靳　謙

內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古　呼和浩特　010010

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依法行政視閾下對(duì)法治型海關(guān)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

靳謙*1

內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010010

摘要：本文從依法行政的視角，探討了海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐中“法無授權(quán)不可為”與“法無禁止即可為”之間的辨證關(guān)系，并從主、客觀兩方面分析了法治型海關(guān)建設(shè)面臨的形勢(shì)和問題，有針對(duì)性地提出建立完善海關(guān)法律規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障“四個(gè)體系”，推進(jìn)法治型海關(guān)建設(shè)的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：依法行政；法治型海關(guān)

黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！笨梢哉f，依法治國(guó)是當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一段時(shí)期我們黨治國(guó)理政的基本方略。而依法行政則是依法治國(guó)的核心所在。隨著我國(guó)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施，國(guó)家行政管理面臨新的挑戰(zhàn)，海關(guān)作為國(guó)家進(jìn)出境監(jiān)督管理部門，如何正確依法行政、有效打造法治型海關(guān)，這一命題的理論價(jià)值和實(shí)踐意義就愈發(fā)突顯出來。

一、正確理解新形勢(shì)下依法行政的基本原則

從公共管理學(xué)角度講，依法行政就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。這一點(diǎn)已無疑義。需要思考的是，在當(dāng)前堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的時(shí)代背景下，對(duì)依法行政如何科學(xué)理解？筆者認(rèn)為，最重要的是把握好“合法性”和“合理性”兩個(gè)方面①：

(一)堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”，確保執(zhí)法權(quán)限的合法性

依法行政的核心精神是行政的權(quán)限合法，即行政權(quán)的行使必須要有法律根據(jù)，這是行政“合法性原則”的基本要求。任何行政機(jī)關(guān)、行政官員等行政執(zhí)法主體都沒有逾越法律的權(quán)力，這就是所謂的“法無授權(quán)不可為”，具體包括以下基本要求：

一是行政不得超越職權(quán)。任何行政行為必須在法律規(guī)定權(quán)限之內(nèi)，不能“亂作為”。前些年曾出現(xiàn)過的一些直屬未經(jīng)海關(guān)總署審定、授權(quán)，自行承諾給地方政府、企業(yè)等管理相對(duì)人“特殊政策”的現(xiàn)象，這里有支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)企業(yè)的出發(fā)點(diǎn)和“良好愿景”，但深層次體現(xiàn)出來的則是一種執(zhí)法的“隨意性”，是對(duì)“法無授權(quán)不可為”即“合法性原則”認(rèn)識(shí)不深、執(zhí)行不嚴(yán)的結(jié)果。

二是行政程序必須合法。行政程序是行政機(jī)關(guān)作出行政行為所必須遵循的時(shí)限、步驟和方式，是行政的過程和形式。在目前海關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中，既存在某些程序空白的問題，又有規(guī)定程序明確卻不嚴(yán)格遵循的現(xiàn)象。程序違法，將直接導(dǎo)致司法審查的“撤銷判決”。因此，一定要牢固樹立行政執(zhí)法的程序意識(shí)，摒棄重實(shí)體、輕程序的錯(cuò)誤觀念。

三是行政違法必須擔(dān)責(zé)。對(duì)于海關(guān)等行政機(jī)關(guān)作出的不合法的行政處理結(jié)果，司法部門不僅可確認(rèn)其無效，還可根據(jù)其情節(jié)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。我國(guó)《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》都規(guī)定了違法行政的侵權(quán)責(zé)任，都體現(xiàn)了“違法必究”的法治精神。海關(guān)執(zhí)法所依據(jù)的母法是《海關(guān)法》，海關(guān)的一切工作，無論是賦予行政相對(duì)人權(quán)利還是為其設(shè)定義務(wù)，都必須符合《海關(guān)法》及根據(jù)《海關(guān)法》制訂出來的其它法規(guī)要求，在法律法規(guī)框架內(nèi)運(yùn)行。

