馬磊

（河北省財(cái)政廳，050051，石家莊）

河北省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革模式初探

馬磊

（河北省財(cái)政廳，050051，石家莊）

面對(duì)水資源供需矛盾日益突出的問題，河北省把農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)水用水的核心和關(guān)鍵，科學(xué)合理地將區(qū)域內(nèi)可以持續(xù)使用的水量分配給取用水單位和個(gè)人，讓農(nóng)業(yè)用水價(jià)格正確反映水資源的稀缺程度，建立符合市場導(dǎo)向的水價(jià)形成機(jī)制。制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》和《河北省農(nóng)業(yè)水價(jià)改革及獎(jiǎng)補(bǔ)辦法》，按照“分水到戶，確權(quán)定價(jià)”的體制機(jī)制模式在全省推行“超用加價(jià)”和“一提一補(bǔ)”兩種農(nóng)業(yè)水價(jià)改革模式，激發(fā)了群眾節(jié)約用水的內(nèi)生動(dòng)力。

農(nóng)業(yè)水價(jià)；改革模式；河北省Abstract:Facing the challenges brought by demand over supply,Hebei Province has focused on reform of agricultural water pricing system and making effective use of water,by allocating water in a sustainable manner and making adjustment of water tariff to reflect degree of scarcity.The aim is to create a market-driven water pricing system.Two regulations namely Comments for Promoting Comprehensive Reform of Agricultural Water Pricing and Methods for Reform of Agricultural Water Pricing and Award were issued,with a target at stimulating general public for water conservation.Two models of“tiered water tariff”and “price increase+subsidy”have been implemented in line with the mechanism of allocating water to households with clear water rights and tariffs.

河北省多年平均年降水量 532 mm，水資源總量205億m3，人均水資源量只有307m3，相當(dāng)于全國人均水平的1/7，現(xiàn)狀一般年份總?cè)彼?24.3億m3。同時(shí)河北沒有過境的大江大河，客水資源嚴(yán)重不足。近年，河北省通過開展地下水超采綜合治理試點(diǎn)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，不斷激發(fā)廣大用水主體節(jié)水壓采的內(nèi)生動(dòng)力，使其成為節(jié)水壓采的實(shí)施主體和受益主體，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，形成長期有效的節(jié)水行動(dòng)和效果。

一、河北省農(nóng)業(yè)水價(jià)改革實(shí)施背景

1.水資源利用現(xiàn)狀

河北省地處海灤河、遼河、內(nèi)陸河流域，其中91%面積位于海灤河流域。現(xiàn)狀河北省地下水供水量占供水總量比重近80%。長期以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展被迫長期超采地下水，致使地下水采補(bǔ)嚴(yán)重失衡，地下水水位持續(xù)下降，形成全國最嚴(yán)重的地下水超采漏斗群，全省已形成影響較大的地下水漏斗區(qū)7個(gè)。地下水的大量超采帶來地面沉降和地裂、河流斷流和干涸、濕地萎縮和泉水?dāng)嗔?、海（咸）水入侵等環(huán)境地質(zhì)災(zāi)害。

20世紀(jì)80年代以來，從河北省出境水量中流入北京水量221.6億m3，入天津水量53億m3。為保障京津供水安全，國家從河北省無償劃撥年用水指標(biāo)19.6億m3支援京津，為京津供水作出了巨大貢獻(xiàn)。河北省作為全國13個(gè)糧食生產(chǎn)主產(chǎn)省之一，現(xiàn)狀年糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的5.5%左右，每年調(diào)出原糧約200萬t，在蔬菜和肉蛋奶方面也是調(diào)出省，存在隱性水量輸出。據(jù)有關(guān)研究成果估算每年調(diào)出隱性水量達(dá)29億～33億m3，與南水北調(diào)中線一期工程分配給河北省的水量相當(dāng)。

2.水資源浪費(fèi)主要原因

①水價(jià)未反映水資源的稀缺性。河北的水價(jià)總體偏低，與水資源的稀缺現(xiàn)狀不相稱，全社會(huì)節(jié)水用水內(nèi)生動(dòng)力不足。特別是長期以來農(nóng)業(yè)用水只需支付打井費(fèi)用和取水消耗的電費(fèi)，使用水資源并沒有相應(yīng)的費(fèi)用體現(xiàn)，使得農(nóng)民習(xí)慣“只看電表不看水表”，對(duì)大水漫灌現(xiàn)象并不在意，用水浪費(fèi)嚴(yán)重。

