王夏暉*，李志濤，孟玲瓏

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

提高土壤環(huán)境管理成效：推進三大環(huán)境要素協(xié)同治理

王夏暉*，李志濤，孟玲瓏

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

經(jīng)過長期的大氣污染和水污染治理實踐，各地積累了一定的技術(shù)、工程和管理經(jīng)驗，但隨著土壤污染問題的日益凸顯，三大環(huán)境要素質(zhì)量如何整體提升、確保區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能穩(wěn)定持續(xù)發(fā)揮、滿足人民群眾對環(huán)境產(chǎn)品的需求，成為各級政府推進環(huán)境基本公共服務(wù)均等化過程中需要正視和亟待破解的一個難題。本文在系統(tǒng)分析當(dāng)前環(huán)境污染以單要素為主線實施治理的總體思路所面臨困境的基礎(chǔ)上，基于生態(tài)系統(tǒng)整體性和區(qū)域統(tǒng)籌考量，從治理主體、治理手段、治理過程三個方面，提出推進土壤環(huán)境-水環(huán)境-大氣環(huán)境協(xié)同治理的基本路徑，為國家出臺土壤環(huán)境管理相關(guān)政策措施、促進城鎮(zhèn)化過程中區(qū)域環(huán)境質(zhì)量整體改善提供參考。

區(qū)域；土壤；環(huán)境質(zhì)量；環(huán)境要素；協(xié)同治理

引言

土壤、大氣、水是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基本要素，三者相互關(guān)聯(lián)，是有機整體。污染物借助大氣沉降、水的流動進入土壤環(huán)境，可造成土壤污染；反之，土壤受到污染后，也會成為地表水、地下水、大氣的污染來源。綜合改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，需要從污染物產(chǎn)生、排放、處理全過程，推進土壤、水、大氣污染協(xié)同治理和風(fēng)險管控，實現(xiàn)全鏈條、全要素閉環(huán)管理，解決污染治理要素之間“自掃門前雪”和要素治理顧前不顧后的“脫節(jié)”問題。從許多地方環(huán)境污染治理的實踐來看，地方政府、企業(yè)、社會組織、公民個體等在參與環(huán)境污染治理過程中，大多僅為自身利益或自我治理考慮，合作機制和協(xié)同手段缺失，導(dǎo)致“公用地悲劇”（Tragedy of the Commons）時有發(fā)生。環(huán)境治理整體性的要求與行政區(qū)域管理的分割性、管理手段的單一性等矛盾日益突出，加大了環(huán)境污染治理難度，往往大量的人力物力和資金投入，并不能獲得理想的效果。同時，在開展土壤、水、大氣等要素污染治理時，通常未進行系統(tǒng)化設(shè)計，導(dǎo)致污染物從一種形態(tài)轉(zhuǎn)化為另一種形態(tài)或從一類介質(zhì)轉(zhuǎn)移到另一類介質(zhì)，對環(huán)境危害并未根本消除的問題普遍存在，如一些農(nóng)藥廠、化工廠的土壤污染治理與修復(fù)過程中，由于開挖污染土壤散發(fā)“毒氣”或是由于土壤污染治理工程產(chǎn)生的廢水、廢氣隨意排放可導(dǎo)致二次污染等。因此，在我國環(huán)境污染問題日益嚴峻的形勢下，特別是隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步加快，亟待通過探索創(chuàng)新污染治理和區(qū)域環(huán)境管理的新模式、新手段、新機制，來擺脫“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”、環(huán)境質(zhì)量整體提升難的困境，為推進區(qū)域環(huán)境基本公共服務(wù)均等化、滿足人民群眾日益增長的對高質(zhì)量環(huán)境產(chǎn)品的需求，以及實現(xiàn)對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量有效調(diào)控提供支撐。

。

*責(zé)任作者：王夏暉（1975—），男，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃部主任，土壤環(huán)境保護中心主任，研究員，主要從事區(qū)域生態(tài)、土壤環(huán)境、城鄉(xiāng)環(huán)境規(guī)劃管理研究，E-mail：wangxh@caep.org.cn。

