■ 鄭子敬

（國土資源部扶貧辦公室，北京 100812）

土地政策支持脫貧攻堅(jiān)的阜平樣本

■ 鄭子敬

（國土資源部扶貧辦公室，北京 100812）

河北省阜平縣利用國土資源部支持的土地政策，開展土地整治，將耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，保障了脫貧攻堅(jiān)財(cái)政所需。利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，實(shí)現(xiàn)建檔立卡貧困戶易地扶貧搬遷脫貧。主要做法：根據(jù)本地資源稟賦，以規(guī)劃為先導(dǎo)，盤活土地要素，為貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)探索新路。主要啟示：學(xué)深悟透用好用活用足政策，荒山可以變成脫貧致富的金山銀山；精準(zhǔn)的脫貧規(guī)劃需求確保國土資源扶貧精準(zhǔn)施策；部省市縣四級國土資源部門聯(lián)動機(jī)制確保政策暢通到縣；縣委縣政府的強(qiáng)力推動確保支持政策有效實(shí)施。

耕地占補(bǔ)平衡；增減掛鉤；脫貧攻堅(jiān)；阜平；河北

土地、勞動力和資本，被古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為是三大生產(chǎn)要素。土地具有資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”的屬性，土地的開發(fā)和利用對促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，消除貧困有著不可替代的作用。我國貧困地區(qū)面臨著土地開發(fā)利用不充分，土地級差不明顯的問題，要使貧困地區(qū)擺脫貧困，激活土地要素，關(guān)鍵在于土地政策的運(yùn)用?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和《關(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出了“完善扶貧開發(fā)用地政策”和“強(qiáng)化土地政策保障”等明確要求，并將用地政策置于脫貧攻堅(jiān)的保障體系中。河北省阜平縣充分利用土地政策盤活土地資源，保障扶貧開發(fā)財(cái)政所需，實(shí)現(xiàn)易地扶貧搬遷脫貧，為貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)探索出了一條新路。

1 國土資源部支持河北省阜平縣扶貧開發(fā)的土地政策

河北省阜平縣是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、革命老區(qū)縣，也是燕山－太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)縣。2013年以來，阜平縣作為“燕山－太行山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)”得到了國務(wù)院有關(guān)部門的大力支持。國土資源部為阜平作為試點(diǎn)成員單位在政策、項(xiàng)目等方面給予了應(yīng)保盡保，連續(xù)3年出臺政策支持阜平縣扶貧開發(fā)，主要涉及土地利用總體規(guī)劃修改、用地指標(biāo)分配、土地整治、增減掛鉤和地質(zhì)調(diào)查等14項(xiàng)工作內(nèi)容。這些支持政策和措施，主要是基于20多年來國土資源部（原地礦部）在贛州定點(diǎn)扶貧和2011年以來在烏蒙山片區(qū)開展區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)聯(lián)系工作的探索與實(shí)踐。

1.1 支持阜平縣修改土地利用總體規(guī)劃

根據(jù)燕山-太行山片區(qū)阜平試點(diǎn)脫貧攻堅(jiān)和區(qū)域發(fā)展需求，指導(dǎo)阜平縣在土地利用總體規(guī)劃修改中統(tǒng)籌安排耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)發(fā)展空間。2015年經(jīng)河北省政府批準(zhǔn)實(shí)施，阜平縣建設(shè)用地總規(guī)模和新增建設(shè)用地規(guī)模分別增加3.14萬畝和4.87萬畝。

1.2 保障阜平縣脫貧攻堅(jiān)用地需要

在正常分解下達(dá)新增建設(shè)用地年度計(jì)劃基礎(chǔ)上，2013－2015年，每年專項(xiàng)下達(dá)阜平縣建設(shè)用地指標(biāo)300畝，2016年為600畝。2015年批準(zhǔn)阜平為國家低丘緩坡等未利用地開發(fā)利用試點(diǎn)縣，開發(fā)規(guī)模為4500畝。

1.3 支持阜平縣探索脫貧攻堅(jiān)新路

將土地整治與移民搬遷相結(jié)合推進(jìn)扶貧開發(fā)，支持將損毀的建設(shè)用地和未利用地開發(fā)整理為新增耕地或開發(fā)整理成園地，經(jīng)驗(yàn)收合格后用于耕地占補(bǔ)平衡。2014年起，允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)在河北省域范圍內(nèi)使用，促進(jìn)易地扶貧搬遷順利推進(jìn)。