②水資源供給與需求矛盾突出。在供給方面，自20世紀(jì)80年代以來，河北連續(xù)枯水年份增多，降雨量明顯減少，同時(shí)隨著上游省份工農(nóng)業(yè)用水的增加，入境水量由20世紀(jì)50年代的100億m3減少到24億m3。在需求方面，隨著河北經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，現(xiàn)狀基準(zhǔn)年全省總用水量達(dá)到194億m3，其中生活用水24億m3，工業(yè)用水23.3億m3，農(nóng)業(yè)用水143.8億m3，生態(tài)用水2.9億m3。

③農(nóng)業(yè)用水配置使用效率偏低。河北作為全國13個(gè)糧食主產(chǎn)省之一，農(nóng)業(yè)用水占到了全省總用水量的70%以上。然而河北農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)推廣較為滯后，直接影響著水資源的配置和使用效率。一是水系連通不暢。大多數(shù)農(nóng)田水利設(shè)施老化失修，一些地方的灌排渠道已經(jīng)不復(fù)存在，河道坑塘普遍淤積嚴(yán)重，蓄住外來水和雨洪資源能力不強(qiáng)，難以合理調(diào)配水資源。二是節(jié)水灌溉技術(shù)普及率低。大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水方式依然采用漫灌方式，噴灌、微滴灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)應(yīng)用范圍較小，僅占全省有效灌溉面積的6%。三是種植品種和技術(shù)比較傳統(tǒng)?？购敌←溒贩N普及率低，保護(hù)性耕作、水肥一體化等現(xiàn)代農(nóng)藝節(jié)水技術(shù)尚未得到普遍使用。

④地下水資源管理能力較弱。一方面，地下水管理制度體系不健全，在總量控制、區(qū)域限制、獎(jiǎng)懲措施等方面沒有明確的法律規(guī)章制度，政府實(shí)施地下水開采管理缺少強(qiáng)有力的法律支撐。另一方面，技術(shù)手段不完備，農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井的取水計(jì)量設(shè)施安裝率低，對(duì)取用地下水缺少精確的計(jì)量控制；地下水水位監(jiān)測站點(diǎn)少，監(jiān)測點(diǎn)信息采集、傳輸、處理、預(yù)警等自動(dòng)化程度低，難以實(shí)施對(duì)地下水水位、水量的有效監(jiān)控。

二、河北省農(nóng)業(yè)水價(jià)改革路徑

1.實(shí)施水權(quán)確權(quán)登記

按照“政府主導(dǎo)、公平公開，可持續(xù)、留余量，生活優(yōu)先、注重生態(tài)”的原則，科學(xué)合理地將縣域內(nèi)可持續(xù)使用的水量分配給取用水單位和個(gè)人，對(duì)水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記。

①明晰確權(quán)方式。農(nóng)業(yè)（農(nóng)林牧漁）用水按灌溉面積確定各用水戶的水權(quán)，即按地定水，水隨地走，分水到戶，核發(fā)水權(quán)證。

②核定確權(quán)辦法。農(nóng)業(yè)用水戶的水權(quán)額度按承包的灌溉面積和畝均灌溉可分配水量核定。畝均耕地可分配水量按縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)可分配水量平均分配。

③規(guī)范管理程序?？h級(jí)水行政主管部門組織編制水權(quán)確權(quán)登記實(shí)施方案，經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后實(shí)施并報(bào)省、市水行政主管部門備案。農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)確權(quán)先公示后發(fā)證。水權(quán)證由縣級(jí)人民政府登記發(fā)放。水權(quán)證有效期屆滿后根據(jù)實(shí)際情況對(duì)用水戶水權(quán)進(jìn)行重新調(diào)整分配。

目前，河北制定出臺(tái)了《河北省水權(quán)確權(quán)登記辦法》，以縣為單位對(duì)可分配水量確定、水權(quán)確權(quán)、登記發(fā)證等操作環(huán)節(jié)作出了具體規(guī)定。全省已有49個(gè)縣完成了水權(quán)確權(quán)登記，發(fā)放水權(quán)證470萬戶。制定出臺(tái)了《河北省農(nóng)業(yè)水權(quán)交易辦法》，對(duì)實(shí)施水權(quán)交易的方式方法、平臺(tái)建設(shè)、組織管理等方面作出了具體規(guī)定，要求各縣利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心平臺(tái)，增設(shè)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易功能。

