高炳巡

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350000)

環(huán)境污染強制責任保險的正當性

高炳巡

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350000)

對于環(huán)境污染所潛伏存在的危機問題及環(huán)境污染損害與受償嚴重失衡的問題，《中華人民共和國侵權(quán)責任法》并無法全面解決，但環(huán)境污染責任保險可以通過市場化機制協(xié)助上述問題的解決。在2013年，我國開展了環(huán)境污染強制責任保險試點工作，但卻因為其強制性特征凸顯，而遭到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。因此，有必要厘清環(huán)境污染強制責任保險的正當性，從而推動環(huán)境污染強制責任保險事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

環(huán)境污染；強制責任保險；正當性

改革開放30多年來，大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)和快速的城鎮(zhèn)化進程帶來了經(jīng)濟和社會的飛快發(fā)展，同時也對環(huán)境造成了難以修復(fù)的破壞，即環(huán)境突發(fā)事件和環(huán)境污染事件。2010-2014年這五年間，全國共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件2 687起*根據(jù)2010-2104年《中國環(huán)境狀況公報》中“突發(fā)環(huán)境事件”統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理。。鑒于環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境污染受害人數(shù)多、后果嚴重，《中華人民共和國侵權(quán)責任法》(以下簡稱《侵權(quán)責任法》)第72條規(guī)定了環(huán)境侵權(quán)適用嚴格責任，從法律上減少了受害者受償?shù)淖璧K。然而《侵權(quán)責任法》所建立的保護機制并不完善，它只保護受害人能夠得到賠償?shù)臋?quán)利，卻無法保證被告方能夠提供足夠、充分的資金賠償受害人，彌補其造成的損害，承擔自身的責任。但是，環(huán)境污染責任保險卻可以運用市場化機制，將潛在污染者的環(huán)境侵權(quán)賠償責任進行分散，從而完善整個賠償制度。我國分別于20世紀90年代初和2007年，嘗試過自愿性環(huán)境污染責任保險，但是實踐效果不佳，呈現(xiàn)出明顯的供需雙向不足的問題[1]。為應(yīng)對環(huán)境污染的嚴峻形勢，我國于2013年起，開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作[2]。可喜的是，這一試點工作的開展較為順利，得到了相關(guān)行業(yè)和地區(qū)的積極響應(yīng)，環(huán)境責任保險也因此邁出了更快、更明顯的發(fā)展步伐。

一、環(huán)境污染強制責任保險之特性

環(huán)境污染強制責任保險是以被保險人因環(huán)境污染而應(yīng)承擔的包括人身財產(chǎn)損害賠償、必要且合理的施救費用、清污費用及其他約定的賠償責任為標的強制投承保的保險[3]。環(huán)境污染強制責任保險具有強制性、公益性、受公私法共同調(diào)整等特性。

(一)強制性

《中華人民共和國保險法》第11條規(guī)定：“除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的之外，保險合同自愿訂立?！贝藯l款表明，在通常情況下，保險合同的訂立應(yīng)當遵循意思自治原則和契約自由原則。但是，環(huán)境污染強制責任保險要求特定行業(yè)及企業(yè)進行強制投保，通常以強制性作為特性之一，當然有違背契約自由原則和意思自治原則之嫌[4]。其強制性具體表現(xiàn)為：第一，強制投保。對于已被納入投保范圍而未積極投保的企業(yè)，有關(guān)部門通常會采取停止相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動、限制環(huán)評文件審批、暫緩排污許可證發(fā)放、暫停專項資金申請、停止相關(guān)貸款發(fā)放等約束性措施；對于積極投保的企業(yè)，則根據(jù)相關(guān)的激勵政策，對之實施以配套的獎勵。第二，強制承保。對于保險公司而言，在其按照規(guī)定開展環(huán)境污染強制責任保險業(yè)務(wù)過程中，除存在法定事由或者合同約定的事項外，不得拒絕承保或者隨意解除環(huán)境污染強制責任保險合同[5]。

