柴紅鋒

(浙江省水情宣傳中心，浙江　杭州　310009)

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基于制度經(jīng)濟學(xué)的城市生態(tài)水利實現(xiàn)路徑探討

柴紅鋒

(浙江省水情宣傳中心，浙江杭州310009)

隨著城市化進程的加快，城市水問題逐漸凸顯，嚴重制約城市的建設(shè)和發(fā)展。通過對城市水利建設(shè)現(xiàn)狀的研究，總結(jié)出目前城市水利建設(shè)發(fā)展階段、解決方法和存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出建設(shè)城市生態(tài)水利。以制度經(jīng)濟學(xué)理論為視角對城市生態(tài)水利的建設(shè)進行分析，提出城市生態(tài)水利實現(xiàn)路徑。

城市；生態(tài)水利；制度經(jīng)濟學(xué)

1　問題的提出

改革開放以來，我國經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，城市化率也持續(xù)提高，從1978年的17.9%增加到了2012年的52.6%?！吨袊鞘邪l(fā)展報告》顯示，截止2012年末，全國共有建制城市658個，其中100萬人口以上的特大型城市就超過120座。據(jù)預(yù)測，未來30 a我國城市化進程還將進一步加快，2049年中國城市化率水平達到75%。

隨著城市的持續(xù)擴張，隨之產(chǎn)生了一系列的城市水問題，如水災(zāi)害加劇、水資源短缺以及水環(huán)境污染等，嚴重制約了城市的建設(shè)和發(fā)展。近些年來，城市水患頻繁發(fā)生，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的專項調(diào)研結(jié)果顯示，2008—2010年全國62%的城市發(fā)生過城市內(nèi)澇，內(nèi)澇災(zāi)害超過3次以上的城市有137個。另據(jù)統(tǒng)計，2010年全國洪澇災(zāi)害直接經(jīng)濟損失達3 745億元，其中近2/3損失來自城市。2011年，武漢、杭州、深圳、南昌、北京等多個城市陷入“水患”，而2012年7月的北京和2013年10月的余姚，暴雨帶來的城市內(nèi)澇造成了人員傷亡和巨大的經(jīng)濟損失。另一方面，城市水資源供需矛盾日益突出，全國658個城市中有約400個城市缺水，110個城市嚴重缺水[1]。據(jù)水利部對4 555個城市飲用水水源地的調(diào)查，水量不合格的水源地已經(jīng)達到1 233個，占水源地總數(shù)的27%，而“我國近海海洋綜合調(diào)查與評價”專項研究結(jié)果顯示，我國沿海地區(qū)水資源短缺日益嚴重，11個沿海省(自治區(qū)、直轄市)所轄的52個沿海城市中，極度缺水和重度缺水的達到28個，近90%的城市存在不同程度的缺水問題。因此，水資源短缺已經(jīng)成為制約我國城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。再者，城市生活、生產(chǎn)的污水排放遠遠超出了城市水體的自凈能力，全國90%以上的城市水體污染嚴重[2]。水質(zhì)惡化導(dǎo)致城市水體富營養(yǎng)化，魚蝦幾乎絕跡，水體生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化。

當前，城市水問題越來越引起社會的廣泛關(guān)注，也成為學(xué)界關(guān)注的焦點，是城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，更是城市管理者和決策者不可回避的重要問題。因此，本文以生態(tài)水利的視角審視城市水問題，闡釋建設(shè)城市生態(tài)水利的核心理念、理論內(nèi)涵，并在剖析城市水問題產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，提出基于制度經(jīng)濟學(xué)的城市生態(tài)水利的實現(xiàn)路徑。

