左文君，居　夢(mèng)

(1.中共武漢市委黨校 法學(xué)教研部,湖北 武漢 430024; 2.武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

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*論歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表的法律定位
——基于對(duì)外關(guān)系權(quán)能“一致性”的分析

左文君1，居夢(mèng)2

(1.中共武漢市委黨校 法學(xué)教研部,湖北 武漢 430024; 2.武漢大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

摘要：歐盟對(duì)外關(guān)系權(quán)能由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到政治領(lǐng)域，呈現(xiàn)“一致性”的趨向?！独锼贡緱l約》設(shè)置了歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表，作為歐盟對(duì)外事務(wù)和安全政策的職能機(jī)構(gòu)，是歐盟對(duì)外事務(wù)和安全政策的協(xié)調(diào)者和執(zhí)行者，而且與主權(quán)國(guó)家和其他國(guó)際組織的對(duì)外交往部門(mén)有所不同。高級(jí)代表的設(shè)置提升了歐盟對(duì)外交往的能力，提高了歐盟的影響力，推進(jìn)了國(guó)際法治的實(shí)現(xiàn)，也推動(dòng)了國(guó)際組織法的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：歐盟；對(duì)外關(guān)系權(quán)能；高級(jí)代表；一致性；法律定位；里斯本條約

為了強(qiáng)化歐盟的對(duì)外行動(dòng)能力，提高對(duì)外關(guān)系權(quán)能的一致性和連續(xù)性，《里斯本條約》設(shè)立了歐盟外交與安全政策高級(jí)事務(wù)代表一職,這也是歐盟在機(jī)構(gòu)制度方面最引人注目的創(chuàng)新。學(xué)界較少專門(mén)對(duì)歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表的法律創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)分析，大多文章僅在論述歐盟對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域改革時(shí)有所涉及，因此，以對(duì)外關(guān)系權(quán)能的一致性問(wèn)題為視角探討歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表的法律定位問(wèn)題十分必要。

一、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表設(shè)置的制度邏輯

(一)歐洲一體化進(jìn)程中的對(duì)外關(guān)系權(quán)能

歐洲聯(lián)盟是當(dāng)今世界上發(fā)展程度最高的區(qū)域性國(guó)際組織，是主權(quán)國(guó)家不斷讓渡權(quán)力的結(jié)果[1]。從最初三大共同體發(fā)展到如今的歐洲聯(lián)盟，歷次簽訂的基礎(chǔ)性條約反映了歐盟權(quán)能領(lǐng)域的發(fā)展：《巴黎條約》和《羅馬條約》使歐盟在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)享有主權(quán)國(guó)家讓渡的權(quán)力，《單一歐洲法令》使三大共同體有了較為統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而《馬斯特里赫特條約》*《馬斯特里赫特條約》(簡(jiǎn)稱《馬約》)，又稱為《歐洲聯(lián)盟條約》，1992年2月在荷蘭小城馬斯特里赫特正式簽署，于1993年11月1日生效。又將三大支柱(即歐共體、共同外交與安全政策、司法與內(nèi)務(wù)合作)引入到歐洲聯(lián)盟框架下，自此歐盟由一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)性的國(guó)際組織變?yōu)榘?jīng)濟(jì)、政治、外交和社會(huì)等領(lǐng)域的區(qū)域性國(guó)際組織，后來(lái)又以修正案形式通過(guò)的條約(如《阿姆斯特丹條約》《尼斯條約》)進(jìn)一步調(diào)整了歐盟的權(quán)能領(lǐng)域，力圖使歐盟的權(quán)能界限更加清晰。