(二)公益性

自環(huán)境污染強制責任保險制度產(chǎn)生以來，當發(fā)生環(huán)境污染事件時，其在保障受害人權(quán)益、維護社會秩序、保護企業(yè)利益方面皆起到了至關(guān)重要的作用。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，權(quán)利的維護。環(huán)境污染強制責任保險通過將企業(yè)納入強制投保范圍，不僅在無形之中節(jié)約了司法資源，避免人力、物力、財力的浪費，而且使受害人的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)和環(huán)境權(quán)在環(huán)境污染事故中也能得到合理、有效的維護。第二，利益的保障。通過環(huán)境污染強制責任保險，可以補償企業(yè)在環(huán)境污染賠償中的損失，避免企業(yè)因損害賠償責任過重而破產(chǎn)，實現(xiàn)了保險費用在投保范圍內(nèi)的企業(yè)之間的優(yōu)化配置。不僅能夠維持企業(yè)的高效運轉(zhuǎn)，同時還能夠促進經(jīng)濟的長足發(fā)展，并且在保障投保企業(yè)各自利益的同時，也實現(xiàn)了社會利益的最大化[6]。第三，公平正義的體現(xiàn)。在企業(yè)進行環(huán)境污染強制責任保險投保并且繳納保險費用后，保險公司可以在環(huán)境污染事件發(fā)生之后，及時對環(huán)境污染的受害人進行理賠。從而實現(xiàn)了對弱勢群體的救濟，實現(xiàn)了對不同主體之間利益的重新分配和調(diào)整，使不同主體所享受的環(huán)境權(quán)利與其承擔的環(huán)境責任相適應(yīng)，維護了公平與正義。

(三)受公私法共同調(diào)整

以公私法作為法律分類的標準時，環(huán)境污染責任保險合同的訂立則屬于典型的私法。然而環(huán)境污染強制責任保險跨越了公私法之間的鴻溝，通過法律法規(guī)對投保與承保進行強制要求，使得環(huán)境污染強制責任保險同時受到公法與私法的共同調(diào)整。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，對于投保人來說，對環(huán)強險進行投保，不僅僅是一項私法義務(wù)，同時也是一項公法義務(wù)[5]。對于納入投保范圍的企業(yè)來說，其因違反投保義務(wù)而應(yīng)受的法律制裁，屬于公私法共同調(diào)整的范圍[7]。因為當企業(yè)在不履行投保義務(wù)的情況下，可能會面臨的法律責任，不僅僅是民事責任，還可能包括行政或刑事責任[5]。第二，因為環(huán)境污染強制責任保險通常不以營利為目的，因此更需要國家通過法律法規(guī)的形式，授予保監(jiān)會批準某些保險公司從事該業(yè)務(wù)的權(quán)力，而在擁有權(quán)力的同時，保監(jiān)會還應(yīng)要求保險公司不得以獲得超額利潤為目的經(jīng)營該險種，起著關(guān)鍵的監(jiān)督作用。

二、環(huán)境污染強制責任保險面臨的質(zhì)疑

對于是否建立環(huán)境責任保險這一問題，目前學(xué)界已經(jīng)基本達成共識。但是，對于如何平衡自愿性環(huán)境污染責任保險與強制性環(huán)境污染責任保險這二者之間的關(guān)系，學(xué)界尚未形成統(tǒng)一的意見?；谖覈h(huán)境污染嚴峻、環(huán)境突發(fā)事件和環(huán)境危機頻發(fā)的現(xiàn)狀，相關(guān)企業(yè)的環(huán)境污染保險意識淡薄和對環(huán)境污染事故存在僥幸心理的現(xiàn)實，以及我國分別于20世紀90年代初和2007年開展的自愿性環(huán)境污染責任保險試點工作實踐效果不佳的結(jié)局，有學(xué)者極力主張建立環(huán)境污染強制責任保險[8]。但是，我們應(yīng)當看到在自由和財產(chǎn)被神圣化的現(xiàn)代社會，環(huán)境污染強制責任保險的推行，不僅僅有可能限制當事人的訂約自由，更有侵犯投保人自由財產(chǎn)權(quán)的嫌疑，違反了“有恒產(chǎn)者有恒心”的私有財產(chǎn)保護原則。此外，強制環(huán)境責任保險確實存在誘發(fā)保險人進行“騙?！钡炔坏赖滦袨榈臐撛陲L險?？偨Y(jié)而言，不管是在立法抑或在實踐中，學(xué)者們針對強制保險提出的質(zhì)疑主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)環(huán)境污染強制責任保險以犧牲契約自由原則為代價

