王俊

“木桶理論”對應急管理工作的啟示及思考
——兼論浙江省應急管理工作的實踐與探索

王俊

本文借鑒“木桶理論”短板影響大局的啟示，分析了當前應急管理工作不同程度存在“重事后處置，輕事前準備”的現(xiàn)象，找出了“防范不足”的短板。結合浙江省應急管理工作實際，從獲取信息、統(tǒng)籌計劃、把握關鍵環(huán)節(jié)等三個方面，深入探討了應急防范工作，對如何補足短板進行了初步構想。

應急管理 啟示 思考

在現(xiàn)代管理決策中，有一種“木桶理論”，假如組成木桶的木板長短不齊，那么，木桶的盛水量，不是取決于最長的板，而是取決于最短的那塊板。這就告訴我們，評價一個系統(tǒng)的效能，不是看某個部分的成果，而要觀察他的整體效能。正如出臺一項制度，優(yōu)越性不僅體現(xiàn)在制度本身，保證制度落實同樣重要。因此要提高系統(tǒng)的整體效能，就要致力于補長“最短的那塊板”。

由“木桶理論”聯(lián)想到當前應急管理工作。近年來，隨著全球性氣候變化造成自然災害逐年增加，經(jīng)濟發(fā)展不平衡造成社會安全事件不斷增多，安全生產(chǎn)等事故災難居高不下，疫情傳播等公共衛(wèi)生事件也時有發(fā)生，應急管理工作難度明顯增強。2014年12月31日晚，上海市外灘陳毅廣場發(fā)生擁擠踩踏事故，由于之前對群眾聚集預判不足，造成36死47傷的嚴重后果；2015年8月12日晚，天津市濱海新區(qū)瑞海公司危險品倉庫發(fā)生爆炸事故，由于之前對違法經(jīng)營和儲存危險品等行為監(jiān)管不力，導致165人死亡的嚴重后果。兩起事故中，當?shù)卣杆賳討表憫⒊榻M專業(yè)力量果斷處置，較快恢復了正常社會秩序，但“預警不足”、“監(jiān)管之失”造成“一城之殤”的重創(chuàng)仍讓人驚悚和惋惜，同時也暴露出當前應急管理工作不同程度存在“重事后處置、輕事前準備”的現(xiàn)象?！胺婪恫蛔恪背蔀榱酥萍s應急管理工作的短板，汲取“木桶理論”短板影響大局的啟示，科學做好應急防范工作是補足短板的基礎工程，是減輕應急工作壓力、降低事故隱患風險、減少人民群眾生命財產(chǎn)損失的重要手段。

1 敏銳捕捉社會多方面信息是做好應急防范工作的首要條件

捕捉信息要經(jīng)過發(fā)現(xiàn)問題、確定目標、謹慎判斷、反復核實等程序。要想實現(xiàn)準確判斷，必須平時掌握大量應急數(shù)據(jù)，同時要有全方位信息“觸角”，要有對社會信息的敏銳感知力和及時發(fā)現(xiàn)問題的洞察力。

1.1 加強監(jiān)測預警體系建設

一方面，按照國務院辦公廳頒布的《國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)運行管理辦法（試行）》（國辦秘函〔2015〕32號)要求，建立符合本省工作實際的突發(fā)事件監(jiān)測預警平臺，完善以災害預警為先導的全社會應急響應機制，實現(xiàn)各類突發(fā)事件預警信息統(tǒng)一發(fā)布，做到應急信息公開透明。另一方面，可以通過應急微博、微信公眾號、交通頻道、應急廣播等多種新媒體傳播

形式實現(xiàn)與社會群體緊密交互，第一時間搜集并甄選本轄區(qū)范圍內敏感或較大以上突發(fā)事件，做到應急信息提前掌握。比如，2011年7月23日晚，發(fā)生在浙江省溫州轄區(qū)內的甬溫線動車追尾事故，應急管理部門第一時間從事故現(xiàn)場人員發(fā)出的微博中得知警情，為后續(xù)展開救援行動提供了先機。之后，現(xiàn)場陸續(xù)發(fā)出的微博形成了信息傳播矩陣的發(fā)散效應，對于應急管理部門多渠道搜集和掌握現(xiàn)場情況提供了極大便利。因此，積極使用多方面監(jiān)測手段，完善預警體系建設，對于全面捕捉社會信息是至關重要的。

