發(fā)展改革委副主任 張 勇

（2016年11月10日）

增強工作主動性切實把雙控行動方案落到實處

發(fā)展改革委副主任 張 勇

（2016年11月10日）

實施水資源消耗總量和強度雙控行動是《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》和國家《“十三五”規(guī)劃綱要》中提出的一項重要任務(wù)，是全面推進節(jié)約型社會建設(shè)的重要內(nèi)容。日前，國務(wù)院批準了“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案。今天，水利部、國家發(fā)展改革委共同召開會議，就是要把中央的決策部署貫徹好、落實好。剛才，陳雷部長全面闡述了實施水資源消耗總量和強度雙控行動的重大意義、總體要求、重點任務(wù)和保障措施，對下一步工作作了具體安排。對其中涉及發(fā)展改革部門的工作，請各地發(fā)展改革委進一步增強工作主動性，按照職責(zé)分工認真做好相關(guān)工作。

一、堅持源頭管理，進一步強化水資源雙控行動的總體謀劃

人多水少、水資源時空分布不均，與人口、經(jīng)濟等空間格局不匹配是我國的基本國情水情。長期以來，我國用水方式較為粗放，經(jīng)濟發(fā)展與水資源承載能力不協(xié)調(diào)，水資源處于超載和緊平衡狀態(tài)的區(qū)域越來越多、范圍越來越大、約束越來越緊，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題已成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。對此，黨中央、國務(wù)院高度重視，習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要指示批示，提出明確要求。實施水資源消耗總量和強度雙控行動，強化水資源管理“三條紅線”剛性約束，這既是針對我國國情水情、著眼經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，也是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。我們要從宏觀層面加強統(tǒng)籌謀劃，進一步發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)和指導(dǎo)約束作用，把落實雙控行動與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式相結(jié)合，推動產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

一是科學(xué)制定和實施規(guī)劃。按照“十三五”規(guī)劃編制工作的有關(guān)要求，目前國家發(fā)展改革委、水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已編制了《水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，并上報國務(wù)院審批。在水資源管理方面，規(guī)劃認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，明確把全面推進節(jié)水型社會建設(shè)、落實最嚴格水資源管理制度、實施水資源消耗總量和強度雙控行動作為“十三五”水利改革發(fā)展的首要任務(wù)。近期，國家發(fā)展改革委批復(fù)了《全國水中長期供求規(guī)劃》，明確了當(dāng)前和今后一個時期我國水供求關(guān)系調(diào)控的總體思路、規(guī)劃目標(biāo)與戰(zhàn)略布局?！度窆?jié)水行動計劃》已由國家發(fā)展改革委會同水利部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、工業(yè)和信息化部等9個部門印發(fā)，從農(nóng)業(yè)節(jié)水增產(chǎn)、工業(yè)節(jié)水增效、城鎮(zhèn)節(jié)水降損等10個行業(yè)和領(lǐng)域全面提出了各項節(jié)水行動計劃任務(wù)?！豆?jié)水型社會建設(shè)“十三五”規(guī)劃》也已基本編制完成，預(yù)計近期正式印發(fā)實施。各地要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合本地區(qū)實際，認真做好這些重要規(guī)劃的實施工作，合理分解確定區(qū)域水資源總量和效率控制指標(biāo)，并納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃體系，落實工作責(zé)任，強化監(jiān)督考核，有力有序科學(xué)推進。

二是加強水資源論證管理。重點推進重大產(chǎn)業(yè)布局和各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃水資源論證，強化水資源承載能力剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源條件相適應(yīng)。嚴格落實主體功能區(qū)規(guī)劃，對生態(tài)脆弱區(qū)、嚴重缺水區(qū)、地下水超采區(qū)實行負面清單管理，建立水資源安全風(fēng)險識別和預(yù)警機制，堅決壓縮不合理產(chǎn)業(yè)規(guī)模，限制或禁止發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)。嚴格建設(shè)項目水資源論證和取水許可管理，將節(jié)水增效作為重大水利工程實施的前提，特別是對重大引調(diào)水工程建設(shè)，要根據(jù)受水地區(qū)功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略，深入論證水供求狀況，評估節(jié)水潛力，首先立足于通過節(jié)水治污、優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等綜合措施解決區(qū)域水資源短缺問題。對現(xiàn)狀實際用水已超過用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)，原則上不能再規(guī)劃建設(shè)新的引調(diào)水工程。