(二)兼顧“法無禁止即可為”，確保行政執(zhí)法的合理

一方面，執(zhí)法相對(duì)人的行政訴求在“法無禁止”的條件下，必須具有合理性。我國(guó)的法律是人民意志的體現(xiàn)，所以我國(guó)現(xiàn)行的行政法律法規(guī)既注重推動(dòng)和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極行政，也注重保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，力求在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間建立起一種執(zhí)法與守法、服務(wù)與合作、信任與溝通的關(guān)系。因此，在“法無禁止”的條件下，執(zhí)法相對(duì)人的行政訴求只有是合理的，才能找到與執(zhí)法主體開展執(zhí)法行為之間的平衡點(diǎn)。

另一方面，行政主體的執(zhí)法行為在“法無授權(quán)”的條件下，必須確保合理性。此處的“法無授權(quán)”特指在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)未明確執(zhí)法程序的情形。確保執(zhí)法行為的合理性，一要正確行使行政裁量權(quán)。行政裁量權(quán)的存在使行政的合理性考慮成為必要。具體到海關(guān)實(shí)踐中，《海關(guān)法》雖然規(guī)定了對(duì)違法行為的處罰，但同時(shí)還規(guī)定了對(duì)情節(jié)顯著輕微的應(yīng)“減輕或免予外罰”，都直接通過法律規(guī)定體現(xiàn)了執(zhí)法“合理性”的精神。二要對(duì)法律沒有明確規(guī)定，但執(zhí)法實(shí)踐要求海關(guān)必須作為的，也應(yīng)在合理性原則指導(dǎo)下履行職責(zé)。依法行政也存在著行政適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、打破框框的問題，在遵循合理性原則前提下，作為國(guó)家機(jī)關(guān)，也有義務(wù)進(jìn)行必要的積極行政，努力完善和實(shí)現(xiàn)自身職能。

二、準(zhǔn)確把握海關(guān)依法行政過程中“法無授權(quán)不可為”與“法無禁止皆可為”的辨證統(tǒng)一

從法學(xué)角度講，“法無授權(quán)不可為”強(qiáng)調(diào)制約“公權(quán)力”，即政府機(jī)關(guān)必須依法行政。“法無禁止即可為”則是指法律主體在法律沒有明確禁止的情況下可依自己的意志行事或追求自神利益，它強(qiáng)調(diào)保護(hù)“私權(quán)利”。兩者看似存在不可調(diào)和的“矛盾”，但其實(shí)是矛盾的兩個(gè)方面。根據(jù)唯物辯證法基本原理，制約“公權(quán)力”與保護(hù)“私權(quán)利”兩者是辯證統(tǒng)一的。在一定條件下，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政、認(rèn)真履行法定“公權(quán)”職責(zé)，有利于行政管理相對(duì)人“私權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)；行政管理相對(duì)人“私權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)，反過來又推動(dòng)行政機(jī)關(guān)更好地完善和實(shí)現(xiàn)自身的職能，依法履行好“公權(quán)力”；從而在對(duì)立、統(tǒng)一中，推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。

就海關(guān)執(zhí)法實(shí)踐而言，依法行政過程中經(jīng)常發(fā)生由于與管理相對(duì)人之間各自強(qiáng)調(diào)“法無授權(quán)不可為”與“法無禁止皆可為”原則，產(chǎn)生“矛盾”的情形。要解決這一“矛盾”，首先要打通理念上的障礙：

一要準(zhǔn)確理解“法無授權(quán)不可為”。有些人認(rèn)為，具體法律規(guī)范中未明確可以做的，海關(guān)都不能做。形成這種片面認(rèn)識(shí)的核心問題在于如何準(zhǔn)確理解“法”的實(shí)質(zhì)含義?！胺ā奔劝ň唧w的法律規(guī)范，也包括法律原則和法律精神。因此，具體法律規(guī)范中無明文規(guī)定，并不一定意味著不可為，還要看海關(guān)將作出的具體行政行為是否符合法律原則和法律精神。此外，對(duì)海關(guān)而言，“法無授權(quán)不可為”一般指沒有法律法規(guī)依據(jù)而作出的可能減損行政相對(duì)人合法權(quán)益或加重其義務(wù)的行為，而如果作出的行政行為對(duì)行政相對(duì)人而言是一種授益性行為，且不損害國(guó)家利益或他人利益，則不應(yīng)以“法無授權(quán)不可為”為由加以推搪。