歐盟對(duì)外關(guān)系*在西方學(xué)術(shù)界，“對(duì)外關(guān)系”的概念主要是由歐共體在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與第三國(guó)和國(guó)際組織的關(guān)系上發(fā)展起來(lái)的，在研究歐共體(后發(fā)展至歐盟)的對(duì)外政策方面時(shí)一般都使用“對(duì)外關(guān)系”。在傳統(tǒng)的外交領(lǐng)域內(nèi)，有“歐洲政治合作”的概念，后來(lái)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐饨慌c安全政策，成為歐盟對(duì)外關(guān)系中的重要組成部分。權(quán)能是歐盟權(quán)能的重要組成部分，直接關(guān)涉到其與成員國(guó)之外的第三國(guó)和國(guó)際組織之間的交往。特別是《里斯本條約》明確規(guī)定了歐盟的法律人格，使歐盟對(duì)外關(guān)系權(quán)能不僅包括對(duì)外機(jī)關(guān)正式的對(duì)外交往權(quán)能，還包括以其他非正式渠道進(jìn)行對(duì)外聯(lián)系的能力。對(duì)外關(guān)系權(quán)能可以說(shuō)是一個(gè)廣義的概念，包括國(guó)際行為體在各個(gè)領(lǐng)域之間開(kāi)展對(duì)外聯(lián)系的權(quán)能，這些對(duì)外聯(lián)系又包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化等方面，甚至涵蓋環(huán)境、能源、法治等領(lǐng)域。對(duì)外關(guān)系權(quán)能外延大于外交關(guān)系權(quán)能，國(guó)家傳統(tǒng)意義上的外交關(guān)系權(quán)能一般賦予特定、明確的機(jī)關(guān)，由代表國(guó)家的全權(quán)代表來(lái)行使此項(xiàng)權(quán)能。全權(quán)代表通過(guò)其在雙邊機(jī)制和多邊機(jī)制中的單邊行為行使外交關(guān)系權(quán)能，一般都有較為固定的模式和有約束力的法律文件將外交法律關(guān)系予以明確。這些法律文件的形式多表現(xiàn)為條約、建交公報(bào)、聯(lián)合聲明和外交照會(huì)等形式。由于這些顯著的特點(diǎn)，外交關(guān)系權(quán)能是對(duì)外關(guān)系權(quán)能當(dāng)中最主要和最核心的組成部分。為此，歐盟對(duì)外關(guān)系權(quán)能是指作為國(guó)際法主體的歐盟內(nèi)部最高法賦予其特定機(jī)關(guān)和部門(mén)制定與實(shí)施對(duì)外政策、開(kāi)展對(duì)外交往活動(dòng)的職能。

(二)歐盟對(duì)外關(guān)系權(quán)能的一致性趨向

由于歐盟對(duì)外行動(dòng)的目標(biāo)多樣化，為了提高與加強(qiáng)歐盟的決策能力和行動(dòng)能力，更好地協(xié)調(diào)歐盟內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)之間、歐盟與成員國(guó)之間，以及各成員國(guó)之間的對(duì)外政策，一致性原則作為對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域中的基本原則就顯得尤為必要。

1.歐盟對(duì)外關(guān)系中的一致性原則

《歐洲聯(lián)盟條約》第21條第3款規(guī)定：“聯(lián)盟應(yīng)確保其各領(lǐng)域?qū)ν庑袆?dòng)的一致性以及對(duì)外行動(dòng)與其他政策之間的一致性?！薄稓W洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第7條也明確提出了一致性原則，歐盟所有活動(dòng)都要遵循一致性原則[2]。不管在歐盟的政府間框架還是超國(guó)家的框架，都要盡可能保證政策和行動(dòng)上的一致性，如CFSP(共同外交與安全政策)的行動(dòng)要與發(fā)展政策或者是歐盟委員會(huì)在內(nèi)部市場(chǎng)上行動(dòng)保持一致，要求歐盟的政策從全局著眼[3]。