案例：安平縣水權(quán)確權(quán)改革。一是確定可分配水量。包括多年平均淺層地下水可開采量3 284萬m3、當(dāng)?shù)氐乇硭鄢龘p失后的可分配水量為27萬 m3、南水北調(diào)水（主要供工業(yè)和生活使用）扣除損失后的可分配水量1730萬m3，合計(jì)可分配水總量為5041萬m3，且不超“三條紅線”用水總量控制指標(biāo)。二是確定現(xiàn)狀用水量。以近3年用水量平均值測算，城鎮(zhèn)及農(nóng)村生活水量為859萬m3，非農(nóng)生產(chǎn)用水量（工業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)等各用水企業(yè)全部用水量）為856.24萬m3，生態(tài)環(huán)境用水量經(jīng)核定為50萬m3，預(yù)留水量確定為14.76萬m3。農(nóng)業(yè)用水量按照縣域內(nèi)可分配水總量扣除生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水量和預(yù)留水量計(jì)算，為3 310.50萬m3。三是發(fā)放水權(quán)確權(quán)證。生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水戶核發(fā)取水許可證，農(nóng)業(yè)用水戶核發(fā)水權(quán)證。其中農(nóng)業(yè)水權(quán)證核定用水量為畝均農(nóng)業(yè)可分配水量乘以承包經(jīng)營的耕地面積。安平縣耕地面積為47.54萬畝 （1畝=1/15 hm2,下同），畝均農(nóng)業(yè)分配水權(quán)為70 m3。

2.制定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格

按照 “定額管理、超用加價(jià)”或“一提一補(bǔ)、按畝返還”方式，結(jié)合本地實(shí)際，制定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格。

①施行“定額管理、超用加價(jià)”的方式。水權(quán)額度為農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)證所載明的年度用水量，以井口或斗（渠）口計(jì)量為準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)額度內(nèi)用水實(shí)行平價(jià)水，按不包括取用水設(shè)施折舊費(fèi)的運(yùn)行成本核定。超過水權(quán)額度用水實(shí)行高價(jià)水，在平價(jià)水基礎(chǔ)上加價(jià)不低于20%，加價(jià)部分作為節(jié)水資金，重點(diǎn)用于對(duì)實(shí)施節(jié)水的農(nóng)戶、經(jīng)營主體和農(nóng)民用水合作組織進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

案例：成安縣“超用加價(jià)”改革。一是根據(jù)水權(quán)確權(quán)分配結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)狀農(nóng)田灌溉技術(shù)水平，確定目前全縣農(nóng)業(yè)灌溉定額210 m3/畝，到2018年逐步降低到150 m3/畝。按照每戶的耕地畝數(shù)，計(jì)算每戶可使用的灌溉用水額度，分配給農(nóng)戶。二是分級(jí)水價(jià)。采用兩級(jí)水價(jià)，即定額內(nèi)平價(jià)水，定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為地表水灌區(qū)運(yùn)行成本 （0.12元/m3），淺井灌區(qū)運(yùn)行成本 （0.3～0.5元/m3），深井灌區(qū)2倍于淺井灌區(qū)運(yùn)行成本（0.8～1.0元/m3）。超定額加價(jià)，不區(qū)分水源，超定額部分在平價(jià)基礎(chǔ)上加收0.1元。三是計(jì)量方式。試點(diǎn)區(qū)內(nèi)井口安裝IC卡計(jì)量設(shè)施，實(shí)施“一證一表一卡”，將灌溉數(shù)據(jù)通過智能灌溉管理系統(tǒng)傳輸?shù)娇h水利局監(jiān)控中心，實(shí)現(xiàn)用水精準(zhǔn)計(jì)量。地表水在揚(yáng)水站安裝總表，按水量收繳水費(fèi)。暫沒有安裝計(jì)量設(shè)施的，以電折水、按電量或畝次收繳水費(fèi)。全縣不同灌區(qū)根據(jù)不同工程管理模式，在政府指導(dǎo)價(jià)基礎(chǔ)上上下浮動(dòng)20%。