1　常規(guī)污染治理的單一化與片段化問題

1.1治理主體利益訴求存異

基于土壤、水、大氣的單要素治理，往往出于各方利益需求，普遍存在地域分割、部門分割、條塊分割的問題，跨地區(qū)、跨流域及跨行政區(qū)域的環(huán)境污染問題治理難度大［1］，存在明顯的行政壁壘和單一主體治理現(xiàn)象，社會、公眾、企業(yè)參與污染治理的動能不足，尚未構(gòu)建政府、企業(yè)、社會聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理的長效機制。各治理主體的職責(zé)不清晰，導(dǎo)致各個主體不能形成合力和主動參與到治理工作中。近年來，我國環(huán)境污染協(xié)同治理取得一定進步，但多是依靠“自上而下”的行政手段建立起的臨時協(xié)作機制［2］，如2008年的“奧運藍”、2014年的“APEC藍”、2015年的“閱兵藍”等，環(huán)境污染協(xié)同治理的長效機制并未建立。涉及區(qū)域尺度、跨行政區(qū)、多類型污染疊加的生態(tài)環(huán)境問題已不能由單一部門或某一個局部區(qū)域解決，亟待從政府、社會組織、公民個體等主體之間建立協(xié)作機制，系統(tǒng)性解決污染問題。

1.2治理手段單一化運用較多

傳統(tǒng)的土壤、水、大氣污染治理多是依靠治理技術(shù)、工程建設(shè)、資金投入等單一手段，但由于各類手段均有其優(yōu)缺點，這種模式往往難以保障污染治理效果的穩(wěn)定性和長效性，根本解決區(qū)域性復(fù)雜環(huán)境問題，還需要綜合運用工程技術(shù)、經(jīng)濟政策、市場手段、公眾參與、執(zhí)法監(jiān)管等多種手段［3］，做到“軟硬兼施”。國外發(fā)達國家環(huán)境污染治理的大量實踐表明［4］，以經(jīng)濟手段為主，同時重視企業(yè)的自覺守法和公眾的參與監(jiān)督、健全環(huán)境法律標準體系、明確環(huán)境污染的法定責(zé)任主體、加大科技創(chuàng)新投入和環(huán)境教育、強化環(huán)境管理制度創(chuàng)新等，對于污染控制與風(fēng)險管控具有較好的效果。

1.3治理過程“脫節(jié)”問題突出

長期以來，各地環(huán)境污染治理大多只是針對單獨的環(huán)境要素實施控源措施，并未從土壤、水、大氣污染統(tǒng)籌治理的角度實施污染來源協(xié)同控制。大量的自然或人為活動產(chǎn)生的污染物，通過大氣干濕沉降、水體流動進入土壤中；同時，土壤等下墊面介質(zhì)中的污染物又會通過滲濾、揚散等方式，把一部分污染物傳送回水體和大氣，形成大氣-土壤-水體之間的污染物質(zhì)遷移轉(zhuǎn)化過程?，F(xiàn)有的污染源控制措施，多數(shù)未從污染物傳輸轉(zhuǎn)化的全過程進行考慮，容易導(dǎo)致污染物在水、土壤、大氣之間的循環(huán)往復(fù)遷移轉(zhuǎn)化，造成環(huán)境污染治理“空轉(zhuǎn)”。例如，在土壤污染治理與修復(fù)過程中，如采用植物修復(fù)技術(shù)，如不對收割后的植物進行安全處理處置，則容易導(dǎo)致重金屬重新回到土壤中，如采取物理化學(xué)治理技術(shù)，不能有效控制治理與修復(fù)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣等，則會造成二次污染；大氣污染治理產(chǎn)生的脫硫石膏等固體廢物如不妥善處理，則會對土壤、水體等造成污染；水體污染治理過程中產(chǎn)生的污泥、廢氣等，如果直接排放，同樣會造成土壤和大氣污染。