歐盟是由主權(quán)國(guó)家組成的政治實(shí)體機(jī)構(gòu)，是介于國(guó)家聯(lián)盟和聯(lián)邦國(guó)家形態(tài)之間的超國(guó)家性質(zhì)的國(guó)際組織。超國(guó)家性質(zhì)在第一支柱中表現(xiàn)明顯，政府間主義在第二支柱中尤為突出。在歐盟內(nèi)部，對(duì)外政策的一致性不單單存在于歐盟各主要支柱的領(lǐng)域內(nèi)，還要求歐盟與成員國(guó)的政策要一致和協(xié)調(diào)；對(duì)外代表歐盟的權(quán)利是由歐洲理事會(huì)主席、歐盟委員會(huì)主席以及高級(jí)代表等機(jī)構(gòu)共享的，各個(gè)機(jī)構(gòu)在對(duì)外政策上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一顯得十分重要?！独锼贡緱l約》更是在組織機(jī)構(gòu)方面重點(diǎn)突出了對(duì)外政策和行動(dòng)一致性的目標(biāo)，提出了對(duì)外政策統(tǒng)一的目標(biāo)、原則和價(jià)值條款；整合、界定了歐盟對(duì)外權(quán)能的領(lǐng)域，使原本分散的對(duì)外政策變得相對(duì)集中，建立起一個(gè)具有比較完整結(jié)構(gòu)的對(duì)外政策框架體系；新設(shè)歐盟外交與安全政策高級(jí)代表和對(duì)外行動(dòng)署，在組織機(jī)構(gòu)上促進(jìn)了對(duì)外政策一致性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.歐盟追求對(duì)外關(guān)系權(quán)能一致性的機(jī)構(gòu)變革

《里斯本條約》特別強(qiáng)調(diào)對(duì)外關(guān)系上的一致性，對(duì)外權(quán)能的改革力度也較以往更大。具體來(lái)說(shuō)，首先，明確地賦予歐盟法律人格，一個(gè)具有明確法律人格的實(shí)體才能更好地實(shí)現(xiàn)條約賦予其的宗旨和職能。其次，通過(guò)建立一套系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)框架來(lái)保證歐盟行動(dòng)與政策的一致性和連貫性，設(shè)立了歐洲理事會(huì)常任主席，作為歐盟對(duì)外行動(dòng)的形象和代表；新設(shè)了歐盟外交與安全政策高級(jí)代表和歐洲對(duì)外行動(dòng)署。通過(guò)對(duì)這些機(jī)構(gòu)的調(diào)整和創(chuàng)新使歐盟的對(duì)外關(guān)系權(quán)能更加集中，第三國(guó)和國(guó)際組織與歐盟進(jìn)行對(duì)外交往時(shí)更加方便，歐盟內(nèi)部各機(jī)構(gòu)如歐洲理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)在各自領(lǐng)域內(nèi)對(duì)外交往權(quán)能范圍的界定更加明確，合作更加緊密。高級(jí)代表要對(duì)歐盟其他的對(duì)外行動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，由歐洲對(duì)外行動(dòng)署予以協(xié)助。歐洲對(duì)外行動(dòng)署是歐盟的一個(gè)獨(dú)立自治的機(jī)構(gòu)，“它獨(dú)立于委員會(huì)和理事會(huì)秘書(shū)處”*Art.2 of the Draft Council Decision Establishing the Organization and Functioning of the European External Action Service, Council of the EU,8029/10.25 March 2010.。

二、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表的法律定位

(一)《里斯本條約》下高級(jí)代表的任命與職權(quán)

歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表權(quán)能的設(shè)置規(guī)定體現(xiàn)在《里斯本條約》修訂之后的《歐洲聯(lián)盟條約》第18條中，涵蓋了原來(lái)共同外交與安全政策高級(jí)代表和對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的職權(quán)范圍。事實(shí)上，《里斯本條約》繼承了《歐洲憲法條約》關(guān)于共同外交與安全政策(CFSP)和歐盟安全與防衛(wèi)政策(ESDP)的條款，只不過(guò)有一些細(xì)小的變化。如憲法條約中的“歐盟外交事務(wù)大臣”被更名為“高級(jí)代表”，這些變化不過(guò)是修飾意義上的或者說(shuō)純粹是象征意義上的修改，只是為了避免人們聯(lián)想起“憲法”或者“合眾國(guó)”。