三是優(yōu)化水資源配置格局。以水資源承載能力為基礎(chǔ)，加強供需雙向調(diào)節(jié)，不斷優(yōu)化水資源配置格局。在水資源供給側(cè)，要進一步提高流域和區(qū)域水資源統(tǒng)籌配置能力，強化水資源統(tǒng)一調(diào)度，發(fā)揮各類水源調(diào)節(jié)互補作用，通過開辟新水源或外調(diào)水置換壓采地下水、退減被擠占的生態(tài)用水。加大雨洪資源、海水、再生水、礦井水、微咸水等開發(fā)利用力度，把非常規(guī)水源納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置。在水資源需求和用水側(cè)，要進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推動高耗水行業(yè)沿江、沿海布局或向水資源豐富的地區(qū)轉(zhuǎn)移。嚴格用水總量控制和定額管理，加快淘汰超出定額的落后產(chǎn)能。按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，探索實行耕地輪作休耕制度，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，退減不合理用水量。

二、堅持節(jié)水優(yōu)先，進一步完善節(jié)水供水管水工程設(shè)施體系

我國人均水資源量僅為世界平均水平的28%，現(xiàn)狀節(jié)水供水和管水用水工程設(shè)施體系還不完善，水資源輸送和使用過程中的跑冒滴漏和無效損耗比較嚴重，水資源利用效率和效益不高。如果不在“節(jié)用”上下功夫，不顧自然、不計代價、不問未來，竭水而用、涸澤而漁，顯然是難以持續(xù)的。進一步加強節(jié)水供水和管水用水相關(guān)工程建設(shè)，是落實水資源管理雙控行動、增強國家水安全保障能力的重要途徑，也是補短板、擴內(nèi)需、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要方面。

一是全面加強節(jié)水供水工程建設(shè)。繼續(xù)把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為主攻方向，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水工作力度。在前不久召開的全國冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)電視電話會議上，汪洋副總理強調(diào)，要特別重視補農(nóng)業(yè)節(jié)水“短板”，認真謀劃一批節(jié)水重大工程，出臺一批重大舉措，加快推進農(nóng)業(yè)節(jié)水，推動農(nóng)田水利建設(shè)從提高供水能力向更加重視提高節(jié)水能力轉(zhuǎn)變。要進一步強化工業(yè)節(jié)水，加快高耗水工業(yè)行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，大力推廣工業(yè)水循環(huán)利用等通用節(jié)水工藝和技術(shù)，開展節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建工作。加強城鎮(zhèn)節(jié)水，加快城鄉(xiāng)供水管網(wǎng)建設(shè)和改造，降低公共供水管網(wǎng)漏損率，全面推廣使用生活節(jié)水器具。同時，繼續(xù)加快推進一批重點水源、新建灌區(qū)等重大水利工程建設(shè)，加強水利工程運行管理和維護，進一步夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障糧食安全，提高水資源利用效率、改善水生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅實的水資源保障。

二是著力提升水資源監(jiān)督管理能力。加強農(nóng)業(yè)灌溉計量設(shè)施建設(shè)，逐步完善灌區(qū)計量設(shè)施體系，新建、改擴建工程要將計量設(shè)施作為工程建設(shè)的必要組成部分，與主體工程同步設(shè)計、同步施工、同步驗收。加強城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損控制管理，推進供水管網(wǎng)獨立分區(qū)計量管理示范，確保實現(xiàn)“一戶一表”改造全覆蓋。加快推進國家水資源監(jiān)控體系建設(shè)，對規(guī)模以上用水戶實現(xiàn)在線監(jiān)控，完善中央、流域和省水資源管理系統(tǒng)三級平臺建設(shè)，實現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高水資源管理信息化水平。