2　推動各治理主體協(xié)同開展污染治理

發(fā)達國家經(jīng)驗表明，政府在環(huán)境治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，建立各級政府和跨域政府間協(xié)同機制是推進區(qū)域環(huán)境保護的重要手段。環(huán)境協(xié)同治理機制是一套制度體系和規(guī)則，涉及環(huán)境管理決策、監(jiān)督執(zhí)法、績效評價等內(nèi)容。治理主體協(xié)同是強調(diào)主體的多元化、權(quán)責(zé)的一致性、措施的協(xié)同性、目標的共同性，應(yīng)包括公共部門和社會機構(gòu)，是政府、企業(yè)、非政府組織、公民個體共同參與的環(huán)境多元共治行動［5-7］。

（1）建立多主體共同參與的環(huán)境治理體系。

按照整體性、協(xié)同性、開放性的原則，建立包括相關(guān)地方政府、非政府組織、社區(qū)等主體共同參與的治理體系。通過建立“橫—橫”、“橫—縱”、“縱—縱”等協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，推動形成各不同治理主體在環(huán)境治理過程中的動力機制、聯(lián)動機制、激勵機制、制衡機制等，實現(xiàn)環(huán)境污染治理的多方參與、共同推動、成果共享。

（2）建立區(qū)域尺度環(huán)境協(xié)同監(jiān)管機制。

建立跨區(qū)域土壤與水、大氣環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測制度是區(qū)域環(huán)境改善的前提和基礎(chǔ)，由相關(guān)方環(huán)保部門會同有關(guān)部門共同制定環(huán)境監(jiān)測方案，統(tǒng)一確定監(jiān)測項目、點位、時間、頻次和監(jiān)測方法，設(shè)立一體化環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，定期發(fā)布區(qū)域環(huán)境監(jiān)測報告，并向社會公布。建立區(qū)域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)察執(zhí)法制度，通過開展聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法、互查行動等措施，及時消除環(huán)境安全隱患，聯(lián)合打擊各類環(huán)境違法行為，協(xié)商解決環(huán)境問題，聯(lián)合應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件。

（3）建立環(huán)境治理的多源信息化管理平臺。

利用環(huán)境保護、國土資源、農(nóng)業(yè)、住建、水利等部門相關(guān)數(shù)據(jù)，建立土壤、水、大氣環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建區(qū)域一體化環(huán)境信息管理平臺。借助移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，拓寬數(shù)據(jù)獲取渠道，實現(xiàn)數(shù)據(jù)動態(tài)更新。加強數(shù)據(jù)共享，編制資源共享目錄，明確共享權(quán)限和方式，發(fā)揮環(huán)境大數(shù)據(jù)在污染防治、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。健全區(qū)域環(huán)境信息通報制度，定期發(fā)布土壤環(huán)境質(zhì)量、空氣質(zhì)量、飲用水水源水質(zhì)等信息，公開重點源環(huán)境信息、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法信息、環(huán)境影響評價信息等。通過信息共享和公開，促進各相關(guān)主體全面參與環(huán)境治理全過程。

3　綜合運用各類手段協(xié)同推進污染治理

環(huán)境污染治理中的手段協(xié)同是指綜合運用法律法規(guī)、經(jīng)濟政策、行政管理、工程技術(shù)等手段，以根本改善環(huán)境質(zhì)量為最終目的，打破單獨運用技術(shù)或資金投入等單一手段解決污染問題的治理方式［8-10］。

（1）運用工程技術(shù)手段推動多介質(zhì)污染協(xié)同控制。

目前，我國大尺度、多介質(zhì)、多過程污染物遷移、擴散、轉(zhuǎn)化及影響的科研相對薄弱，關(guān)鍵驅(qū)動性物質(zhì)對“鎘米”、“毒地”、“血鉛”、大氣灰霾、水體黑臭等形成及調(diào)控機理研究不足，綜合治理技術(shù)鏈條尚未打通，部分瓶頸性技術(shù)有待突破，綜合集成和協(xié)同應(yīng)用系統(tǒng)缺乏，綜合治理產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動偏弱，需要強化綠色、高效、低耗技術(shù)支撐以及其實用化、成套化、工程化。通過重點研發(fā)計劃等國家重大科研專項，重點對關(guān)鍵污染物在區(qū)域尺度上的多介質(zhì)傳輸與轉(zhuǎn)化規(guī)律、多介質(zhì)污染的交互作用與生態(tài)效應(yīng)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中支撐環(huán)境治理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與技術(shù)產(chǎn)業(yè)的耦合機制等進行攻關(guān)。在此基礎(chǔ)上，集成構(gòu)建土壤-水-大氣協(xié)同治理、廢棄物資源協(xié)同循環(huán)利用、區(qū)域環(huán)境協(xié)同管控等工程應(yīng)用體系，形成協(xié)同治理的系統(tǒng)化解決方案。