環(huán)境污染強制責任保險通常以強制性作為特性之一，這當然有違背契約自由原則和意思自治原則之嫌[9]。特別是在我國，環(huán)境污染強制責任保險的投保企業(yè)范圍，不僅僅可以由法律、行政法規(guī)規(guī)定，也可以根據(jù)地方有關(guān)規(guī)定進行劃分，這極其容易導(dǎo)致納入投保范圍的企業(yè)過多。更有甚者，有些地區(qū)可能不分企業(yè)的環(huán)境污染風險程度，課以統(tǒng)一的保險費率，導(dǎo)致污染輕微的企業(yè)分擔額外的污染治理成本，承受過重的負擔。這侵犯了企業(yè)的財產(chǎn)自由權(quán)，也違背了公平原則。

(二)環(huán)境污染強制責任保險有侵犯財產(chǎn)權(quán)之嫌

長期以來，財產(chǎn)權(quán)的保護受到各界的廣泛關(guān)注。從某種意義上來說，財產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代人權(quán)和民主自由的核心組成部分，喪失財產(chǎn)自由權(quán)，人權(quán)和民主自由也就無從談起。但是環(huán)境污染強制責任保險公益性的特性使我們不難發(fā)現(xiàn)其恰恰有侵犯納入投保范圍的企業(yè)財產(chǎn)權(quán)之嫌。納入強制投保范圍的企業(yè)負有出資購買保險的義務(wù)，自由財產(chǎn)權(quán)受到了一定程度上的限制[10]。另外，在強制保險的模式下，保險公司難免產(chǎn)生牟取高利潤的沖動，存在利用不盡科學(xué)的保險費率，造成投保人承擔的保險費過高的弊端。這不僅會挫傷投保人的投保積極性，更對投保人的財產(chǎn)權(quán)造成了實質(zhì)侵犯。

(三)環(huán)境污染強制責任保險存在誘發(fā)道德風險之慮

投保企業(yè)因得到保險的保障，主動防止環(huán)境污染發(fā)生或者避免環(huán)境污染損害擴大的意識便會隨之減弱。從投保企業(yè)的角度出發(fā)，保險公司會為其造成的符合賠償范圍的環(huán)境污染損害買單。因此在投保企業(yè)繳納一定的環(huán)境污染強制責任保險費后，其在承擔環(huán)境污染的損害責任時，一般無須付出額外代價。這便有可能導(dǎo)致企業(yè)防止環(huán)境污染發(fā)生的意識逐漸減弱，在環(huán)境污染發(fā)生后，進行風險自救的積極性也可能降低[11]。更有甚者，某些企業(yè)可能實施環(huán)境污染概率更高但是收益更大的行為，使得環(huán)境污染形勢更加嚴峻。甚至存在某些投保企業(yè)為了獲取超額不法利益，不惜從事騙保的違法行為。

(四)環(huán)境污染強制責任保險存在與民爭利和圖利保險公司之疑

目前，我國保險業(yè)不僅存在著行業(yè)壟斷的問題，還面臨著國有資本的控制問題。從市場占有率上看，排名位居前10名的保險公司占有市場份額達到八成以上，保險行業(yè)的壟斷問題突出。從資本所占比重上看，目前國內(nèi)保險公司非民間資本比重大于民間資本，保險行業(yè)的國有背景極其濃重。在環(huán)境污染強制責任保險中，保監(jiān)會一般會指定具有國資背景且實力較雄厚的保險公司開設(shè)該險種，然后授權(quán)保險公司自行制定環(huán)境污染強制責任保險的相關(guān)條款和保險費率[12]。保險公司作為企業(yè)，自然存在促使利潤最大化的沖動，借推行環(huán)境污染強制責任保險之際，要求投保人接受不合理條款，以求獲得超額利潤。從這一角度分析，環(huán)境污染強制責任保險存在與民爭利和圖利保險公司的嫌疑。