2　城市水利建設(shè)現(xiàn)狀

2.1發(fā)展階段

對于城市水利建設(shè)思路，主要經(jīng)歷了從工程水利到資源水利及生態(tài)水利的發(fā)展。①工程水利注重對水資源的開發(fā)、利用和治理，利用工程技術(shù)手段解決城市防洪、排澇、供水、污水處理以及景觀、生態(tài)等問題，為城市發(fā)展和居民生活提供了基礎(chǔ)性保障。但是，這種傳統(tǒng)的治水思想和方法不注重水資源的優(yōu)化配置、管理和保護，已經(jīng)不適應(yīng)新形勢下的城市社會經(jīng)濟發(fā)展的需要[3]；②面對水資源短缺的現(xiàn)實背景，學(xué)者們開始提出了資源水利的治水思路，就是把水資源與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展緊密聯(lián)系起來,進行綜合開發(fā)、科學(xué)管理。具體概括為水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護6個方面[4]。資源水利的思想基礎(chǔ)是可持續(xù)發(fā)展，以優(yōu)化水資源配置和加強水資源管理為手段，強調(diào)水資源的重要性和市場的配置作用以及制度建設(shè)和體制創(chuàng)新的投入[5]。資源水利已經(jīng)逐步從概念發(fā)展到形成比較完整的理論體系，也對當前的水利工作起到了指導(dǎo)作用；③隨著人們對于生態(tài)環(huán)境的關(guān)注以及水利工程負效應(yīng)的反思，提出“人與自然的和諧共處”的治水思想[5]。生態(tài)水利關(guān)注水利工程和水事活動對于生態(tài)環(huán)境的影響，提出水利建設(shè)和水事行為應(yīng)順應(yīng)自然規(guī)律并保護、改善和修復(fù)水利生態(tài)環(huán)境并確保水生態(tài)和水資源安全[6]。

2.2現(xiàn)有解決思路

針對城市水利發(fā)展存在的一系列問題，眾多國內(nèi)學(xué)者從超前規(guī)劃、水利建設(shè)市場化運作、水利管理體制改革、城市水利隊伍建設(shè)以及節(jié)水型城市創(chuàng)建等方面提出諸多對策。一些研究指出，城市水利工程首先必須要有一個高質(zhì)量、高起點的科學(xué)規(guī)劃，要樹立“大水利”的觀點，做到防洪與排澇相結(jié)合，水工程建設(shè)與城建、交通、環(huán)境等城市建設(shè)相結(jié)合[7- 8]。關(guān)于城市水利建設(shè)投資，學(xué)者們建議根據(jù)不同類型的項目確定不同的投資機制與運營模式，建立融資的主體和平臺，并引導(dǎo)社會資金投入水利工程建設(shè)[7-9]。一些學(xué)者認為城市水利問題的解決需要實行涉水事務(wù)的統(tǒng)一管理，建立規(guī)范、有序、高效的水管理體制[10-11]。此外，眾多研究探討了城市水利隊伍建設(shè)的途徑以及節(jié)水型城市建設(shè)的措施[12-13]。另一些學(xué)者則將生態(tài)水利的理念引入城市水資源配置。李戩等提出了基于生態(tài)水利思想的城市水資源科學(xué)配置的理論框架，高學(xué)平和崔廣濤則根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)經(jīng)濟理論建立水循環(huán)利用機制，構(gòu)建了天津市多水源開發(fā)、循環(huán)再生利用、優(yōu)化配置、可靠度高的源—供—用—排的水生態(tài)體系[14-15]。

2.3存在的問題

當前，城市的治水理念已經(jīng)由工程水利向資源水利和生態(tài)水利轉(zhuǎn)變，關(guān)于城市水利的研究也比較豐富，但仍存在一些不足之處，有待于進一步深入研究。其一，諸多研究雖然分析了城市水問題產(chǎn)生的原因，但多數(shù)是表面性的因素，未能揭示問題的實質(zhì)；其二，現(xiàn)有研究多數(shù)為針對某一城市水問題的探討，如城市防洪排澇問題或水污染問題，缺乏將城市以及流域水利作為一個整體系統(tǒng)的綜合性分析；最后，現(xiàn)有研究缺乏對于解決城市水問題的系統(tǒng)性制度設(shè)計。制度是影響經(jīng)濟主體行為的關(guān)鍵因素，而城市水問題的產(chǎn)生根源在于人類活動對于生態(tài)系統(tǒng)的破壞。因此，城市水問題的解決關(guān)鍵在于如何設(shè)計有利于“人與自然和諧相處”的制度體系。