《里斯本條約》修改之后的《歐洲聯(lián)盟條約》第18條的第1款主要規(guī)定的是高級(jí)代表的任命程序，而第2款至第4款為新設(shè)立的高級(jí)代表一職規(guī)定了三種主要的職能。第2款規(guī)定高級(jí)代表在理事會(huì)的授權(quán)之下，高級(jí)代表通過(guò)提案的方式促進(jìn)共同外交與安全政策領(lǐng)域和共同安全與防務(wù)政策領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展。第3款規(guī)定外交理事會(huì)*以往是歐盟理事會(huì)中的總務(wù)與外交理事會(huì)(General Affairs and External Relations Council),其主席每六個(gè)月輪換，《里斯本條約》之后，總務(wù)理事會(huì)和外交理事會(huì)分離，總務(wù)理事會(huì)的名稱是General Affairs Council仍和以往一樣，主席實(shí)行輪流制，外交理事會(huì)的名稱是Foreign Affairs Council，由高級(jí)代表?yè)?dān)任主席。主席由高級(jí)代表?yè)?dān)任，進(jìn)一步保障對(duì)外政策的連貫性。第4款為了確保歐盟對(duì)外行動(dòng)的一致性，規(guī)定高級(jí)代表和歐盟委員會(huì)的副主席兼并了原來(lái)歐盟委員會(huì)中對(duì)外關(guān)系委員所從事的職權(quán)范圍?？梢?jiàn)，高級(jí)代表在對(duì)外關(guān)系方面同時(shí)受到理事會(huì)和委員會(huì)的制約，也是兩者之間溝通、協(xié)調(diào)對(duì)外政策的橋梁和渠道。新《歐洲聯(lián)盟條約》第26條規(guī)定：“理事會(huì)應(yīng)根據(jù)歐洲理事會(huì)的基本指導(dǎo)方針和戰(zhàn)略方針，擬定共同外交和安全政策……理事會(huì)和聯(lián)盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表應(yīng)確保聯(lián)盟行動(dòng)的統(tǒng)一性、連續(xù)性和有效性?！?高級(jí)代表的整個(gè)任命程序包括了不同機(jī)構(gòu)的參與，其應(yīng)當(dāng)由歐洲理事會(huì)以特定多數(shù)任命，并取得委員會(huì)主席的同意，且需要獲得歐洲議會(huì)的同意，歐洲議會(huì)還可以提出彈劾案。如果這項(xiàng)彈劾案被采納，根據(jù)第17條第8款的規(guī)定，歐盟委員會(huì)的全體成員作為一個(gè)整體將集體辭職，高級(jí)代表也要辭去在委員會(huì)中擔(dān)任的職務(wù)。但這是否意味高級(jí)代表仍然可以擔(dān)任外交事務(wù)理事會(huì)主席一職，《里斯本條約》本身沒(méi)有提及這一點(diǎn)。原則上來(lái)說(shuō)，高級(jí)代表仍然保持在外交事務(wù)理事會(huì)中的職務(wù)直至歐盟委員會(huì)作出新的任命。高級(jí)代表的任期雖然《里斯本條約》沒(méi)有明確地規(guī)定，但可以推斷出高級(jí)代表的任期為5年，和其他的歐盟委員一樣。

高級(jí)代表對(duì)歐盟的共同外交和安全政策起著非常重要的作用，為共同外交和安全政策的制定提出建議，并以理事會(huì)受委托人的身份執(zhí)行共同外交和安全政策，主持外交理事會(huì)的工作。高級(jí)代表作為歐盟委員會(huì)的副主席，應(yīng)保證聯(lián)盟對(duì)外行動(dòng)一致性，既要在內(nèi)部負(fù)責(zé)委員會(huì)在對(duì)外關(guān)系方面所承擔(dān)的責(zé)任，也要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)盟對(duì)外行動(dòng)的其他方面的關(guān)系。高級(jí)代表在關(guān)于對(duì)外行動(dòng)中共同外交和安全政策領(lǐng)域的事項(xiàng)同歐盟委員會(huì)一起向理事會(huì)提出聯(lián)合提案。歐盟在共同外交和安全政策方面的權(quán)限應(yīng)涵蓋外交政策的全部領(lǐng)域，以及與聯(lián)盟安全有關(guān)的所有問(wèn)題，包括逐步制定能導(dǎo)致采取共同防務(wù)行動(dòng)的共同防務(wù)政策，高級(jí)代表參與整個(gè)過(guò)程，代表歐盟執(zhí)行相關(guān)政策。