三、環(huán)境污染強制責任保險的正當性

從世界范圍來看，環(huán)境污染強制責任保險并未因上述質(zhì)疑而停滯不前，而是處于一個較快的發(fā)展進程中，具有旺盛的生命力。2013年，為了應(yīng)對我國環(huán)境污染的嚴峻形勢，解決我國于20世紀90年代初和2007年兩次推行自愿性環(huán)境污染責任保險遇到的明顯的供需雙向不足的問題，國家環(huán)保部、保監(jiān)會開展了環(huán)境污染強制責任保險試點工作。此次試點得到了江西、福建、廣東、四川、江蘇、重慶等省市的積極響應(yīng)，在重金屬、化學(xué)化工等高環(huán)境風險企業(yè)取得了一些進展。這從實踐層面出發(fā)，在一定程度上驗證了環(huán)境污染強制責任保險存在的正當性。此外，我們還可以從以下幾個角度入手，分析環(huán)境污染強制責任保險的正當性基礎(chǔ)。

(一)符合經(jīng)濟新常態(tài)的要求，促使環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點的提前到來

隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進，人們的環(huán)保意識不斷增強[13]。面對嚴峻的環(huán)境和生態(tài)形勢，2012年黨的十八大做出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，2015年國家出臺了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》。生態(tài)文明建設(shè)進一步普及了環(huán)境正義與環(huán)境安全知識，增強了公眾的環(huán)境保護意識，宣傳了環(huán)境風險社會化理念，為推動全民參與環(huán)境污染強制責任保險奠定了良好的基礎(chǔ)。經(jīng)濟新常態(tài)的主要要求為經(jīng)濟增速適宜、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟質(zhì)量高、經(jīng)濟制度環(huán)境有利。經(jīng)濟新常態(tài)使經(jīng)濟考核由以量為主轉(zhuǎn)變到以質(zhì)為主，有利于各個部門樹立環(huán)保新思維，促進環(huán)境污染強制責任保險的推行，扭轉(zhuǎn)“污染企業(yè)違法獲利、環(huán)境損害國家買單”的局面，符合經(jīng)濟新常態(tài)創(chuàng)新經(jīng)濟制度的要求。有利于防止我國環(huán)境污染水平超過生態(tài)不可逆閾值，促使環(huán)境庫茲涅茨曲線(The Environmental Kuznets Curve，簡稱EKC曲線)拐點的提前到來。EKC曲線表明，社會經(jīng)濟發(fā)展到一定水平后，會跨過EKC曲線拐點，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展。環(huán)境污染強制責任保險作為一項綠色保險制度，有利于實現(xiàn)降低環(huán)境污染程度和加快經(jīng)濟發(fā)展速度的雙重作用，確保中國的環(huán)境污染值不會在拐點到來之前超過生態(tài)不可逆閾值，促使EKC曲線拐點提前到來，以推動環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)[14]。

