舒適性差、價(jià)格偏高等原因，公交出行率普遍偏低，廣州等少數(shù)城市BRT系統(tǒng)雖然引起廣泛關(guān)注，但執(zhí)行效果均差強(qiáng)人意。調(diào)整并合理規(guī)劃城市布局結(jié)構(gòu)，“弱化”中心城的功能，分流交通發(fā)生源，對(duì)城市進(jìn)行長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃和科學(xué)的路網(wǎng)設(shè)計(jì)，開(kāi)放部分公共及服務(wù)場(chǎng)所供市以減緩由于停車難導(dǎo)致的交通擁堵壓力。

在當(dāng)下中國(guó)，包括道路交通在內(nèi)的各種民生問(wèn)題的改善無(wú)不需要借助于良好的公共政策才能得以實(shí)現(xiàn)[8]。良好的公共政策應(yīng)當(dāng)基于正當(dāng)?shù)囊?guī)制目標(biāo)而設(shè)定，所選擇的規(guī)制手段應(yīng)當(dāng)匹配預(yù)先設(shè)定的規(guī)制目標(biāo)。本文通過(guò)對(duì)限牌、限行、提高停車費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、征收交通擁堵費(fèi)進(jìn)行目標(biāo)匹配性分析后發(fā)現(xiàn)，其并不具有完全的目標(biāo)匹配性。城市交通擁堵治理應(yīng)采用多元化的治理模式，以激勵(lì)協(xié)商性手段為主，傳統(tǒng)的命令控制型手段雖不可能立即被停止使用，但也應(yīng)作為輔助性手段謹(jǐn)慎的使用。

[1]楊陽(yáng)，章志遠(yuǎn).上海私車牌照拍賣的行政法學(xué)解讀[J].中共長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào)，2008(6).

[2]張翔.機(jī)動(dòng)車限行、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與比例原則[J].法學(xué)，2015(2).

[3]吳學(xué)安.提高停車費(fèi)能治堵？[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014-11-26.

[4]魏雅瑩.城市公共道路停車法律問(wèn)題研究[J].天津城建大學(xué)學(xué)報(bào)，2016(2).

[5]耀琪.提高停車費(fèi)就一定能治堵？[EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2014-03-12/content_11386922.html，2016-6-27.

[6]姚冬琴.專家:北京擁堵費(fèi)應(yīng)為每天20到50元，收了就能不堵嗎？[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2016(23).

[7]章志遠(yuǎn).私車牌照的拍賣、管制與行政法的革新[J].法學(xué)，2008(6).

[8]趙健云.城市“汽車限購(gòu)”的法律性分析[D].云南大學(xué)，2015.

[9]周銀香.城市交通治堵策略評(píng)價(jià)模型及實(shí)證研究—以杭州市為例[J].城市問(wèn)題，2014(9).

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** 作者簡(jiǎn)介：王燦(1990-)，女，山東滕州人，華東政法大學(xué)，2014級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政法。