3　城市生態(tài)水利的基本理念與內(nèi)涵

在“人定勝天”的思想主導(dǎo)下，人類以“自然的主宰”自居，試圖“征服自然”，毫無節(jié)制地向大自然索取。人類的改造和掠奪對大自然造成了破壞性的災(zāi)難，反過來也招致了大自然的報復(fù)與懲罰。于是，人類開始反思對于大自然的掠奪式開發(fā)，重新審視人與自然的關(guān)系，并逐漸認識到人類與自然是相互依存、相互聯(lián)系的整體，人與自然應(yīng)該和諧相處。而水是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，也是地球上一切生物賴以生存和發(fā)展的環(huán)境資源。因此，要破解中國城市水問題，應(yīng)確立人與自然和諧相處的核心理念[4]。

城市生態(tài)水利的本質(zhì)特征就是人與自然和諧相處，指各種水事活動不能僅為社會經(jīng)濟目標服務(wù)，忽視或脫離生態(tài)系統(tǒng)，而應(yīng)統(tǒng)籌考慮與生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟的耦合關(guān)系，以水資源的可持續(xù)利用支持城市經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。具體來看，城市生態(tài)水利的內(nèi)涵包括以下幾個方面：第一,水資源的開發(fā)利用是在人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略下進行的，促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時要保護生態(tài)環(huán)境，還應(yīng)滿足后代的用水需求，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展；第二，應(yīng)將城市以及所在流域作為系統(tǒng)來分析，運用整體、協(xié)調(diào)、優(yōu)化與良性循環(huán)的系統(tǒng)性方法與手段來尋求城市生態(tài)水利的實施途徑；第三，運用生態(tài)學(xué)的觀點指導(dǎo)城市水利規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)以及管理等；第四，注重水資源的高效利用和合理配置，有利于水資源的可持續(xù)利用；最后，城市生態(tài)水利需要健全的制度安排來規(guī)范水事活動以及協(xié)調(diào)各方利益主體。

4　城市生態(tài)水利實現(xiàn)路徑的制度經(jīng)濟學(xué)分析

4.1制度經(jīng)濟學(xué)理論分析

制度經(jīng)濟學(xué)就是運用經(jīng)濟學(xué)的方法研究制度的經(jīng)濟學(xué)。制度經(jīng)濟學(xué)以人、制度與經(jīng)濟活動以及它們之間的相互關(guān)系為研究對象，強調(diào)研究真實的世界，認為制度就是對生產(chǎn)過程中人與人之間的關(guān)系做出的規(guī)范性安排。制度經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)生于20世紀二三十年代，發(fā)展至今共經(jīng)歷3個流派：早期制度經(jīng)濟學(xué)、后期制度經(jīng)濟學(xué)和新制度經(jīng)濟學(xué)。三者的制度觀和方法論都有其真理性和局限性，在對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的解釋和探索中其視角各有特點。制度經(jīng)濟學(xué)理念應(yīng)用廣泛，是分析解決經(jīng)濟問題的重要方法。

4.2城市生態(tài)水利實現(xiàn)路徑

基于城市生態(tài)水利的基本理念與內(nèi)涵，可以更為深入地剖析城市水問題形成的原因，把制度經(jīng)濟學(xué)理念運用到探索城市水利建設(shè)新方法之中，從制度層面提出城市生態(tài)水利建設(shè)的實現(xiàn)路徑。