二要始終堅(jiān)持“上位法優(yōu)于下位法”。海關(guān)執(zhí)法時(shí)應(yīng)盡可能選擇法律效力高的法律規(guī)范作為執(zhí)法的依據(jù)。但從海關(guān)系統(tǒng)以往的復(fù)議案件來看，在具體法律適用過程中，一線執(zhí)法關(guān)員往往只顧及海關(guān)公告、海關(guān)規(guī)章或其他規(guī)范性文件層面的規(guī)定，而對(duì)法律、行政法規(guī)的上位法(規(guī)定)卻不關(guān)注，其結(jié)果是海關(guān)的具體行政行為在行政爭(zhēng)議案件中極易受到相對(duì)人、海關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)、尤其是司法機(jī)關(guān)質(zhì)疑，從而增加了引發(fā)訴訟和敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

三、堅(jiān)持依法行政，扎實(shí)推進(jìn)新形勢(shì)下法治型海關(guān)建設(shè)

(一)科學(xué)分析依法行政視閾下，法治型海關(guān)建設(shè)面臨的形勢(shì)和問題

1.客觀而言，海關(guān)面臨的執(zhí)法環(huán)境日益復(fù)雜。首先，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新情況、新問題不斷涌現(xiàn)，一些新領(lǐng)域還存在制度空白，有些海關(guān)執(zhí)法工作處于新老制度交替過程當(dāng)中，缺乏成熟的配套制度。如建立自由貿(mào)易區(qū)、規(guī)范電子商務(wù)等，海關(guān)的研究?jī)H在起步階段，尚無也不可能有完備的法律法規(guī)及相關(guān)制度，導(dǎo)致實(shí)際工作難度加大。其次，海關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，執(zhí)行中央統(tǒng)一的政令、全國(guó)統(tǒng)一的法律規(guī)范。但現(xiàn)實(shí)工作中，一些地方政府出于本地區(qū)發(fā)展的考慮，往往要求海關(guān)給予超出法律規(guī)定的優(yōu)惠政策和便利措施，造成海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一，使“法無授權(quán)不可為”受到?jīng)_擊。再次，行政相對(duì)人的守法自律意識(shí)有待增強(qiáng)。近年來，行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的法律意識(shí)明顯提高，但“選擇性守法”現(xiàn)象較為普遍，保護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)強(qiáng)，而對(duì)公共權(quán)利及他人合法權(quán)益的尊重和維護(hù)相對(duì)弱，加劇了海關(guān)依法行政的難度。

2.主觀而言，海關(guān)在自身建設(shè)方面與國(guó)家對(duì)依法行政的基本要求還存在一些不適應(yīng)的情況。一方面，關(guān)員的法治觀念和法律意識(shí)有待增強(qiáng)。依法行政的精神和要求尚未內(nèi)化于心、外化于行，一定程度存在“選擇性執(zhí)法”，運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題、化解矛盾、推動(dòng)發(fā)展的能力有所欠缺。另一方面，依法行政水平有待提高。在堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”和兼顧“法無禁止即可為”方面有待加強(qiáng)，表現(xiàn)在：不能嚴(yán)格遵循法律規(guī)定行使職權(quán)、履行職責(zé)；不當(dāng)行使自由裁量權(quán)，執(zhí)法存在較大隨意性，等等。

(二)建立完善“四個(gè)體系，建設(shè)法治型海關(guān)

1.落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)要求，構(gòu)建完備的海關(guān)法律規(guī)范體系。加快制定海關(guān)“權(quán)力清單”，讓權(quán)力“在陽光下運(yùn)行”。要堅(jiān)決貫徹《行政許可法》確定的“三優(yōu)先”原則，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，不再設(shè)定行政審批。要對(duì)海關(guān)現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)分類處理。對(duì)缺乏實(shí)際監(jiān)管作用，或者通過事中事后監(jiān)管等方式可以實(shí)現(xiàn)管理目的的審批事項(xiàng)一律予以取消；對(duì)不宜或無需由總署或直屬海關(guān)直接管理的審批事項(xiàng)，下放審批權(quán)限；對(duì)確有必要保留的審批事項(xiàng)切實(shí)加以規(guī)范，簡(jiǎn)化程序，努力做到高效便民。要深入研究簡(jiǎn)政放權(quán)后對(duì)海關(guān)工作的影響，做好所涉及海關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件的立、改、廢，制定配套措施，最大限度防止出現(xiàn)管理“真空”。

