李　揚(yáng)

河北大學(xué)，河北　保定　071000

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排污權(quán)交易在我國(guó)的確立問(wèn)題研究

李揚(yáng)*1

河北大學(xué)，河北保定071000

摘要：排污權(quán)交易是一種以環(huán)境排污總量為前提，繼而再確定市場(chǎng)價(jià)格的預(yù)防和治理環(huán)境的模式。這種模式與我國(guó)長(zhǎng)期以往使用的通過(guò)行政部門利用行政手段進(jìn)行防控的模式相比具有無(wú)可比擬的優(yōu)越性，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)二者兼顧的可持續(xù)發(fā)展理念觀上。對(duì)排污權(quán)交易的概念、機(jī)制和發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行研究，進(jìn)而探討排污權(quán)交易確立為一種法律制度所面臨的問(wèn)題是具有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義的。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)；確立；法律制度

一、排污權(quán)交易的性質(zhì)、現(xiàn)狀和問(wèn)題

(一)排污權(quán)交易的性質(zhì)

排污權(quán)交易是一種以市場(chǎng)為依托通過(guò)出售和購(gòu)買手段來(lái)預(yù)防和治理環(huán)境問(wèn)題的模式。它的實(shí)質(zhì)是環(huán)境承受能力使用權(quán)交易[1]，這一制度的設(shè)立能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)污染物總量配置的決定性作用。排放權(quán)交易的標(biāo)的物是排放權(quán)，這里的排放權(quán)實(shí)質(zhì)上是某些企業(yè)通過(guò)安裝高效率治理污染物設(shè)備減少污染物排放從而剩余的一種可以買賣的權(quán)利。由于治理污染物的費(fèi)用要高于購(gòu)買排污權(quán)的價(jià)格，從而產(chǎn)生市場(chǎng)以達(dá)到環(huán)境保護(hù)和資源配置的最優(yōu)成本。

(二)我國(guó)排污權(quán)交易確立的發(fā)展現(xiàn)狀

排污權(quán)交易這一制度的確立基礎(chǔ)主要由兩部分組成，一是排污許可證制度，二是污染物總量控制制度。我國(guó)排污許可證制度設(shè)立緩慢，直到2015年1月1日才真正確定要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。這一制度在新的《環(huán)保法》中第四十五條做出了細(xì)致明確的規(guī)定，環(huán)保部同時(shí)根據(jù)《新環(huán)保法》制定了《排污許可證管理暫行辦法》并在辦法中詳細(xì)的規(guī)定了這一制度。關(guān)于控制總量的內(nèi)容我國(guó)在新《環(huán)保法》第四十四條中做出規(guī)定。

我國(guó)于2007年啟動(dòng)的排污權(quán)交易試點(diǎn)包括山東、甘肅、廣西、寧夏、廣東、四川、貴州、安徽、福建、河南10個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，試點(diǎn)工作沒(méi)有明顯成效，制度建立進(jìn)程緩慢。2014年8月5日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn))，意見(jiàn)要求2015年底要對(duì)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)全部排放污染物企業(yè)進(jìn)行審核并對(duì)排放量做出定量，試點(diǎn)區(qū)域要建成排污權(quán)有償使用和交易制度的舉措要在2017年之前完成。

總的看來(lái)，我國(guó)在新《環(huán)保法》中重點(diǎn)規(guī)定了兩項(xiàng)基本制度，為確立排污權(quán)交易提供了良好的制度基礎(chǔ)。但是我國(guó)至今并未在立法層面確立排污權(quán)交易，只是在各個(gè)試點(diǎn)省份出臺(tái)了一系列制度和規(guī)范性文件。當(dāng)前，我國(guó)的發(fā)展處于落后局面、立法層面缺失，政府政策難以激發(fā)買賣主體積極性。這都為排污權(quán)交易制度的確立設(shè)置了阻礙，這一制度的確立任重道遠(yuǎn)。

(三)排污權(quán)交易確立存在的問(wèn)題

1.排污權(quán)交易確立缺乏上位法依據(jù)

在國(guó)家層面，我國(guó)2015年1月1日施行的新《環(huán)保法》在第四十四條規(guī)定了排污總量控制制度，第四十五條確定了排污許可證制度，但并沒(méi)有規(guī)定“排污權(quán)”這樣一種權(quán)利。目前只是在國(guó)務(wù)院印發(fā)的《進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，要建立排污權(quán)的有償使用和交易制度。由于缺乏上位法依據(jù)，我國(guó)排污權(quán)交易買賣主體定位模糊，市場(chǎng)監(jiān)管部門無(wú)法確定，交易實(shí)施規(guī)則沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，難以形成通暢的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。

2.排污指標(biāo)初始分配方法不完善

我國(guó)已經(jīng)在排污權(quán)交易試點(diǎn)開(kāi)展了排污指標(biāo)的初始分配，這是這一制度的交易基礎(chǔ)。我國(guó)雖然對(duì)其進(jìn)行了積極的探索，但是現(xiàn)行初始分配方法單一，并且沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)或者在相關(guān)法律中對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。