4.2.1形成激勵政府作為的動力機制

城市內(nèi)澇有其客觀原因，如城市熱島效應(yīng)帶來的暴雨增多，城市規(guī)模擴大、地表硬化程度高等，而更多的是對城市排水系統(tǒng)標準過低的批評。分析背后的原因，主要是城市規(guī)劃實施進行太快且各個層級之間缺乏銜接。城市化浪潮中，城市地面大拆大建、“面子工程”日新月異，而“里子工程”卻被忽視，因此，城市治水還處在農(nóng)業(yè)社會大災(zāi)之后才有大治的模式之中，城市規(guī)劃中缺乏對城市防洪排澇的系統(tǒng)規(guī)劃。水污染也是城市水利的一大問題，破壞了城市的水生態(tài)系統(tǒng)，是很多城市水資源短缺的根本原因。水污染的主要原因之一是我國污水排放標準過低。我國目前的污水排放標準借鑒了國外發(fā)達國家的排放標準，就標準本身而言似乎不低，但是我國單位面積的工廠數(shù)量遠超過歐美發(fā)達國家，總的排放量遠超過水環(huán)境容量，帶來嚴重的水環(huán)境問題。如要探究更為深層次的原因，主要在于地方政府發(fā)展經(jīng)濟的沖動要遠勝于環(huán)境保護的責任感，而地方政府一般缺乏自覺提高污水排放標準來控制水環(huán)境污染的動力。

基于以上分析，從制度層面而言，要想讓政府切實負起責任，需要革新地方政府的政績考評機制，將城市防洪排澇以及水污染治理納入地方領(lǐng)導(dǎo)政績考評的指標體系?，F(xiàn)實中，短期內(nèi)消除城市水患、根治水污染的期待或承諾，反而可能導(dǎo)致不切實際的方案；但對于城市水患，可以將災(zāi)情信息收集整理與評估制度化，并建立在特大暴雨下以人為本的應(yīng)急和救援機制。更為根本的是，要切實做好綜合性的城市治水規(guī)劃，并讓歷屆政府能夠長期堅持下去，以實現(xiàn)消除城市水患、根治水污染的目標。

4.2.2建立流域和行政區(qū)的水資源管理協(xié)作機制

目前，我國水資源管理實行流域和區(qū)域相結(jié)合的管理體制，但還未形成有效的分工協(xié)作的制度化建構(gòu)，對于城市治水產(chǎn)生諸多障礙。以城市防洪排澇為例，上游臨河、跨河建筑物侵占行蓄洪區(qū)以及行洪面現(xiàn)象嚴重，水土流失導(dǎo)致河道淤塞、河床抬高，使得下泄的洪水加大了下游城市的防洪壓力；隨著城市的擴張，地表硬化程度大增，強降雨帶來的地表徑流導(dǎo)致河流徑流量增加，洪水就會更快、更集中地危害下游城市。因此，許多流域往往存在著上游攔蓄能力不足、中游行洪不暢、下游洪水出路不足等問題，這也是城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)的重要原因之一。水事活動具有一定的外部性，帶來流域內(nèi)各地方政府的利益協(xié)調(diào)問題。由于流域的水資源總量和納污能力是有限的，上游地區(qū)過量使用水資源或排污過量，對中下游城市產(chǎn)生負外部性，反之，則產(chǎn)生正外部性。而在流域水資源管理中產(chǎn)權(quán)界定困難很大，導(dǎo)致流域內(nèi)的地方政府往往難以通過自主協(xié)調(diào)達成有效率的結(jié)果，地方政府和多個職能部門從自身角度介入流域水資源管理，缺乏有效的合作機制，經(jīng)常出現(xiàn)部門之間互相掣肘的狀況，降低污染事件處理的效率。