然而，關(guān)于共同外交與安全政策的兩項(xiàng)新的聲明也加入到《里斯本條約》中，附加在政府間會(huì)議的最后法案中。這兩項(xiàng)聲明強(qiáng)調(diào)了高級(jí)代表的職能和歐洲對(duì)外行動(dòng)署權(quán)能的創(chuàng)設(shè)“既不影響各成員國(guó)的職權(quán)，也不影響各成員國(guó)外交政策的決策和實(shí)施，以及各成員國(guó)在第三國(guó)和國(guó)際組織中的代表性”。它再次強(qiáng)調(diào)了有關(guān)共同安全與防衛(wèi)政策的條款“不得忽略各成員國(guó)安全與防衛(wèi)政策的特殊性”，并且肯定了“安理會(huì)和其成員國(guó)在維護(hù)世界和平與安全方面的主要職責(zé)”，重申了在此領(lǐng)域內(nèi)沒(méi)有對(duì)委員會(huì)或是歐盟議會(huì)進(jìn)行新的授權(quán)。因此，這兩項(xiàng)聲明的內(nèi)容是具有約束性的，反映了成員國(guó)希望保存歐盟支柱性結(jié)構(gòu)中現(xiàn)存的差異而防止改革導(dǎo)致在共同外交與安全政策上的“共同體化”的政治意愿。

因此，歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表是歐盟對(duì)外事務(wù)和安全政策的協(xié)調(diào)者和執(zhí)行者，作為歐盟對(duì)外事務(wù)和安全政策的職能機(jī)構(gòu)，但并不是歐盟的“外交部長(zhǎng)”。高級(jí)代表在歐盟機(jī)構(gòu)內(nèi)與歐洲理事會(huì)主席、歐盟委員會(huì)主席共同對(duì)外代表歐盟，同時(shí)在行政上領(lǐng)導(dǎo)對(duì)外行動(dòng)署，既要協(xié)調(diào)歐盟外交和安全政策的制定，也要負(fù)責(zé)其實(shí)施。此外，高級(jí)代表還需要協(xié)調(diào)歐盟的對(duì)外政策與成員國(guó)的外交政策，主要是通過(guò)高級(jí)代表作為外交理事會(huì)主席，在各成員國(guó)外交部長(zhǎng)組成的外交理事會(huì)的框架下協(xié)調(diào)各成員國(guó)之間的行動(dòng)而實(shí)現(xiàn)。

(二)高級(jí)代表與國(guó)家外交部長(zhǎng)的異同——基于歐盟多元治理結(jié)構(gòu)

主權(quán)國(guó)家不論采取何種國(guó)體和政體，其外交機(jī)構(gòu)體系大致上都是相似的，一般包括外交決策機(jī)構(gòu)、專職外交執(zhí)行機(jī)構(gòu)、常駐建交國(guó)家的外交代表機(jī)構(gòu)和常駐國(guó)際組織的外交代表機(jī)構(gòu)。外交部的行政首長(zhǎng)也即外交部長(zhǎng)是由一國(guó)授權(quán)能夠當(dāng)然地和經(jīng)常地代表國(guó)家處理外交事務(wù)和對(duì)外進(jìn)行交涉的首長(zhǎng)[4]。由于外交部是連接外交決策機(jī)構(gòu)和駐外機(jī)構(gòu)的總樞紐，外交部長(zhǎng)在一國(guó)的憲政體制中扮演著非常重要的角色。

