孫正東，楊紹軍，蔣曉燕

（1.浙江省水利水電技術(shù)咨詢中心，310020，杭州；2.浙江省安吉縣水利局，313300，安吉）

水利工程項(xiàng)目法人職業(yè)化探索

孫正東1，楊紹軍2，蔣曉燕2

（1.浙江省水利水電技術(shù)咨詢中心，310020，杭州；2.浙江省安吉縣水利局，313300，安吉）

公益性水利項(xiàng)目；項(xiàng)目法人責(zé)任制；項(xiàng)目法人

如何保證項(xiàng)目建設(shè)好、管理好，及早發(fā)揮水利工程的效益，成為當(dāng)前水利建設(shè)管理的當(dāng)務(wù)之急。項(xiàng)目法人責(zé)任制是項(xiàng)目建設(shè)管理“四制”的靈魂，開展項(xiàng)目法人有關(guān)探索具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、典型案例

1.項(xiàng)目A

項(xiàng)目A為中小河流治理專項(xiàng)項(xiàng)目，2013年8月，該項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)獲得批復(fù)，概算總投資2 772萬元，施工總工期12個(gè)月。2013年，A縣成立該工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確該工程建設(shè)管理由A公司和項(xiàng)目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府共同承擔(dān)，項(xiàng)目資金由A公司負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)政策處理及工程建設(shè)管理。

2.項(xiàng)目B

項(xiàng)目B為基建項(xiàng)目，2014年 12月該工程初步設(shè)計(jì)獲得批復(fù)，總投資18.56億元，總工期3年。該工程項(xiàng)目法人為A公司。2013年1月，A縣成立了該工程建設(shè)指揮部，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)工程建設(shè)。政策處理按照屬地負(fù)責(zé)的原則，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，指揮部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政策處理工作，工程建設(shè)管理由指揮部辦公室承擔(dān)。

3.項(xiàng)目C

項(xiàng)目C為面上項(xiàng)目，該項(xiàng)目分3年（2015—2017年）建設(shè)。2015年 8月，該項(xiàng)目2015年度建設(shè)方案獲得批復(fù)，2015年度總投資 2 882萬元。2015年7月，A縣成立了項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)組織落實(shí)設(shè)計(jì)以及設(shè)計(jì)方案報(bào)批工作。項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)按照批復(fù)以及設(shè)計(jì)圖紙組織施工、監(jiān)理招標(biāo)、項(xiàng)目政策處理以及工程建設(shè)現(xiàn)場管理。

4.存在的問題

（1）責(zé)任容易錯(cuò)位

水利項(xiàng)目建設(shè)周期長、戰(zhàn)線長、涉及面廣，政策處理難度大?，F(xiàn)有規(guī)章制度側(cè)重于建設(shè)管理，對(duì)政策處理責(zé)任方缺少剛性約束。如果沒有政府層面的協(xié)調(diào)，項(xiàng)目要落地是不可能的。因此，在報(bào)批階段會(huì)明確項(xiàng)目法人以適應(yīng)報(bào)批要求。在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，仍然會(huì)以政府名義組建項(xiàng)目建設(shè)的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，代替履行項(xiàng)目建設(shè)的管理職責(zé)。

在現(xiàn)行操作模式下，建設(shè)單位實(shí)際上演變成一個(gè)臨時(shí)的代理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。建設(shè)單位只對(duì)工程建設(shè)階段負(fù)責(zé)，完成建設(shè)任務(wù)是其最大甚至是唯一的任務(wù)和目標(biāo)，容易造成政企不分和責(zé)任主體不明的問題。比較典型的就是質(zhì)量與安全監(jiān)督、建設(shè)主體與監(jiān)管主體同體。

（2）管理有待規(guī)范

項(xiàng)目法人作為工程建設(shè)管理的核心，協(xié)調(diào)、控制、駕馭其他參建各方和諸多建設(shè)管理資源，直接影響到工程建設(shè)的推進(jìn)和工程建設(shè)的水平?，F(xiàn)行管理模式下，建設(shè)管理人員多數(shù)從水行政主管部門以及下屬水管單位等單位抽調(diào)。近年，隨著基層水利設(shè)計(jì)單位、施工單位的改制，原有體制內(nèi)的技術(shù)人員轉(zhuǎn)向體制外，造成體制內(nèi)技術(shù)人才不足。