三是多方加大投入力度。落實政府投入責(zé)任，統(tǒng)籌加大對節(jié)水供水和水資源監(jiān)督管理工程設(shè)施建設(shè)的支持力度。同時，要深化投融資體制改革，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、終端用戶付費、政府購買服務(wù)、建設(shè)資金支持、節(jié)約水量交易、配置盈利資源等方式，構(gòu)建可行的商業(yè)模式或融資模式，引導(dǎo)社會資本積極參與相關(guān)工程建設(shè)和運營管理。要適應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營的新形勢新業(yè)態(tài)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)節(jié)水項目實施機制，充分調(diào)動和發(fā)揮政府、企業(yè)、農(nóng)民群眾等各方面積極性。加大金融支持力度，落實節(jié)水稅收優(yōu)惠政策，擴大節(jié)水灌溉設(shè)備購置補貼范圍。

三、堅持改革創(chuàng)新，充分運用市場手段實現(xiàn)水資源雙控目標(biāo)

實施水資源消耗總量和強度雙控行動，還要依靠深化改革，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更多地用市場手段實現(xiàn)雙控目標(biāo)；依靠制度創(chuàng)新，激發(fā)內(nèi)生動力，形成政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、全民參與的用水管理新機制，使水資源管理更加科學(xué)、規(guī)范，推進水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要加強對相關(guān)重點改革任務(wù)的考核監(jiān)督，對力度大、進展快、成效好的地方，在水利建設(shè)的政策、項目、資金等方面給予傾斜。

一是深化水價改革。要緊緊扭住農(nóng)業(yè)水價綜合改革這個“牛鼻子”，用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價形成機制，建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制。全面實行城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度、非居民用水超定額累進加價制度，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價差價。

二是穩(wěn)步推進水權(quán)交易。加快水資源用途管制、取水權(quán)轉(zhuǎn)讓等水權(quán)制度建設(shè)，開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，明晰區(qū)域和取用水戶初始水權(quán)。鼓勵和引導(dǎo)地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間開展水權(quán)交易，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。統(tǒng)籌建立水權(quán)交易機制，推動水權(quán)交易平臺建設(shè)，研究建立水權(quán)抵質(zhì)押制度，加強水權(quán)交易監(jiān)管，維護水市場良好秩序。

三是培育發(fā)展節(jié)水市場。大力推行合同節(jié)水管理，鼓勵專業(yè)化服務(wù)公司通過募集資本、集成技術(shù)，為用水單位提供節(jié)水改造和管理，形成基于市場機制的節(jié)水服務(wù)模式，培育具有競爭力的大型現(xiàn)代節(jié)水服務(wù)企業(yè)。加強節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新，建立以企業(yè)為主體的節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新體系，支持節(jié)水產(chǎn)品設(shè)備制造企業(yè)做大做強。健全節(jié)水法規(guī)，建立完善節(jié)水市場準入標(biāo)準和強制性認證管理制度，鼓勵產(chǎn)品生產(chǎn)者或者銷售者使用節(jié)水產(chǎn)品認證標(biāo)志。開展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動。

實施水資源管理雙控行動是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多個行業(yè)和領(lǐng)域，需要各部門、全社會的共同參與和努力。我們要進一步增強緊迫感和責(zé)任意識，攻堅克難、扎實工作，切實把國務(wù)院批準雙控行動方案的各項任務(wù)落到實處，確保如期完成雙控目標(biāo)。

責(zé)任編輯 韋鳳年

注：本文為張勇副主任在全面實施水資源消耗總量和強度雙控行動視頻會議上的講話，標(biāo)題為編者所加。