2 土地政策支持阜平縣脫貧攻堅(jiān)取得顯著成效

阜平縣總面積2496km2，現(xiàn)有人口23.04萬人。近年來，通過大力開展扶貧開發(fā)，扶貧成效逐年顯現(xiàn)，貧困發(fā)生率逐年下降，2015年建檔立卡貧困人口6.08萬人，貧困發(fā)生率為30.5%。但與河北省和全國相比，阜平縣貧困發(fā)生率仍然偏高（表1）。阜平縣地處太行深山區(qū)，山地面積占87%，未利用地256萬畝，25度以下可開發(fā)利用的有52萬畝。阜平縣豐富的后備資源，為用好用活用足土地政策提供了空間。

表1 河北省阜平縣貧困狀況與河北省和全國的對比表

2.1 用好土地政策，保障阜平縣扶貧開發(fā)財(cái)政所需

阜平縣年財(cái)政收入不足3億元，用好土地政策盤活可利用的土地資源就顯得非常重要。2015年阜平縣財(cái)政年收入為2.86億元，上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為18.35億元，財(cái)政支出為30.79億元，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益支撐了其財(cái)政支出的1／3。2016年預(yù)計(jì)財(cái)政支出76.28億元，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益所占比例將會更大。

2.1.1 主要做法

一是有序開發(fā)宜耕未利用地資源，形成新增耕地或具備耕作條件的園地，以補(bǔ)充耕地指標(biāo)，通過有償調(diào)劑籌集資金用于扶貧開發(fā)。阜平縣政府計(jì)劃對25度以下的52萬畝宜耕未利用地資源，在保持水土、保護(hù)環(huán)境前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃并組織有序開發(fā)，預(yù)計(jì)新增耕地20萬畝，通過政府間合作將其作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)有償調(diào)劑。截至2015年底，已驗(yàn)收新增耕地0.73萬畝，通過補(bǔ)充耕地指標(biāo)有償調(diào)劑為縣財(cái)政籌集了23億元。阜平縣計(jì)劃將預(yù)期新增的20萬畝耕地指標(biāo)以每畝15萬元的價格有償調(diào)劑，扣除土地開發(fā)成本每畝5萬元，每畝預(yù)期凈收益在10萬元，預(yù)計(jì)可為阜平縣籌集200億元資金用于扶貧開發(fā)。二是利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)政策為易地扶貧搬遷脫貧提供保障。阜平縣對搬遷的1092個村4.7萬戶摸底調(diào)查和規(guī)劃，預(yù)期節(jié)余2.83萬畝建設(shè)用地。計(jì)劃以每畝60萬元的價格在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，這樣將有120億元以上的資金用于易地扶貧搬遷脫貧。

2.1.2 主要成效

通過耕地指標(biāo)有償調(diào)劑，阜平縣政府有足夠財(cái)力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)，開展易地扶貧搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、社會保障等精準(zhǔn)脫貧項(xiàng)目。2015年全縣農(nóng)村居民人均可支配收入5815元，比“十一五”末增長136.4%；貧困人口由10.81萬人下降到6.08萬人。阜平縣干部群眾認(rèn)為，國土資源部的支持政策在阜平縣的扶貧成效最為明顯。

2.2 用活土地政策，開辟土地整治實(shí)現(xiàn)脫貧致富新路

阜平縣山區(qū)自然生態(tài)良好，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)優(yōu)勢明顯，為用活土地政策提供了平臺。將土地整治與扶貧開發(fā)結(jié)合可提高耕地質(zhì)量，發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)貧困群眾增收，保障長遠(yuǎn)生計(jì)脫貧。

2.2.1 主要思路

阜平縣以“政府+龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”四位一體模式，通過土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民以土地入股獲得股份收益，在園區(qū)內(nèi)務(wù)工者還有務(wù)工收益。地方政府與企業(yè)合作，開展土地整治并約定未來用途，通過整治將荒山變成良田，提高土地產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益同步提升。

2.2.2 主要做法

在自然條件較好的阜平縣東部8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)98個行政村，對25度以下的荒山實(shí)施土地整治，利用占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，計(jì)劃新增耕地20萬畝，項(xiàng)目區(qū)7.8萬人口人均新增耕地3畝，相當(dāng)于在耕地面積上再造一個阜平。按照每畝5萬元標(biāo)準(zhǔn)整治土地和補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)開發(fā)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，既可以發(fā)展大棗、蘋果、櫻桃、藍(lán)莓、葡萄等高效有機(jī)農(nóng)業(yè)，又可以有效改善生態(tài)環(huán)境。

2.2.3 主要成效

通過土地整治既可以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量，又能減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)底金、入股分紅5：5分成、項(xiàng)目區(qū)務(wù)工所得的方式實(shí)現(xiàn)人均年收入2萬元。政府增加了財(cái)政收入，貧困群眾以“三金合一”（租金＋股金＋薪金）方式實(shí)現(xiàn)脫貧，企業(yè)投資有穩(wěn)定回報，實(shí)現(xiàn)多方共贏。同時以土地整治為平臺，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，增加財(cái)政收入，開辟了一條貧困山區(qū)脫貧致富的新路。