1.2 完善事故分析研判機制

在實際工作中，各級應急管理部門除了重點關注罹難人員數(shù)量較多、經(jīng)濟財產(chǎn)損失較大的突發(fā)事件之外，社會面影響力大，媒體、民眾關注度高，后續(xù)發(fā)展態(tài)勢廣的突發(fā)事件，都應該納入分析研判的范疇之中。有些社會現(xiàn)象，雖然暫時沒有引發(fā)特別重大事故，但只要存在隱患就要想方設法防范未然。比如，當前高速公路上普遍存在應急車道被社會車輛占道通行的問題就應該引起警覺和重視。2016年4月2日，滬蓉高速公路江蘇常州段發(fā)生重大連環(huán)車禍，造成3死30傷。車禍現(xiàn)場4公里內應急車道被社會車輛全部堵死，當消防、救護、工程搶險等救援車輛開不進去，消防隊員人均背負50公斤救援裝備，衛(wèi)生救護人員手持擔架和醫(yī)療器具，奔跑數(shù)公里路段到達事故現(xiàn)場展開營救時，已經(jīng)喪失最佳救援時機，逝者已去，教訓深刻。因此，及時掌握多方面社會信息，提高防范意識，加強分析研判，制定相應策略對于全面掌控應急管理工作大局和預防事故發(fā)生都是極有好處的。

1.3 拓展應急（緊急）信息報送方式

基層上報信息是省級應急管理部門獲取突發(fā)事件情況的重要來源，但往往基層逐級上報審批時間過長，導致信息滯后。對此，可以在嚴格執(zhí)行國家規(guī)范信息報送規(guī)定的基礎上，靈活對省內信息報送情況進行適當創(chuàng)新。比如，在保密手機環(huán)境下創(chuàng)建，或由第三方軟件公司（簽訂保密協(xié)議）開發(fā)應急指揮信息微平臺，將省、市、縣三級應急管理人員納入平臺管理，要求系統(tǒng)能夠實現(xiàn)點對點呼叫或應急（緊急）信息置頂提醒，鼓勵事發(fā)地應急管理人員通過文字、圖片、語音、視頻等多種方式先期報告突發(fā)事件情況，后續(xù)通過審批程序逐級上報，對于及時有效上報信息的人員可以給予適當獎勵。2015年12月，浙江省委、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文對重大突發(fā)事件和緊急敏感信息報告工作做了進一步規(guī)范，要求拓寬信息渠道、加強資源整合、簡化審核程序，堅決杜絕應急（緊急）信息遲報、瞞報、謊報和漏報，特別明確了在規(guī)定時間內完成不了書面報告必須先期口頭報告，這樣就可以有效解決基層獲取警情與上級部門掌握信息基本同步，為后續(xù)正確抽組力量和處置工作提供信息支撐。

2 提前統(tǒng)籌計劃是做好應急防范工作的有效途徑

加強工作的預見性無疑是爭取主動的好方法?！胺彩骂A則立，不預則廢”，實踐證明，一項應急工作，事先經(jīng)過認真考慮和安排的，就能取得主動權，否則，始料未及，臨時應付，難免陷于忙亂，更有甚者還會出現(xiàn)差錯，直接影響到突發(fā)事件處置進程，對人民群眾生命和財產(chǎn)安全都會構成不小的威脅，后果十分嚴重。

2.1 夯實社會應急聯(lián)動建設

2015年1月，浙江省政府辦公廳出臺了《關于進一步加強社會應急聯(lián)動工作的意見》，對全省社會應急聯(lián)動工作進行了明確和規(guī)范，市、縣政府依托公安110指揮中心建立了應急聯(lián)動指揮中心。從運行情況看，原有的社會安全類突發(fā)事件延續(xù)了接（處）警職能外，對于自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的專業(yè)力量協(xié)調和快速前出到位起到了積極推動作用，處置成效比較明顯。2016年2月16日晚，浙江省金華市浦江縣山區(qū)走失3名兒童，浦江縣社會應急聯(lián)動指揮中心接警后，迅速派遣公安、消防、交通、衛(wèi)生等聯(lián)動單位搜救力量前出，協(xié)調“民安救援”、“金華潛水”、“浦江藍天”、“紅十字會”等民間救援力量參與救援，經(jīng)全力搜救，走失兒童于19日上午成功找到。對此，各級應急管理部門可以充分借鑒這種機制，在全面建設社會應急聯(lián)動指揮中心時，重點考慮聯(lián)動因素，嘗試將聯(lián)動單位的接警職能高度集中到一起，并賦予指揮調度權力，同時要開展對社會應