綜上分析，城市生態(tài)水利建設(shè)需要從流域性的系統(tǒng)考慮，改變傳統(tǒng)的封閉式流域管理方式，向水利與經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合的互動式管理轉(zhuǎn)變。明確劃分流域與行政區(qū)域的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上，由流域管理機構(gòu)牽頭建立流域日常議事制度，逐步形成流域管理機構(gòu)、地方政府和國家職能部門之間的信息溝通和共享機制，協(xié)作應(yīng)對流域防洪減災(zāi)、水資源管理以及水生態(tài)環(huán)境保護等問題[16]。

4.2.3推進城市水務(wù)一體化管理

2008年的政府機構(gòu)改革,明確水利部將不再負責城市涉水事務(wù)的管理工作,水管理體制由城市政府自行制定，城市水務(wù)管理的一體化進程進一步加快，其中最為顯著的是水務(wù)市場得到很大發(fā)展，諸如城市的供水和污水處理等領(lǐng)域，都形成了各種水務(wù)經(jīng)營主體[17]。但是，目前仍有相當多的城市尚未進行水務(wù)一體化管理體制改革，涉水管理的各個部門出于自身利益進行部門化管理，形成多龍管水的局面，不能實現(xiàn)水資源的優(yōu)化管理。即使在成立了水務(wù)局的很多城市，涉水事務(wù)一體化管理體制改革程度不高，水務(wù)管理職能未能落實到位，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，與水務(wù)一體化相適應(yīng)的政策法規(guī)、規(guī)劃以及行業(yè)標準滯后,難以有效指導(dǎo)城市水務(wù)一體化管理。如在防洪標準中常有50 a一遇或100 a一遇的提法，而城市排澇則多數(shù)是1 a一遇、3 a一遇的標準，相互不統(tǒng)一；其二，與城建、環(huán)保等部門的分工協(xié)作關(guān)系未完全理順。如與環(huán)保部門就污水處理方面有很多交叉，相關(guān)職能未能有效協(xié)調(diào)，城市河道水環(huán)境的整治分而治之，造成整體效益的降低；再者，部分城市的水務(wù)局沒有將排水以及污水處理職能納入管轄范圍，城市供水、排水、污水處理、回用等方面仍相互脫節(jié),沒有真正實行水務(wù)統(tǒng)一管理[18]。

因此，城市生態(tài)水利建設(shè)需要進一步推進城市水務(wù)的一體化管理；區(qū)分行政管理與市場運作層面，突出水務(wù)的社會管理和公共服務(wù)職能。進一步完善、統(tǒng)一與水務(wù)一體化相適應(yīng)的法律法規(guī)和行業(yè)標準規(guī)范；理順與相關(guān)涉水部門特別是城建部門和環(huán)保部門的關(guān)系，明確職責定位，并完善協(xié)調(diào)與合作機制；通過取水許可、排污許可、市場準入與退出機制、污水處理費以及水價成本監(jiān)審等措施和手段加強對城市水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管[18]。

4.2.4形成以經(jīng)濟手段為主的節(jié)水減污機制

當前我國城市水資源短缺問題，但同時也普遍存在浪費現(xiàn)象；另一方面水污染也加劇了水資源的短缺，還破壞了水生態(tài)環(huán)境。從經(jīng)濟學(xué)視角分析，水資源浪費和水污染現(xiàn)象的存在，關(guān)鍵原因在于這些行為所需付出的代價太小。當前的水價未能體現(xiàn)水資源的稀缺性，難以激發(fā)經(jīng)濟主體的節(jié)水動機；另一方面，對于企業(yè)節(jié)水的激勵力度不夠，如果不能補償其節(jié)水的成本支出，那么企業(yè)理性的選擇自然是盡量少節(jié)水。而現(xiàn)行的排污費以及違法超標排放罰款，則是起到了逆向激勵的效果，政策實際上是在鼓勵企業(yè)超標排放，原因在于企業(yè)的排污成本以及違法成本大大低于治污和守法成本。因此，亟需改變現(xiàn)有的制度設(shè)計，否則排污總量的控制就會成為一句空話。