(二)彌補侵權(quán)責任法的局限性，強化補償損害功能

對損害進行補償是現(xiàn)代侵權(quán)責任法的基本社會功能。侵權(quán)責任法對環(huán)境侵權(quán)適用嚴格責任原則，平衡了侵權(quán)方與受害方二者在經(jīng)濟地位、風險控制能力和信息資源占有上的不平等，免除了受害人在環(huán)境侵權(quán)中作為弱勢一方而負擔的沉重的舉證責任，消除了受害人獲得損害賠償?shù)淖璧K。但是，侵權(quán)責任法只對受害人所得到賠償?shù)臋?quán)利進行保護，并不能同時保證被告能夠提供足夠的資金，以此賠償受害人的損害，并承擔自身的侵權(quán)責任[15]。在環(huán)境污染中，如果侵權(quán)人不能夠提供足以賠償受害人損害所必需的資金，并且缺乏損害賠償責任轉(zhuǎn)移的途徑，那么法律對受害人受償權(quán)利的保障無異于“水中月、鏡中花”。具體表現(xiàn)為如下方面：第一，環(huán)境污染強制責任保險將環(huán)境污染損害賠償從單純的私法救濟，上升到公私法同時救濟的高度。從而在一方面可以保證受害方能夠及時、充分地得到賠償，維護社會穩(wěn)定，同時另一方面又可以補償企業(yè)在環(huán)境污染賠償中的損失，避免企業(yè)因損害賠償責任過重而破產(chǎn)，保障社會經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展[16]。第二，在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展與完善的進程中，環(huán)境污染強制責任保險可以通過制度設(shè)計，突破保險合同的相對性來強化環(huán)境污染損害賠償之機制。在國外，環(huán)境污染強制責任保險則是從維護公益的角度出發(fā)，不但擴大其承保范圍，而且將環(huán)境污染強制責任保險所填補的環(huán)境污染損害拓展為被保險人對第三方的環(huán)境污染賠償責任，而不僅僅是因承擔賠償責任而受到的損失。第三，環(huán)境污染強制責任保險嚴格限制合同撤銷的情形，并且規(guī)定在一定情形下，即使是因被保險人的違約行為而導(dǎo)致合同被撤銷，保險公司仍應(yīng)對損失進行賠付，而并不因為合同的撤銷而免除侵權(quán)賠償責任。

(三)減少投保人的逆向選擇，增強預(yù)防損害的功能

環(huán)境污染強制責任保險與自愿性環(huán)境污染責任保險相比，其最大的特征在于強制性，即強制投保和強制承保。在自愿性環(huán)境污染責任保險中，投保人會根據(jù)企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染風險的大小與承擔環(huán)境污染損害成本的高低決定是否投保。而環(huán)境污染強制責任保險是在動態(tài)費率下，確保不同風險的企業(yè)都進入保險市場，使市場集中了大量具有同一風險性質(zhì)的投保人，增加了大量可供支付賠償?shù)谋ｋU金，減少了投保人的逆向選擇，助力保險大數(shù)法則的實施。有專家學(xué)者認為，環(huán)境污染強制責任保險在強化補償損害功能的同時，容易引發(fā)道德風險。他們認為在環(huán)境污染強制責任保險制度中，投保范圍內(nèi)的企業(yè)因法律約束必須進行承保，使得被保險人的環(huán)境污染賠償壓力變小，從而促使保險人傾向于實施企業(yè)利益最大化而社會總效益非最大化的生產(chǎn)行為，但該行為卻存在較大的環(huán)境污染風險[17]。筆者認為，上述觀點忽略了環(huán)境污染強制責任保險的契約本質(zhì)，并低估了保險公司的風險控制能力。根據(jù)現(xiàn)代博弈論的觀點，保險人和被保險人會依據(jù)得失進行估計并依此選擇自己的策略。在反復(fù)的博弈過程中，不可能出現(xiàn)投保人獨贏的局面，而會處于一種均衡狀態(tài)。首先，雖然環(huán)境污染的損害成本具有外部性，但是通過浮動保費、除外條款的設(shè)置，投保企業(yè)會理性地進行選擇，大多數(shù)企業(yè)會選擇保費繳納額較低，既能夠維護企業(yè)形象，又能夠提高市場競爭力的環(huán)保型生產(chǎn)方式[18]。其次，保險人構(gòu)建監(jiān)督機制的權(quán)利，在環(huán)境污染強制責任保險中也得以體現(xiàn)。在簽訂環(huán)境污染強制責任保險合同后，投保企業(yè)預(yù)防損害的積極性是和保險公司將接受索賠的條件與投保企業(yè)的注意程度掛鉤起來的能力密切相關(guān)的，而這種能力的形成和強化有賴于監(jiān)督機制的科學(xué)構(gòu)建?？茖W(xué)的監(jiān)督機制配合浮動保費、除外條款、賠償限額、經(jīng)驗保費等手段，能夠促使投保人學(xué)會控制自己的生產(chǎn)行為，而非放任自身的生產(chǎn)行為，避免做出有違道德的行為，減少投保人的逆向選擇，從而增強預(yù)防損害的功能。