②施行“一提一補(bǔ)、按畝返還”的方式。在現(xiàn)行水費(fèi)基礎(chǔ)上農(nóng)業(yè)用水每立方米加收0.2元，作為節(jié)水調(diào)節(jié)資金；政府對(duì)農(nóng)業(yè)用水每立方米補(bǔ)助0.1元，第二年開始逐年遞減20%，第6年退出補(bǔ)貼。節(jié)水調(diào)節(jié)資金和政府補(bǔ)助資金一部分作為精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金，以行政村為單元，按灌溉面積平均返還給用水戶；另一部分用于節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金。具體比例由各試點(diǎn)縣自主確定。

案例：阜城縣“一提一補(bǔ)”改革。“一提”就是農(nóng)民澆地每用一度電，除正常繳納電費(fèi)（0.4855元）外，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)再多收水費(fèi)0.3元。“一補(bǔ)”就是首先財(cái)政按照農(nóng)民澆地用電量和每度電0.15元標(biāo)準(zhǔn)，將水費(fèi)補(bǔ)貼撥付農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)；然后，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)將收取的全部澆地水費(fèi)和財(cái)政水費(fèi)補(bǔ)貼合到一起 （每度電0.45元），除以試點(diǎn)區(qū)耕地畝數(shù)，計(jì)算出畝均水費(fèi)補(bǔ)貼額；最后，按照每戶耕地畝數(shù)返還給農(nóng)民。

3.健全水費(fèi)計(jì)收使用管理

建立健全縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)民用水戶合作組織，制定出臺(tái)本地水費(fèi)計(jì)收使用管理制度，加強(qiáng)水費(fèi)收管使用。

①明確征管主體。實(shí)施超用加價(jià)的，農(nóng)業(yè)水費(fèi)分別由縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)民用水戶合作組織（水管員或承包人）負(fù)責(zé)收繳。實(shí)施一提一補(bǔ)的，農(nóng)業(yè)水費(fèi)由縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)民用水合作組織負(fù)責(zé)計(jì)收。

②制定征繳辦法?？h、鄉(xiāng)、村農(nóng)民用水戶合作組織建立用水管理平臺(tái)，委托農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)建立水費(fèi)收繳管理系統(tǒng)，設(shè)立水費(fèi)專戶，實(shí)行分村記賬，為每個(gè)用水戶發(fā)放能夠自動(dòng)刷卡取水的水電費(fèi)存儲(chǔ)卡。

③規(guī)范水費(fèi)使用。以超用加價(jià)方式收繳的平價(jià)水費(fèi)，用于運(yùn)行成本的支出；收繳的加價(jià)水費(fèi)由農(nóng)民用水戶合作組織安排使用，主要用于農(nóng)戶節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、灌溉工程維修養(yǎng)護(hù)、灌溉用水計(jì)量設(shè)施維護(hù)、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革培訓(xùn)宣傳等。以一提一補(bǔ)方式收繳的水價(jià)提高部分與財(cái)政補(bǔ)助一并作為補(bǔ)貼資金，以行政村為單元，按灌溉面積平均返還給用水戶。提補(bǔ)資金返還范圍與農(nóng)業(yè)水價(jià)改革范圍、財(cái)政補(bǔ)助范圍一致。

④嚴(yán)格監(jiān)督管理。水費(fèi)賬戶資金實(shí)行專人管理、封閉運(yùn)行、定期公開，接受審計(jì)、紀(jì)檢、財(cái)政等部門和社會(huì)群眾的監(jiān)督。

4.建立水權(quán)交易市場

農(nóng)業(yè)水權(quán)交易遵循政府引導(dǎo)、雙方自愿、信息公開、公平公正、規(guī)范有序的原則，不能損害第三方的合法權(quán)益。

①明確交易對(duì)象。包括擁有農(nóng)業(yè)水權(quán)的農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作組織等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。水權(quán)交易額度不能超過水權(quán)證（取水許可證）載明的有效期內(nèi)尚未使用的水量。