（2）充分運用制度化手段推進協(xié)同治理。

在由政府、企業(yè)、社會組織和公眾所組成的土壤、水、大氣協(xié)同治理主體中，政府不僅要能調(diào)動相關(guān)資源與力量積極參與，使之密切協(xié)作、相互配合、形成合力，更要確保信息傳遞的真實有效，保證主體間彼此監(jiān)督制約，這就需要設(shè)計一套行之有效的管理制度，明確規(guī)定治理主體各自責(zé)任、資源調(diào)配與共享機制等，達到改進和優(yōu)化當(dāng)前單要素環(huán)境治理體系的目的。同時，協(xié)同治理需要制度性的規(guī)范作為約束保證條件，既要激勵遵守規(guī)則的參與者的合法有益行為，促進其更好的參與合作；又要懲罰違反規(guī)則者，起到威懾的效果。法律法規(guī)、標準、行動指南等均是制度化手段的具體表現(xiàn)形式，規(guī)范參與者相關(guān)行為，使其按照整體一致的目標行動。

（3）創(chuàng)新市場化手段推進協(xié)同治理。

在全面推行“污染者付費”的通用原則基礎(chǔ)上，進行市場化手段創(chuàng)新應(yīng)用［11］。在投融資、稅收、補貼等方面，扶持跨區(qū)域、區(qū)域內(nèi)環(huán)保設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運營，實現(xiàn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施一體化管理。以市域、縣域為單元，加快完善環(huán)境調(diào)查、分析測試、風(fēng)險評估、治理與修復(fù)工程設(shè)計和施工等全過程產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，打通“閉塞”環(huán)節(jié)，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”在全產(chǎn)業(yè)鏈中的作用，促進土壤、水、大氣污染協(xié)同治理產(chǎn)業(yè)。通過政府和社會資本合作（PPP）模式，加大政府購買服務(wù)力度，帶動更多社會資本參與污染協(xié)同治理。發(fā)揮政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)引導(dǎo)作用，為跨區(qū)域、多介質(zhì)協(xié)同治理的重大污染防治項目提供支持。

4　推進污染治理全過程的協(xié)同防控

單要素的污染治理通?；谧陨碣|(zhì)量改善需求，通過技術(shù)工程和管理措施，可將污染物質(zhì)排出到自身系統(tǒng)以外的空間，實現(xiàn)“自凈”，但往往會導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移，并未根本解決區(qū)域尺度的環(huán)境質(zhì)量整體改善問題。因此，需要從污染治理全過程統(tǒng)籌考慮各環(huán)節(jié)的協(xié)同聯(lián)動。

（1）在源頭防控上，建立基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境底線的多方參與決策機制。

在制修訂國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等規(guī)劃區(qū)劃，以及建設(shè)項目布局論證時，要根據(jù)土壤環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等承載能力和容量，合理確定區(qū)域功能定位、空間布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)模等閾值范圍，將環(huán)境保護要求落實到各類規(guī)劃區(qū)劃、政策法規(guī)、標準制定和執(zhí)行之中，促進環(huán)境保護與國民經(jīng)濟一體化融合發(fā)展。

（2）在過程管理上，嚴防土壤、水、大氣污染治理的次生污染問題。

在土壤污染治理與修復(fù)方面，根據(jù)用地質(zhì)量需求選擇合適的修復(fù)技術(shù)手段，不僅要考慮技術(shù)可實施性和經(jīng)濟可行性，還要注意對地下水、空氣、周邊居民健康影響等二次污染問題；在水污染治理方面，結(jié)合治理目標需求，合理設(shè)計工藝路線、施工安排等，解決好治理過程中產(chǎn)生的污泥、惡臭等問題；在大氣污染治理方面，因不同的廢氣中所含的污染物類型差別較大，需要選擇“多靶”協(xié)同治理技術(shù)和工藝組合，確保廢氣中的污染物能夠有效去除，同時還要解決好治理過程中產(chǎn)生的脫硫石膏、廢水等問題，配套建設(shè)處理設(shè)施。