(四)穩(wěn)定社會秩序，增強社會保障功能

在環(huán)境突發(fā)事件頻繁、環(huán)境污染嚴重的現(xiàn)實生活中，社會個體的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和環(huán)境權(quán)利隨時都有遭受侵害的可能性。如果在發(fā)生環(huán)境污染事故、突發(fā)環(huán)境事件、特大重大環(huán)境事件后，受害人不能得到及時并且充分的補償，這不僅僅會給受害人造成沉重的經(jīng)濟負擔，更會影響社會正常的生產(chǎn)生活秩序。在自愿性環(huán)境污染責任保險中，投保企業(yè)將在衡量風險大小和成本高低的基礎(chǔ)上，決定是否購買保險[19]。由于環(huán)境污染具有很強的外部性特征，很多污染風險大、承擔能力小的企業(yè)的環(huán)境保險意識淡薄，存在僥幸心理，且抱有環(huán)境污染發(fā)生后由政府買單的心態(tài)，導(dǎo)致有大量企業(yè)選擇不投保，造成環(huán)境污染賠償社會化的目標落空。在現(xiàn)實中，一旦發(fā)生環(huán)境污染事件，受害人根本無法通過訴訟和談判的途徑，及時、充分地獲得賠償。而在侵權(quán)人賠償能力不足的情況下，受害人獲得公平合理賠償?shù)南Ｍ俏⒑跗湮20]。而環(huán)境污染強制責任保險能夠在侵權(quán)人財力有限或者未與受害人達成賠償協(xié)議的情形下，依舊使得受害人的賠償請求獲得可靠、有力的財力保障。同時還賦予受害人直接起訴保險人的權(quán)利，以及保險人事后向真正責任人追償?shù)臋?quán)利，不僅使得受害人得以迅速獲賠，也使得保險人的合法權(quán)益得以充分保障。綜上，在我國環(huán)境污染日益嚴峻的情形下，環(huán)境污染強制責任保險能夠更好地發(fā)揮社會保障的功能，對穩(wěn)定我國的社會秩序具有積極且至關(guān)重要的作用。

環(huán)境污染強制責任保險可以通過制定相關(guān)法律法規(guī)的途徑，把社會經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染損失納入保險的運行軌道中；通過社會途徑和市場手段，合理分擔環(huán)境污染損失。雖然環(huán)境污染強制責任保險有侵犯契約自由原則、侵犯財產(chǎn)權(quán)、引發(fā)道德風險和圖利保險公司之嫌，但其在強化損害補償、增強損害預(yù)防、穩(wěn)定社會秩序方面發(fā)揮了巨大作用。

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(編輯：李 紅)

The Legitimacy of Compulsory Liability Insurance of Environmental Pollution

GAO Bing-xun

(SchoolofLaw,FuzhouUniversity,FuzhouFujian350000,China)

TheTortLawofthePRCcan’t fully solve the potential crisis of environmental pollution and the serious imbalance between the damage and the compensation of environmental pollution, but liability insurance of environmental pollution can contribute to the solution to the above problems by market mechanism. In 2013, the pilot work of compulsory liability insurance of environmental pollution was started in China, but the incredulous and defiant voice can always be heard because of its prominent mandatory feature. Therefore, it’s necessary to justify compulsory liability insurance of environmental pollution so as to promote its vigorous development.

environmental pollution; compulsory liability insurance; legitimacy

2016-09-06

高炳巡(1991- )，男，福建泉州人，福州大學(xué)博士生，主要從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究。

D912.6

：A

：1009-5837(2016)06-0017-05