政府投資的項(xiàng)目，由于政策法規(guī)多、程序嚴(yán)格，對(duì)管理人員的專業(yè)性、政策性要求很高，而組建新的機(jī)構(gòu)受到用人制度的制約，難以吸引高素質(zhì)的人才。工程建設(shè)管理中發(fā)生的問題，許多是因?yàn)榻ㄔO(shè)管理人員不熟悉建設(shè)程序、不了解法規(guī)規(guī)章、不掌握技術(shù)規(guī)范造成的。

（3）激勵(lì)不足，監(jiān)管與被監(jiān)管之間存在不協(xié)調(diào)

近年，國家出臺(tái)了一系列政策，如《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定》《印發(fā)關(guān)于貫徹落實(shí)加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的實(shí)施意見的通知》《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)中小型公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理的指導(dǎo)意見》等。綜合分析已頒布的文件，盡管對(duì)工程節(jié)余資金的使用做了規(guī)定，但尚未形成有效的激勵(lì)措施；對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的條件界定非常模糊，文件執(zhí)行缺少可操作性。

水利項(xiàng)目具有強(qiáng)烈的目標(biāo)性和約束條件，項(xiàng)目法人普遍沒有資本金，建設(shè)資金基本來源于各級(jí)財(cái)政資金。因此，任何一分錢，對(duì)于財(cái)政資金有監(jiān)管權(quán)限的部門都可以履行監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)管工作本身是監(jiān)管部門的職責(zé)所在，但存在的問題是：工程建設(shè)采用目標(biāo)管理（約定時(shí)間實(shí)現(xiàn)約定目標(biāo)，如進(jìn)度目標(biāo)、投資目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、安全目標(biāo)），各方之間是平等的合同關(guān)系，而監(jiān)管工作多采用日常管理，屬于監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系，兩者之間存在不協(xié)調(diào)。同時(shí)，存在監(jiān)管滯后的問題（如項(xiàng)目B，地方審計(jì)局負(fù)責(zé)跟蹤審計(jì)，由于人手不夠，審計(jì)局委托中介機(jī)構(gòu)人員參加工程相關(guān)會(huì)議，但不簽字，為此容易造成相關(guān)會(huì)議成果是否符合審計(jì)要求難以確定的問題），再加上熟悉各部門規(guī)章制度的人員匱乏，這些都是造成現(xiàn)實(shí)公益性水利工程項(xiàng)目法人難做的重要原因。

二、思考與建議

傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目管理模式由于職業(yè)化程度低、專業(yè)化程度低、經(jīng)驗(yàn)無法積累和借鑒等弊病，已很難適應(yīng)現(xiàn)代項(xiàng)目管理的要求。面對(duì)公益性項(xiàng)目法人存在的問題與困境，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目法人職業(yè)化是一條必由之路。

1.項(xiàng)目法人職業(yè)化，提供更高的專業(yè)化，并適應(yīng)建管要求

“一次性”“臨時(shí)性”的建管機(jī)構(gòu)，工程開始建設(shè)之初，普遍缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目建設(shè)過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“交學(xué)費(fèi)”的現(xiàn)象，后期難以通過審計(jì)，造成難以驗(yàn)收的“長尾巴”工程。工程完工后，大部分管理人員又只能在管理單位重新適應(yīng)新的崗位，造成了建設(shè)管理人才、資源浪費(fèi)。建設(shè)經(jīng)驗(yàn)無法積累與傳承。項(xiàng)目法人職業(yè)化以后，基本可以克服這類不足。

2.項(xiàng)目法人職業(yè)化，需要改變投資模式

項(xiàng)目法人要實(shí)現(xiàn)職業(yè)化，必須考慮到其長遠(yuǎn)發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)，改變現(xiàn)有公益性項(xiàng)目的投資模式，改前端投入為后端投入，使公益性項(xiàng)目產(chǎn)生現(xiàn)金流。