2.3 用足土地政策，增減掛鉤實(shí)現(xiàn)貧困戶能夠搬得出

用足支持易地扶貧搬遷的土地政策必須以規(guī)劃為先導(dǎo)。阜平縣對全縣209個行政村、1208個自然村，進(jìn)行了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和村莊布點(diǎn)規(guī)劃，建立“1（縣城）+6（中心鎮(zhèn)）+43（農(nóng)村中心社區(qū)）+37（基層村）+32（特色保留村）”的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。全縣共搬遷4.7萬戶14.9萬人（其中，貧困戶2.3萬戶，貧困人口6.5萬人）。這為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷提供了支撐。

2.3.1 主要思路

阜平縣運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和移民搬遷政策，將移民搬遷與土地整治相結(jié)合推進(jìn)扶貧開發(fā)，對村莊進(jìn)行搬遷整合，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

2.3.2 主要做法

2015年以來已啟動樓房、全莊、馮家口和大教廠4個村的移民搬遷試點(diǎn)，共涉及1120戶3725人，建設(shè)用地1110畝，項(xiàng)目實(shí)施后可節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)564畝。以樓房村為例，全村有建檔立卡貧困戶119戶，貧困人口214人，將8個自然村搬遷整合預(yù)計(jì)總投資8500萬元，通過實(shí)施增減掛鉤可節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)109畝，以每畝60萬元計(jì)算，可籌集資金6540萬元。目前4個試點(diǎn)村的村莊建設(shè)規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、村民資產(chǎn)評估已完成，通過了安置補(bǔ)償辦法，新區(qū)建設(shè)正在按照程序順利推進(jìn)，計(jì)劃2016年底前實(shí)現(xiàn)入住。2016年阜平縣還啟動了其它83個行政村搬遷工作，到2018年底實(shí)現(xiàn)全縣搬遷整合80%的任務(wù)目標(biāo)。

2.3.3 主要成效

通過增減掛鉤政策對移民搬遷形成有力支撐，有效解決了“貧困戶搬不起”的問題。同時通過統(tǒng)籌整合其它政策性資金，同步做好就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療和產(chǎn)業(yè)扶持等后續(xù)保障措施，確保實(shí)現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧。

3 土地政策支持阜平縣脫貧攻堅(jiān)的啟示

國土資源部支持阜平縣的土地政策和措施，普遍適用于貧困地區(qū)，而各地在具體落實(shí)時卻并不一定能取得好的成效。究其原因主要在于對這些超常規(guī)政策措施的研究不夠，土地資源的開發(fā)利用與脫貧攻堅(jiān)的結(jié)合上存在差距。阜平縣利用土地政策成功盤活土地資源的主要經(jīng)驗(yàn)是：根據(jù)阜平縣本地資源稟賦，圍繞推進(jìn)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)，積極融入京津冀協(xié)同發(fā)展，以規(guī)劃為先導(dǎo)，盤活土地要素，使土地政策的含金量得到顯化。

3.1 以非常之策落實(shí)非常之舉確保打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

國土資源主管部門在用地保障、資產(chǎn)顯化、資源開發(fā)、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。國土資源部貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署，將脫貧攻堅(jiān)作為重要政治任務(wù)，納入重點(diǎn)工作布局，“翻箱倒柜、傾囊相助”，出臺了一系列超常規(guī)、“含金量”高的支持政策，增強(qiáng)了貧困地區(qū)造血功能和內(nèi)生動力。給予阜平縣的支持主要是以“訂單式”扶貧政策探索精準(zhǔn)扶貧，在操作層面給予指導(dǎo)，助其政策效能充分釋放，顯化政策的含金量。

啟示一：國土資源支持政策“含金量”高，學(xué)深悟透用好政策，荒山可以變成綠水青山，變成脫貧致富的金山銀山。

3.2 精準(zhǔn)的脫貧規(guī)劃需求確保國土資源扶貧精準(zhǔn)施策

國土資源部指導(dǎo)阜平縣利用土地利用總體規(guī)劃修改機(jī)遇實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。阜平縣按照脫貧攻堅(jiān)與建成小康兩步并作一步走的理念編制規(guī)劃，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。如阜平縣編制的保留恢復(fù)農(nóng)村功能的易地扶貧搬遷新區(qū)建設(shè)規(guī)劃，太行山風(fēng)情民族特色村規(guī)劃，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃等，對國土資源政策和技術(shù)提出了精準(zhǔn)需求。阜平縣的脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為國土資源部精準(zhǔn)施策提供了決策依據(jù)。國土資源政策、措施和技術(shù)優(yōu)勢既能滿足當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)所需，又能為長遠(yuǎn)發(fā)展提供保障，對于貧困縣來講，做細(xì)、做實(shí)、做好“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃顯得尤其重要。