急聯(lián)動指揮中心指揮（接警）員有效甄別事故類別及合理發(fā)出指令等進行專業(yè)培訓，確保遇有突發(fā)事件，第一時間進行處置力量派遣和救助物資調配，真正做到統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一指揮。

2.2 加強應急救援隊伍建設

按照國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》（國辦發(fā)〔2009〕59號）要求，浙江省縣級以上單位均依托公安消防部隊為主要力量建立了綜合應急救援隊，并在一些救援行動中發(fā)揮了重要作用。比如，2014年7月5日，浙江省杭州市發(fā)生一起公交車內人為縱火惡性事件，省綜合應急救援總隊醫(yī)療分隊快速反應，成功救治了19名危重傷員，后被授予“浙江省模范集體”榮譽稱號。當前，各級應急管理部門除了使用這支隊伍之外，也要注重加強隊伍日常建設的具體指導，可以會同訓練部門結合省內多發(fā)災情種類實際，合理設置相應的應急救援課目，針對性加大應急救援設施和裝備投入，組織必要的階段性聯(lián)合應急救援訓（演）練，切實把隊伍訓練好、建設好、發(fā)展好，確保災難來臨時，能夠迅速達成“招入能來、來之能援、援之能救”的行動目的，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全。

2.3 開展應急宣傳教育和培訓

宣傳教育方面，可以聯(lián)合國土、環(huán)保、交通、水利、衛(wèi)生、安監(jiān)、地震、消防等多部門組織應急知識“進企業(yè)、進社區(qū)、進農(nóng)村”活動，努力提高民眾安全防范意識；依托各類科技館、災害紀念館、應急避難場所和組織大型應急活動時，向民眾推廣自救互救等方面的知識與技能；將公共安全和防災避災知識納入中、小學教育體系，從源頭抓教育、練技能、促防范。2016年4月，浙江省減災委、應急辦、教育廳聯(lián)合編制印發(fā)《小學生防災避險讀本》；2015年5月，浙江省臺州市政府應急辦編制印發(fā)《臺州市小學生應急知識手冊》，投放社會后得到學校老師和學生家長群體的一致好評。培訓方面，在省級組織年度應急培訓的基礎上，可以鼓勵市、縣依托當?shù)叵烙柧毣鼗蚪ⅹ毩⒌呐嘤栔行?，積極組織各類社會人群分批次進行應急主題培訓，并通過考核頒發(fā)相應證照。力圖通過培訓形式，不僅向省內民眾傳播和普及救援知識，更重要的是通過掌握基本應急技能，實現(xiàn)發(fā)生災害區(qū)域民眾能夠先期自救和互救。

3 緊緊把握全局關鍵性環(huán)節(jié)是做好應急防范工作的重要保證

應急工作中既要有“望遠鏡”觀察國家應急形勢及發(fā)展，又要有“顯微鏡”觀察省內應急工作現(xiàn)狀及內情，辨其“經(jīng)緯脈絡”，緊緊把握“人、財、物”等關鍵環(huán)節(jié)，才能把重點工作凸顯出來，才能充發(fā)揮出各級應急管理部門應有的功能和成效。

3.1 加強應急管理人才培養(yǎng)