（1）前端投入

主要投入在建設(shè)期，投入資金全部來源于財(cái)政資金。工程建成后，運(yùn)行期無實(shí)際的產(chǎn)出，以社會(huì)效益為主，投入僅僅是工程的管護(hù)費(fèi)用。政府投資主要置于前端建設(shè)期。目前公益性的水利項(xiàng)目基本采用這種模式。

（2）后端投入

主要投入在建設(shè)期，投入主要由項(xiàng)目法人承擔(dān)，資金主要來源于法人自有資金。工程建成后，投入僅僅是工程的管護(hù)費(fèi)用，仍由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)建管一體；運(yùn)行期社會(huì)效益折算為政府的投資。政府投資主要置于后端運(yùn)行期。

（3）計(jì)算基礎(chǔ)

依據(jù)項(xiàng)目B國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，影子投資為18.46億元，建設(shè)期3年，運(yùn)行期50年。分年度投資為 6.15億元、6.15億元、6.15億元。

工程效益，主要由三部分組成，環(huán)境效益4 344萬元/a，不考慮年增長率；農(nóng)村綜合防洪效益6 487萬元/a，2017—2020年年增長率為 1.5%，2020年后年增長率為0.75%；城鎮(zhèn)綜合防洪效益 12 495萬元/a，2017—2020年年增長率為3%，2020年后年增長率為1.5%；航運(yùn)效益248萬元/a，不考慮年增長率。

前端投入模式，投入資金全部由政府負(fù)責(zé)。在進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)社會(huì)效益進(jìn)行了量化，量化后的社會(huì)效益，可以作為工程的產(chǎn)出。

后端投入模式，投入資金全部由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)。在進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)社會(huì)效益進(jìn)行了量化，量化后的社會(huì)效益，作為工程的產(chǎn)出，由政府回購。類似于政府采購服務(wù)，這種服務(wù)不是有形的，而是無形的。

對(duì)于政府而言，無論是前端投入，還是后端投入，都可以達(dá)到相同的目的。對(duì)于項(xiàng)目法人而言，后端投入使得公益性項(xiàng)目產(chǎn)生了持續(xù)的現(xiàn)金流，項(xiàng)目法人可以持續(xù)發(fā)展。持續(xù)發(fā)展是項(xiàng)目法人職業(yè)化的基礎(chǔ)。

3.項(xiàng)目法人職業(yè)化，切實(shí)提高投資效益，并加速項(xiàng)目建設(shè)

公益性水利工程有中央投資、地方投資及兩者聯(lián)合投資3種形式，無論何種方式，由于都是國家財(cái)政出錢，資金管理者沒有還本付息的壓力，采用項(xiàng)目法人職業(yè)化模式以后，投入資金全部來源于項(xiàng)目法人自由資金。在這種條件下，項(xiàng)目法人才是真正意義上的項(xiàng)目法人。在自身利益驅(qū)動(dòng)下，勢必會(huì)建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，努力克服“超工期、超概算”的問題，更加有利于公益性項(xiàng)目的早日建成，及早發(fā)揮效益。

職業(yè)化以后，項(xiàng)目法人與政府之間就屬于一種合同關(guān)系，現(xiàn)有監(jiān)管模式就由前端變?yōu)楹蠖耍蠖隧?xiàng)目法人處于日常管理期，可以與現(xiàn)有監(jiān)管模式匹配。

三、結(jié) 語

水利建設(shè)項(xiàng)目與國民經(jīng)濟(jì)和人民生活休戚相關(guān)，每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目從規(guī)劃、立項(xiàng)、可行性研究、評(píng)估、設(shè)計(jì)、實(shí)施、竣工運(yùn)營都是一個(gè)整體的過程。只有真正實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目法人責(zé)任制，切實(shí)落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，項(xiàng)目法人才能真正負(fù)起責(zé)任。

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責(zé)任編輯 韋鳳年

TV698

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1000-1123（2016）22-0023-02

2016－07-05

孫正東，教授級(jí)高級(jí)工程師，主要從事水利水電工程技術(shù)咨詢工作。