《里斯本條約》新設(shè)置的高級(jí)代表的職權(quán)范圍在某種意義上類似于歐盟的“外交部長(zhǎng)”，也在歐盟的對(duì)外政策中起到協(xié)調(diào)、執(zhí)行的作用，但與主權(quán)國(guó)家的外交部長(zhǎng)還是存在重大的差別。具體說(shuō)來(lái)，首先，一國(guó)的外交部長(zhǎng)的法律地位是由一國(guó)憲法規(guī)定的，其權(quán)能的屬性是主權(quán)國(guó)家所固有的，但歐盟高級(jí)代表的職權(quán)是各個(gè)成員國(guó)之間相互協(xié)調(diào)、妥協(xié)后，讓渡的一部分主權(quán)權(quán)力，其對(duì)外權(quán)能受到條約授權(quán)的限制。其次，外交部長(zhǎng)作為對(duì)外政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)，負(fù)責(zé)對(duì)外政策的經(jīng)濟(jì)、政治及文化等各方面職能，而歐盟的對(duì)外代表權(quán)為歐盟委員會(huì)主席、歐洲理事會(huì)主席以及高級(jí)代表所分享，高級(jí)代表的權(quán)能多集中在政治領(lǐng)域內(nèi)，歐盟委員會(huì)主席在對(duì)外關(guān)系的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)有權(quán)代表歐盟。最后，一國(guó)的外交部長(zhǎng)是由本國(guó)公民擔(dān)任，由最高行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)任命，對(duì)其負(fù)責(zé)，但高級(jí)代表的人選是獨(dú)立于成員國(guó)的，代表歐盟的共同利益而不是對(duì)任何一個(gè)成員國(guó)負(fù)責(zé)。

(三)高級(jí)代表與國(guó)際組織對(duì)外代表的異同——以聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)為例

高級(jí)代表和秘書(shū)長(zhǎng)都是具有國(guó)際人格行為體的對(duì)外代表，職務(wù)的設(shè)置都是由國(guó)際組織基礎(chǔ)性的法律文件所規(guī)定的。作為國(guó)際社會(huì)共同體或是區(qū)域范圍內(nèi)共同體利益的維護(hù)者，秘書(shū)長(zhǎng)和高級(jí)代表在協(xié)調(diào)各方關(guān)系和緩解沖突等方面扮演了重要的角色。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)可以通過(guò)發(fā)表聲明，呼吁各國(guó)達(dá)成某方面的宣言，甚至進(jìn)一步促成國(guó)際條約的締結(jié)；高級(jí)代表也可以通過(guò)基礎(chǔ)條約賦予其的提議權(quán)，建議歐盟就某方面事項(xiàng)達(dá)成新的聲明或者協(xié)定。

當(dāng)然，兩者的區(qū)別也是非常明顯的。歐盟不同于一般的國(guó)際組織，具有超國(guó)家因素，高級(jí)代表在促進(jìn)歐盟政治一體化的進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，勢(shì)必會(huì)侵蝕各成員國(guó)的主權(quán)領(lǐng)域。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)則不同，他是聯(lián)合國(guó)的代言人，更多是象征意義上的，只是國(guó)際組織中的國(guó)際公務(wù)員，職能范圍不會(huì)涉及各個(gè)會(huì)員國(guó)的主權(quán)事項(xiàng)。由于歐盟內(nèi)部復(fù)雜和多層次的治理結(jié)構(gòu)，高級(jí)代表在對(duì)外政策的協(xié)調(diào)中，不僅會(huì)涉及歐盟各個(gè)機(jī)構(gòu)之間橫向上一致的問(wèn)題，還會(huì)涉及如何協(xié)調(diào)歐盟與成員國(guó)之間縱向上一致的問(wèn)題。

三、歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表職位設(shè)置的實(shí)踐效應(yīng)

(一)歐盟國(guó)際影響力的提升：“用一個(gè)聲音說(shuō)話”