2.加強(qiáng)執(zhí)法統(tǒng)一性建設(shè)，健全高效的海關(guān)法治實(shí)施體系。要進(jìn)一步加強(qiáng)源頭治理和頂層設(shè)計(jì)，建立健全執(zhí)法不統(tǒng)一問題發(fā)現(xiàn)、解決、反饋機(jī)制、執(zhí)法資格制度、區(qū)域海關(guān)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制等相關(guān)機(jī)制和配套制度，推動(dòng)建立執(zhí)法統(tǒng)一長(zhǎng)效機(jī)制。要重點(diǎn)規(guī)制自由裁量權(quán)。對(duì)海關(guān)系統(tǒng)而言“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，所涉及的“權(quán)力”最主要是兩項(xiàng)：一是行政審批權(quán)，二是自由裁量權(quán)。要研究制定規(guī)制海關(guān)自由裁量權(quán)的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)，選擇一些海關(guān)重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域社會(huì)反響強(qiáng)烈的自由裁量權(quán)研究制定有關(guān)規(guī)制措施，并依托業(yè)務(wù)改革進(jìn)行源頭治理，保證海關(guān)統(tǒng)一、有效執(zhí)法。

3.強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督，構(gòu)建嚴(yán)密的海關(guān)法治監(jiān)督體系。執(zhí)法監(jiān)督是新時(shí)期海關(guān)正確依法行政的重要保證。要建立完善內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督檢查制度?？偸饘用婕涌熘贫C布執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范，根據(jù)海關(guān)監(jiān)管、稽查等日常執(zhí)法活動(dòng)特點(diǎn)，盡量量化、細(xì)化檢查監(jiān)督的具體內(nèi)容，并對(duì)監(jiān)督檢查的基本程序、范圍定出剛性要求，減少行政執(zhí)法中“兩可”現(xiàn)象。要構(gòu)建上下貫通、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。采取科技手段對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行約束、規(guī)范，從而減少執(zhí)法主觀性和隨意性以及不廉潔等因素；綜合運(yùn)用海關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察、督察審計(jì)、巡視監(jiān)督等各種監(jiān)督手段的成果，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效能。要嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究、懲戒制度，加大對(duì)執(zhí)行責(zé)任追究、懲戒制度的執(zhí)行力度，在監(jiān)督制約中起到懲前毖后的效果。

4.推進(jìn)法制隊(duì)伍建設(shè)，打造有力的海關(guān)法治保障系統(tǒng)。高素質(zhì)的海關(guān)隊(duì)伍是海關(guān)依法行政的重要保障。一方面，要全面提高海關(guān)人員的法律素質(zhì)?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú蛔阋宰孕小?。各級(jí)海關(guān)組織要加大普法宣傳力度；廣大關(guān)員在執(zhí)法過程中要不斷增強(qiáng)行政訴訟意識(shí)、程序意識(shí)，把依法行政意識(shí)轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)。另一方面，重點(diǎn)加強(qiáng)專業(yè)法制隊(duì)伍自身能力建設(shè)。注重培養(yǎng)法制工作人員的國(guó)際視野、戰(zhàn)略思維以及更好地參與頂層設(shè)計(jì)、輔助決策的能力和水平；建立健全海關(guān)法律人才庫，儲(chǔ)備在法制工作業(yè)務(wù)領(lǐng)域有所特長(zhǎng)和建樹的人員，打造高素質(zhì)的海關(guān)法制人才隊(duì)伍，為法制型海關(guān)建設(shè)提供人才保障。

[注釋]

①在全面依法治國(guó)背景下，行政部門依法行政除了堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”的合法性、兼顧行政相對(duì)人“法無禁止即可為”的合理性之外，還應(yīng)全面履行“法定職責(zé)必須為”的強(qiáng)制性義務(wù)。鑒于行文需要，本文未對(duì)依法行政的“強(qiáng)制性”進(jìn)行探討.

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*作者簡(jiǎn)介：靳謙(1987-)，女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，從事公共政策研究。

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0049-(2016)12-0072-02