綜上分析，要提高用水效率、控制水污染，除了工程技術(shù)以及行政手段外，應(yīng)充分利用經(jīng)濟手段形成節(jié)水減污機制。推進水價改革，實行居民生活用水階梯水價以及工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水超額累進加價制度，形成對經(jīng)濟主體的節(jié)水激勵。明晰水權(quán)，保障生態(tài)水權(quán)；建立水權(quán)交易制度，通過價格信號的指引實現(xiàn)水資源的有效配置；采取水權(quán)和水價的二元結(jié)構(gòu)制度保證保障弱勢群體和弱勢產(chǎn)業(yè)的基本水權(quán)和水價承受能力。以水環(huán)境容量反推排污標準，加大違法排污的處罰力度，形成正向激勵；在確定排污總量的基礎(chǔ)上通過排污權(quán)交易等市場化手段將水資源保護固化在經(jīng)濟運行機制中。

4.2.5構(gòu)建公眾參與和利益訴求的制度渠道

在水環(huán)境保護中，出于對利益的追求，往往會出現(xiàn)市場失靈的情況；作為守護人的政府也會因地方經(jīng)濟利益或政績，出現(xiàn)調(diào)控失靈的情況。因此，需要建立一種有效的機制來糾正上述問題。由于水環(huán)境是公共物品，面臨產(chǎn)權(quán)界定的困難，面對水環(huán)境污染所造成的損失，公眾難以通過合適的途徑來維護自身權(quán)利。除了產(chǎn)權(quán)，公眾擁有的另一種基本權(quán)利就是人權(quán)，早在1970發(fā)表的《東京宣言》就提出環(huán)境權(quán)是一種基本人權(quán)；另一方面，水環(huán)境資源屬于全體人民的共同資產(chǎn)，具有公共權(quán)利屬性。實際上，公民與政府之間是一種信托關(guān)系，公民將水環(huán)境資源管理的權(quán)利授予政府，政府有義務(wù)履行職責。

雖然我國建立了公眾參與環(huán)境保護和利益訴求的相關(guān)制度，但是制度效率較低，公眾參與和利益訴求的法定權(quán)利缺失，利益訴求更是呈現(xiàn)個體化特征，缺乏利益群體之間對話、博弈的公共平臺。因此，需要構(gòu)建真正意義上的公眾參和利益訴求的制度渠道。首先，在立法上確定公民的環(huán)境權(quán)，包括公眾環(huán)境知情權(quán)、評議權(quán)、公訴權(quán)和決策權(quán)；其次，建立公眾環(huán)境知情制度，并完善聽證會制度、公眾監(jiān)督以及司法保障制度來保障上述權(quán)利；最后，培育民間社會組織，代表公眾參與水環(huán)境保護，并代替公民個體表達利益訴求[19]。

5　結(jié)　語

從生態(tài)水利視角解決城市水問題是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的最終途徑。以制度經(jīng)濟學(xué)為分析角度，從制度層面找出實現(xiàn)城市生態(tài)水利的方法[20]：形成激勵政府作為的動力機制，做出綜合性的城市治水規(guī)劃，并確保長期實施；建立水資源管理協(xié)作機制，建立信息溝通和信息共享機制，實現(xiàn)傳統(tǒng)的封閉式流域管理方式向水利與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的互動式管理方式轉(zhuǎn)變；推進一體化管理，規(guī)范法律法規(guī)和行業(yè)標準，明確部門之間的關(guān)系和各自的職責；突出經(jīng)濟手段實現(xiàn)節(jié)水減污和構(gòu)建公眾參與和利益訴求的制度渠道等。城市生態(tài)水利的建設(shè)需要不斷改革和完善現(xiàn)有的方法和制度，在此過程中城市管理者需要反復(fù)審視城市水問題，探索最佳解決途徑[21]。

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(責任編輯張書花)

2014-05-12

柴紅鋒(1975-)，男，經(jīng)濟師，碩士，主要從事水利宣傳工作。

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