（3）在后端管控上，落實責(zé)任避免造成新的污染。

對重點行業(yè)企業(yè)關(guān)閉搬遷、固體廢物堆存、治理與修復(fù)工程驗收評估等活動，要全面落實監(jiān)管要求，明確責(zé)任主體，防范后端環(huán)境風(fēng)險。有色金屬冶煉、石油加工等行業(yè)企業(yè)拆除生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、構(gòu)筑物和污染治理設(shè)施，要事先制定殘留污染物清理和安全處置方案，嚴格按照有關(guān)規(guī)定實施安全處理處置，防范拆除活動污染環(huán)境。尾礦、煤矸石以及脫硫、脫硝、除塵產(chǎn)生固體廢物的堆存場所，要完善防揚散、防流失、防滲漏等設(shè)施。

土壤修復(fù)工程完工后，責(zé)任單位要委托第三方機構(gòu)對治理與修復(fù)效果進行評估，對污染物挖掘、堆存等造成二次污染的，要明確整改要求并監(jiān)督落實。

［1］王玉明，劉湘云.構(gòu)建地方政府環(huán)境協(xié)同治理機制［C］//中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會學(xué)術(shù)年會論文集（2011）.北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2012：1916-1919.

［2］趙新峰，袁宗威.京津冀區(qū)域政府間大氣污染治理政策協(xié)調(diào)問題研究［J］.中國行政管理，2014（11）：18-23.

［3］孔龍，譚瑩霞.從北京霧霾看中國企業(yè)環(huán)境社會責(zé)任［J］.石家莊經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2016，39（1）：99-101.

［4］李垚.工程措施與非工程措施在水污染治理中的作用研究——以楊凌為例［D］.楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2013.

［5］陶紅茹，馬佳騰.京津冀都市圈生態(tài)協(xié)同治理機制研究［J］.理論觀察，2016（3）：27-28.

［6］李陽.京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理［J］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2015（19）：61-62.

［7］王喆，周凌一.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究——基于體制機制視角探討［J］.經(jīng)濟與管理研究，2015，36（7）：68-75.

［8］沈殿忠.論環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化［J］.鄱陽湖學(xué)刊，2015（4）：5-18.

［9］李垚，呂軍利.水污染治理中的公眾參與［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2013（2）：85-87.

［10］東敏.水污染的治理——西方國家的經(jīng)驗與中國的水污染治理體系改革［D］.蘇州：蘇州大學(xué)，2003.

［11］李昕.京津冀區(qū)域污染協(xié)同防治還需更強機制［J］.民主，2015（7）：27-28.

lmproving the Effectiveness of Soil Environmental Management：Promoting the Coordinated Governance of Soil-Water-Air Pollution

WANG Xiahui，LI Zhitao，MENG Linglong
（Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012）

After a long period of air pollution and water pollution control practice，experiences of technology，engineering and management have been accumulated around China.However，with the soil pollution has become increasingly prominent，how to enhance the overall quality of these three major environmental factors，ensure the regional ecosystem service function stable play，and meet people's demand of environmental products，has promote a problem to be solved by the local governments.Based on systematic analysis the problem of the current governance method of environmental pollution by single environmental factor，this article put forward the basic path to promote the soil-air-water environment quality by collaborative governance from three aspects of governance subject，governance means，governance process.The research results could provide reference for the national policies and measures to promote regional environmental quality during the process of urbanization.

region； soil； environmental quality； environmental factors； collaborative governance

X321

1674-6252（2016）05-0036-004

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.036

環(huán)保公益性行業(yè)科研專項（201509032）、（201409044）資助；環(huán)境保護部預(yù)算項目“土壤污染防治行動計劃技術(shù)支持與評估”資助