新設(shè)的歐盟理事會(huì)主席和高級(jí)代表旨在提升歐盟整體上對(duì)外交往的形象，使歐盟以一個(gè)更加穩(wěn)定和權(quán)威的形象展現(xiàn)在世界舞臺(tái)。歐盟在世界舞臺(tái)上將發(fā)揮更加重要的作用，它能夠以“一個(gè)聲音”在國(guó)際事務(wù)中表達(dá)自己的觀點(diǎn)和立場(chǎng)。詳言之，首先，歐盟在國(guó)際舞臺(tái)上表現(xiàn)出更緊密的聯(lián)合性和一致性。對(duì)外代表權(quán)由高級(jí)代表、歐盟理事會(huì)主席和歐盟委員會(huì)主席分享，比起以往歐盟背后眾多的嘈雜的聲音已經(jīng)顯得更加的協(xié)調(diào)和一致。其次，高級(jí)代表具有的雙重身份，要求其對(duì)歐洲理事會(huì)和歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)，為委員會(huì)和理事會(huì)之間對(duì)外政策的協(xié)調(diào)提供了一個(gè)常設(shè)的、穩(wěn)定的渠道，因此，在歐盟橫向的機(jī)構(gòu)之間，對(duì)外政策的一致性能夠更好地貫徹到制度的制定和實(shí)施中。再次，在高級(jí)代表領(lǐng)導(dǎo)下的歐洲對(duì)外行動(dòng)署，具有一定的獨(dú)立性，不依托理事會(huì)或委員會(huì)，類似一個(gè)主權(quán)國(guó)家外交部門(mén)的雛形。這個(gè)機(jī)構(gòu)的組成人員中，有來(lái)自成員國(guó)也有來(lái)自歐盟委員會(huì)外交方面的人員，這有利于歐盟在應(yīng)對(duì)國(guó)際事務(wù)時(shí)，快速整合成員國(guó)的利益，消除成員國(guó)之間的分歧，并由高級(jí)代表及時(shí)地在世界范圍內(nèi)將歐盟的立場(chǎng)和觀點(diǎn)表達(dá)出來(lái)，加強(qiáng)歐盟對(duì)外政策的及時(shí)性和靈活性。

(二)推進(jìn)國(guó)際法治的實(shí)現(xiàn)

歐盟成立之初就確立了統(tǒng)一而明確的對(duì)外關(guān)系的基本原則，即遵守聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則。法治化體現(xiàn)在歐盟內(nèi)部的一體化進(jìn)程中，也越來(lái)越多地表現(xiàn)在了對(duì)外關(guān)系當(dāng)中。歐盟以尊重人權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷申請(qǐng)國(guó)是否有資格加入歐盟，又以尊重法治等價(jià)值為條件作為歐盟與第三國(guó)建立外交關(guān)系的門(mén)檻。在政策領(lǐng)域內(nèi)，通過(guò)共同外交與安全政策、歐洲鄰國(guó)政策、發(fā)展合作或者發(fā)展援助政策來(lái)促進(jìn)第三國(guó)法治。經(jīng)過(guò)《尼斯條約》修訂之后的歐盟規(guī)定在違反法治的情況下允許終止有關(guān)成員國(guó)的資格[5]。《里斯本條約》明確了歐盟對(duì)外關(guān)系的價(jià)值原則，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)展和鞏固民主、法治，以及尊重人權(quán)與基本自由是共同外交與安全政策的宗旨。高級(jí)代表負(fù)責(zé)共同外交與安全政策執(zhí)行，確保歐盟對(duì)外政策一致性，推進(jìn)法治在世界范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)。