②規(guī)范交易方式。水權(quán)交易采取取用水戶間自主交易、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心平臺(tái)交易、委托用水合作組織交易和政府回購等形式。農(nóng)業(yè)取用水戶間自主交易自愿選擇交易對(duì)象和交易方式，通過雙方協(xié)商實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓或無償轉(zhuǎn)讓；通過產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心平臺(tái)進(jìn)行交易的由交易雙方分別提出交易申請(qǐng)，在平臺(tái)上發(fā)布交易水量、期限、價(jià)格等信息，達(dá)成協(xié)議后簽訂書面交易合同；委托農(nóng)民用水合作組織進(jìn)行交易的由需求方向農(nóng)民用水合作組織提出委托交易申請(qǐng)，載明交易水量、期限、價(jià)格等，由農(nóng)民用水合作組織確定交易方式和交易對(duì)象；政府回購農(nóng)業(yè)水權(quán)，經(jīng)縣級(jí)水行政主管部門核準(zhǔn)后由當(dāng)?shù)卣蚱涫跈?quán)的水行政主管部門、灌區(qū)管理單位予以回購，回購價(jià)格不低于當(dāng)?shù)厥袌鼍鶅r(jià)，具體回購辦法由當(dāng)?shù)乜h級(jí)政府制定。

③嚴(yán)格交易管理。水行政主管部門是水權(quán)交易管理的責(zé)任主體。交易雙方及時(shí)將交易信息在有管轄權(quán)的農(nóng)民用水合作組織備案，村、鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民用水合作組織將當(dāng)年的交易情況分別匯總后逐級(jí)上報(bào)，由縣級(jí)農(nóng)民用水合作組織統(tǒng)一報(bào)送縣級(jí)水行政主管部門。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)農(nóng)業(yè)水權(quán)一并流轉(zhuǎn)使用。灌溉耕地性質(zhì)改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，由水權(quán)證發(fā)放單位無償收回。水權(quán)交易收入扣除規(guī)定的交易費(fèi)用后歸出讓人所有。

三、建 議

①支持河北利用南水北調(diào)中線工程兼顧生態(tài)和農(nóng)業(yè)用水。國務(wù)院批復(fù)的《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》明確工程要兼顧生態(tài)和農(nóng)業(yè)用水。中線工程全線自流，不會(huì)因多引水而增加費(fèi)用，從國家糧食安全戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)出發(fā)，要盡快制定農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水的調(diào)度運(yùn)行機(jī)制和優(yōu)惠水價(jià)政策，發(fā)揮南水北調(diào)工程綜合效益最大化。河北有比較完善的水網(wǎng)工程體系，可通過總干渠分水口門、退水閘等設(shè)施放水入河湖和漳滏河、石津、沙河等大型灌區(qū)，實(shí)現(xiàn)總干渠向生態(tài)和農(nóng)業(yè)供水，涵養(yǎng)地下水，增加地下水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備，促進(jìn)受水區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，發(fā)揮南水北調(diào)中線工程的綜合效益。

②支持河北擴(kuò)大和完善引黃工程。對(duì)于資源嚴(yán)重缺水地區(qū)，特別是深層承壓水超采區(qū)，通過調(diào)水工程增加水資源量替代地下水超采非常關(guān)鍵。在南水北調(diào)東中線工程實(shí)施前，國家分配河北18.44億m3的黃河水量，但河北缺少引黃線路，需要國家加大支持力度，盡快實(shí)現(xiàn)位山引黃入冀、引黃入冀補(bǔ)淀、李家岸等多線路引黃。

③給予河北省生態(tài)修復(fù)支持。按照國務(wù)院《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，在嚴(yán)控地下水超采的同時(shí)要加強(qiáng)江河湖庫水量調(diào)度管理，完善水量調(diào)度方案。采取閘壩聯(lián)合調(diào)度、生態(tài)補(bǔ)水等措施，合理安排閘壩下泄水量和泄流時(shí)段，維持河湖基本生態(tài)用水需求，重點(diǎn)保障枯水期生態(tài)基流。

[1]汪恕誠.水權(quán)和水權(quán)市場：實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段［J］.中國水利，2000（11）.

[2]鄭通漢.推進(jìn)水價(jià)綜合改革建立農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制 [J].中國水利, 2007（23）.

責(zé)任編輯 楊 軼

Exploitation of models on comprehensive reform of agricultural water pricing in Hebei Province

//Ma Lei

tariff for agricultural water use;reform model;Hebei Province

S274

B

1000-1123（2016）16-0038-03

2016-06-21

馬磊，經(jīng)濟(jì)師。