啟示二：國土資源部扶貧精準(zhǔn)施策是以精準(zhǔn)的脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為前提，既能滿足當(dāng)前所需，又能保障長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.3 部省市縣四級聯(lián)動機(jī)制確保國土資源支持政策暢通到縣

按照“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)”的脫貧攻堅(jiān)工作機(jī)制，部、省、市、縣國土資源部門四級聯(lián)動，使國土資源支持政策毫無保留地從部落實(shí)到縣，支持阜平縣大膽探索，大膽實(shí)踐。掛職干部上通下達(dá)，破解難題，依法依規(guī)推進(jìn)政策落地。同時，也為農(nóng)村土地管理制度改革提供源源不斷的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

啟示三：高效運(yùn)轉(zhuǎn)的四級聯(lián)動機(jī)制是國土資源支持政策加快推動脫貧攻堅(jiān)的綠色通道。

3.4 貧困縣委縣政府的強(qiáng)力推動確保國土資源支持政策有效實(shí)施

阜平縣委、縣政府對國土資源部門支持的政策和項(xiàng)目高度重視，在編制規(guī)劃、謀劃工作時，充分考慮運(yùn)用土地政策落實(shí)脫貧攻堅(jiān)的主體責(zé)任。在操作層面上，充分尊重群眾意愿、維護(hù)群眾資源權(quán)益，并形成了一整套政策措施確保國土資源支持政策落地。

啟示四：脫貧攻堅(jiān)責(zé)任主體要學(xué)會運(yùn)用國土資源支持政策，政策落地需要明確主體責(zé)任。

4 結(jié)語

國土資源部支持河北省阜平縣的土地政策主要源自在其他貧困地區(qū)摸索的成功實(shí)踐。阜平縣利用土地政策為貧困地區(qū)和貧困革命老區(qū)縣開展脫貧攻堅(jiān)提供了好的樣本，其關(guān)鍵在于脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任主體要參透悟透支持政策，結(jié)合本地土地資源優(yōu)勢，圍繞精準(zhǔn)脫貧“五個一批”用好用活用足土地政策。開展土地整治不僅將耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，同時還以此為契機(jī)，建立起“長遠(yuǎn)有發(fā)展”的高效農(nóng)業(yè)。其中部、省、市、縣四級國土資源部門聯(lián)動機(jī)制是保障支持政策暢通落地的重要因素。

[1]國務(wù)院.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)[Z].北京：國務(wù)院,2011.

[2]中共中央,國務(wù)院.中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定[Z].北京：中共中央,國務(wù)院,2015.

[3]中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳.關(guān)于加大脫貧攻堅(jiān)力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見[Z].北京：中共中央辦公廳,國務(wù)院辦公廳,2016.

[4]劉靖.2016年阜平縣人民政府工作報告[Z].阜平：阜平縣人民政府,2016.

[5]袁國華,鄭娟?duì)?王世虎.國土資源政策助力贛州市脫貧的調(diào)研與思考[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2016(3)：24-28.

[5]鄭子敬.土地資源管理支持國家貧困地區(qū)發(fā)展初探——以贛州市為例[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2012(12)：34-35,47.

Poverty Alleviation by Land Policy in Fuping

ZHENG Zijing
(Poverty Alleviation Offce, Ministry of Land and Resources of the People’s Republic of China, Beijing 100812)

In Fuping County, with the support of land policy by ministry of land and resources, land remediation was carried out and the quota for balance of arable land can be traded and circulated in Hebei Province, which provided fnancial sources to poverty alleviation. Using the policy of "pothook of city construction land increase and rural residential land decrease", the poor households got rid of poverty by relocation. The main approach: based on local natural resources, make good use of land reserves with the guide of planning to explore new ways of tackling poverty in poor areas. The main revelation: making good use of land policies, barren can become rich gold and silver mines; in targeted poverty alleviating planning, accurate strategies of land and resources are essential; the four-level (Ministry-Province-City-County department of land and resources) coupling mechanism ensures that policies can be implemented smoothly in counties; the county government's strong promotion ensures the effective implementation of policies.

balance of arable land; increase and decrease linking; poverty alleviation; Fuping; Hebei

F062.1；F301.0

A

1672-6995（2016）08-0015-04

2016-07-07；

2016-07-26

鄭子敬（1966-），男，河南省襄城縣人，國土資源部扶貧辦公室副研究員，工學(xué)博士，主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與扶貧開發(fā)研究工作。