3.對(duì)企業(yè)排污監(jiān)測(cè)不足

對(duì)每一家企業(yè)排放的污染物進(jìn)行準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)并得到有效的數(shù)據(jù)，這一點(diǎn)是排污權(quán)交易實(shí)施不可或缺的。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于污染物還沒(méi)有達(dá)到對(duì)單個(gè)企業(yè)的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，環(huán)保部門手中單個(gè)企業(yè)污染物排放數(shù)據(jù)匱乏，這就給排污權(quán)交易這一制度確立制造了很多問(wèn)題。因此，當(dāng)下需要迅速加強(qiáng)對(duì)企業(yè)排污的細(xì)致化監(jiān)測(cè)。

二、我國(guó)排污權(quán)交易問(wèn)題解決

(一)在立法層面確立排污權(quán)

我國(guó)《新環(huán)保法》沒(méi)有提及排污權(quán)，只是在各試點(diǎn)做出排污權(quán)交易的規(guī)劃。法律應(yīng)該先行，沒(méi)有立法層面的確認(rèn)，這一制度就無(wú)法進(jìn)行下去。排污權(quán)作為排污權(quán)交易的基礎(chǔ)，需要在立法層面對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的規(guī)定。我們這里的“排污權(quán)”，并不能簡(jiǎn)單的解釋為隨意排放不特定種類的污染物的權(quán)利，而是在設(shè)置了環(huán)境總?cè)萘亢蟾鲉挝猾@得的合理范圍內(nèi)的可以量化的排放污染物的權(quán)利。這種權(quán)利是這一模式的核心內(nèi)容，只有先在法律層面確立這一權(quán)利，這一模式才能正常運(yùn)行。當(dāng)這種權(quán)利處于不穩(wěn)定狀態(tài)，自然不會(huì)有人來(lái)購(gòu)買它，排污權(quán)交易制度就不能建立。

(二)完善初始分配

我國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有完善的初始分配方案，亟待構(gòu)建合理的符合當(dāng)前中國(guó)國(guó)情的方案。排污權(quán)在這一交易模式中作為一種商品，它的最原始產(chǎn)生方式就是國(guó)家的初始分配。我國(guó)在制定初始分配的具體實(shí)施方案時(shí)既要借鑒外國(guó)的成功案例也要根據(jù)本國(guó)國(guó)情，這樣才能兼顧制度確立的效果和速度。我國(guó)在初期，最有效的分配方法應(yīng)該是無(wú)償分配，這種方法在提高企業(yè)積極性方面效果突出。但是政府給企業(yè)一一確定指標(biāo)的過(guò)程非常困難，既要考慮企業(yè)之前的排放量還要考慮減少企業(yè)排放量成本。企業(yè)之前的排放量是確定排放指標(biāo)的重要參考依據(jù)，它代表了企業(yè)當(dāng)前的排放水平，指標(biāo)的確定要以此為基礎(chǔ)。同時(shí)要考慮企業(yè)減少排放單位污染物的成本，和基礎(chǔ)排放量共同考慮來(lái)確定初始分配指標(biāo)。當(dāng)前世界上熱門分配方式還有拍賣和標(biāo)價(jià)出售。我認(rèn)為這兩種方式比較適合中國(guó)在進(jìn)行二次初始分配時(shí)使用，我國(guó)當(dāng)前排污權(quán)交易制度還很不完善，拍賣或者標(biāo)價(jià)出售對(duì)于企業(yè)會(huì)產(chǎn)生很大的成本這會(huì)使本就艱難的確立過(guò)程更加緩慢不適合當(dāng)前國(guó)情。

(三)加強(qiáng)企業(yè)污染物排放檢測(cè)及其數(shù)據(jù)化處理

在排污權(quán)交易的具體實(shí)施過(guò)程中污染物排放的具體數(shù)量至關(guān)重要：它是買賣雙方交易時(shí)標(biāo)的物的數(shù)量，是達(dá)成合同的要件；初始分配給企業(yè)的排污權(quán)，也是以具體數(shù)量為單位的；政府對(duì)排污權(quán)的交易過(guò)程的管理，也是以污染物排放數(shù)量來(lái)具體實(shí)施的。國(guó)家應(yīng)該在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立對(duì)企業(yè)污染物排放量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)設(shè)立網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)，以便排污權(quán)交易和污染物排放檢測(cè)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。我國(guó)的這一檢測(cè)系統(tǒng)的建立應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，但也應(yīng)當(dāng)兼顧進(jìn)度，這為我國(guó)排污權(quán)交易的確立奠定基礎(chǔ)，也為這一制度的后續(xù)進(jìn)行提供保障機(jī)制。

[參考文獻(xiàn)]

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*作者簡(jiǎn)介：李揚(yáng)(1990-)，漢族，河北邯鄲人，河北大學(xué)政法學(xué)院法律專業(yè)碩士生。

中圖分類號(hào)：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0049-(2016)12-0102-01