突發(fā)事件事發(fā)突然的特性要求從事應急管理工作人員必須政策把握準、反應速度快、協(xié)調能力強。對此，各級政府應急主管部門應當加強應急管理隊伍自身建設，可以適當把一些機關思想素質好、協(xié)調能力強、業(yè)務水平高的工作人員調整到應急崗位進行鍛煉，通過實戰(zhàn)磨煉指揮和協(xié)調能力。2015年11月13日，浙江省麗水市蓮都區(qū)雅溪鎮(zhèn)發(fā)生山體滑坡，省、市、縣三級應急管理部門工作人員上下聯(lián)動、密切協(xié)同，迅速派遣救援力量，調集救援物資，確保了救援行動順利展開。其實，許多應急管理工作都是有規(guī)律可循的，需要各級應急管理工作人員不斷總結經(jīng)驗，提前做好防范工作。比如，夏季抗擊臺風、冬季抗擊寒潮和雨雪冰凍等季節(jié)性應急時，密切關注氣象信息，及時轉移區(qū)域人員，做好應急物資儲備，就成為事前防范的重點工作；世界互聯(lián)網(wǎng)大會、省“兩會”等大型活動應急時，安全保衛(wèi)和食品衛(wèi)生、醫(yī)療保障等應急預案就應凸顯出來，同時做好預案演練工作；防治人感染H7N9禽流感、控制輸入性寨卡病毒等衛(wèi)生應急時，就應嚴格遵循應急預案響應分級，提前部署防疫力量，確定具體醫(yī)學防治方案和隔離場所。所以，只要善于把握規(guī)律，認真吸取以往的經(jīng)驗教訓，事先統(tǒng)籌謀劃，做好計劃安排，就能夠臨陣不亂，把工作做得更好。

3.2 落實應急資金投入機制

當前，浙江省在一些重大災難的預防、處置、善后工作資金使用上較為傾斜，對于政府未雨綢繆、控制局面、恢復秩序等方面給予了較大財力支撐。各級應急管理部門可以嘗試積極協(xié)調當?shù)卣雠_建立與應對突發(fā)

事件相協(xié)調的應急管理資金投入機制，建立健全長效規(guī)范和緊急撥付相結合的財政資金保障機制。特別是對欠發(fā)達地區(qū)和易遭災難地區(qū)可以加大應急管理資金和應急項目建設的投入力度，適當發(fā)揮政府導向作用，引導多元化資金投入。在政府應急管理資金投入的同時，可以積極探索保險機制在突發(fā)事件的事前防災防損和事后經(jīng)濟補償，以及在救援人員安全保險制度和傷亡撫恤制度中所能發(fā)揮出的重要作用。通過多種形式，把應急資金用到實處，切實筑牢應急管理工作安全防線。2016年4月，浙江省衢州市龍游縣政府協(xié)調縣人壽保險公司建立應急救援和自然災害公眾補償機制，為常住人口和民間救援隊伍投保，縣財政支付保險費用。保險對應急救援受到的傷害和11種自然災害造成的損害進行賠付，取得良好成效。

3.3 完善應急物資體系建設

根據(jù)省內較為常見災情特點，可以針對性地在重點地區(qū)和中心城市建立省、市、縣三級應急物資儲備庫，科學制定應急物資品種和規(guī)模，優(yōu)化儲備布局和方式，建立高效調運機制。對預判重特大突發(fā)事件需求物資，可以根據(jù)條件統(tǒng)一建立生產(chǎn)或儲備體系。比如，浙江省是臺風多發(fā)省份，夏季南部地區(qū)易遭臺風、暴雨持續(xù)襲擊，從而導致暴發(fā)洪澇、山體滑坡等自然災害。民間應對臺風暴雨主要采取“屯糧、斷電、防積水”的方式，特別是在個別暴雨集中地域，許多房屋頂部甚至備有皮劃艇。對此，應急管理部門可以加大存儲舟艇、繩索、照明、救生衣等器材，特別是汛期來臨前還要組織專門力量對物資進行緊急調配和安全檢查。同時，可以建立跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的應急物資協(xié)同保障和信息共享機制，鼓勵引導社會團體和企業(yè)做好應急物資生產(chǎn)和儲備，實現(xiàn)社會儲備與專業(yè)儲備有機結合，切實把應急物資儲備工作落到實處。

4 結語

政府應急管理工作核心是對突發(fā)公共事件進行預防、處置和善后恢復，三項工作必須齊頭并進、協(xié)調發(fā)展，不能有明顯“短板”。否則顧此失彼、長短不一，必會減少“木桶盛水量”，降低應急管理整體工作水平。因此，“防范不足”的短板應該引起各級應急管理部門的高度重視，切實樹立“寧可千日無災，不可一日不防”的憂患意識，居安思危，常抓不懈，防范于未然。

作者單位：浙江省突發(fā)公共事件應急管理辦公室