(三)推動(dòng)了國(guó)際組織法的發(fā)展

高級(jí)代表的設(shè)立使歐盟作為一個(gè)國(guó)際行為體擁有自己的“代言人”，成員國(guó)對(duì)外交往出現(xiàn)了聯(lián)盟化的特點(diǎn)，對(duì)歐盟外部的國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生了重要的影響。歐盟也將擁有更加完整的締約權(quán)能，今后在與第三國(guó)和國(guó)際組織締結(jié)的國(guó)際協(xié)定，不論是基于歐盟基礎(chǔ)條約而規(guī)定的明示權(quán)能，還是基于歐盟作為一個(gè)法律人格者行為而衍生的隱含權(quán)，都是統(tǒng)一在歐盟的名義之下進(jìn)行談判和簽署。同樣，有關(guān)的國(guó)際組織也需要啟動(dòng)其章程中有關(guān)條款的修訂程序，將原來(lái)以“歐洲共同體”名義獲取的成員資格或觀察員資格改為“歐洲聯(lián)盟”。在歐盟組織結(jié)構(gòu)上“去支柱化”，不再區(qū)分共同體事務(wù)和非共同體事務(wù)而人為地割裂歐盟的對(duì)外權(quán)能，這對(duì)與歐盟交往的國(guó)家和國(guó)際組織而言，也更加便利。如將過(guò)去以歐盟委員會(huì)名義派駐第三國(guó)首都或國(guó)際組織總部的常設(shè)代表團(tuán)更名為“歐盟常駐某國(guó)或某國(guó)際組織代表團(tuán)”。第三國(guó)和國(guó)際組織必須積極適應(yīng)歐盟在對(duì)外關(guān)系機(jī)關(guān)和職權(quán)范圍等方面的變化，特別是要增進(jìn)對(duì)新設(shè)的歐盟理事會(huì)主席和高級(jí)代表的了解。

四、結(jié)語(yǔ)

歐盟對(duì)外代表權(quán)仍然保持分立，尚未統(tǒng)一在一個(gè)對(duì)外機(jī)構(gòu)框架內(nèi)，機(jī)構(gòu)改革的局限性還是十分明顯的。歐洲理事會(huì)主席和高級(jí)代表在各自的政治層級(jí)上就CFSP事項(xiàng)代表歐盟，歐盟委員會(huì)在其他的歐盟對(duì)外政策領(lǐng)域內(nèi)代表歐盟。歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表在共同外交與安全政策領(lǐng)域里還是遵循嚴(yán)格的政府間方式，運(yùn)用共同體方式的運(yùn)作空間還是非常狹小的。雖然歐盟從原來(lái)的一個(gè)沒(méi)有發(fā)展到現(xiàn)在有三個(gè)代表的實(shí)體，一定程度上提高了在國(guó)際社會(huì)的對(duì)外代表性，但還有很長(zhǎng)的路要走。

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(編輯：趙樹(shù)慶)

On the Legal Orientation of EU High Representative for Foreign and Security Policy——Based on the Analysis of the “Consistency” in Powers and Functions of Foreign Relations

ZUO Wen-jun1, JU Meng2

(1.TeachingandResearchDepartmentofLawScience,PartySchool

ofWuhanMunicipalCommitteeoftheCPC,WuhanHubei430024,China;2.SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：The powers and functions of EU’s foreign relations expands from the economic field to the political field, showing the trend of “consistency”. Lisbon Treaty sets EU High Representative for Foreign and Security Policy as an functional organization, which serves as a coordinator and executive and is different from the foreign affair departments in the sovereign nations and other international organizations. The establishment of High Representative enhances the ability of EU’s foreign exchanges, improves EU’s influence and promote the realization of the international ruling by law and the development of international organization laws.

Key words：EU; powers and functions of foreign relations; High Representative; consistency; legal orientation; Lisbon Treaty

中圖分類號(hào)：D99

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5837(2016)01-0034-05

作者簡(jiǎn)介：左文君(1987- )，女，江西南昌人，中共武漢市委黨校講師，博士，主要從事歐盟法與WTO法研究；居夢(mèng)(1988- )，女，湖北武穴人，武漢大學(xué)博士生，主要從事國(guó)際法理論與網(wǎng)絡(luò)空間法研究。

*收稿日期：2015-11-09