黃 閩

卷首語

依憲治國，建設(shè)常態(tài)法治國家

黃 閩

法律出版社社長
《中國法律評論》主編

《中國法律評論》是面向法律職業(yè)共同體，融合學(xué)術(shù)與實務(wù)、思想與策略于一體的智庫型法律期刊。自2014年創(chuàng)刊已進(jìn)入第三年，本期數(shù)為第10期，執(zhí)行主編囑咐我，10期是一個節(jié)點，要我為此寫卷首語，再三思考，立題于此。

建設(shè)常態(tài)法治國家是一個全新的命題。中國的社會發(fā)展已進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新的歷史方位，從“國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)”的概念中，轉(zhuǎn)引出“建設(shè)常態(tài)法治國家”的命題，是全面依法治國題中應(yīng)有之義。建設(shè)常態(tài)的現(xiàn)代國家，要有國民經(jīng)濟(jì)的常態(tài)，更要有政治、法治的常態(tài)。常態(tài)，就是非例外。政治的常態(tài)，是政治文明；法治的常態(tài)，是法治穩(wěn)定、完善、成熟、有效，國家長治久安，社會更加和諧穩(wěn)定、安全有序的良好狀態(tài)。建設(shè)常態(tài)法治國家，是建設(shè)更加繁榮親和的社會主義偉大國家的千秋偉業(yè)。

一、憲法的充分實施，是建設(shè)常態(tài)法治國家的基石

（一）建設(shè)常態(tài)法治國家，必須推動憲法的充分實施

黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，黨的意志已體現(xiàn)在憲法之中；憲法所確立的國家的價值觀、國家的基本政治制度、國家機(jī)關(guān)運作規(guī)則、基本的司法制度，是國家意志的體現(xiàn)，也是黨和人民意志的體現(xiàn)。習(xí)近平總書記主持中央工作以來多次指出：憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。習(xí)總書記的論述已經(jīng)寫入黨的十八大重要文獻(xiàn)，全體法律人深受鼓舞。但是我們有必要對憲法實施的實際狀況有清醒認(rèn)識。建設(shè)常態(tài)法治國家我們所面臨的挑戰(zhàn)包括：思想觀念的挑戰(zhàn)、法律制度建設(shè)的挑戰(zhàn)、轉(zhuǎn)型社會缺乏社會共識的挑戰(zhàn)、反腐倡廉建設(shè)的挑戰(zhàn)。

（二）什么是憲法的實施

建設(shè)中國特色社會主義的根本出路是依法治國，依法治國就是讓國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、環(huán)境建設(shè)在法治軌道上運行；而中國依法治國的全部問題，可以歸結(jié)到憲法是否得以充分地實施。

憲法的宣言、價值、理念、原則，本身就是立法、行政、司法的尺度，圍繞憲法原則貫徹落實，推行科學(xué)縝密的立法就是憲法的實施；司法活動的依法裁決，就是維護(hù)憲法公平正義的原則，也是憲法的實施；國家行政機(jī)關(guān)大量的依法行政活動以及當(dāng)具體法律缺失無法回應(yīng)憲法精神時，行政機(jī)關(guān)可以以行政措施的方式化解社會糾紛，服務(wù)民生，保護(hù)公民合法權(quán)益，維護(hù)公平正義，同樣是憲法的實施。

（三）讓人民獲得憲法的“存在感”

憲法是國家和社會運行的總規(guī)則，是保障公民權(quán)益的根本大法，是國家全部法治的基石，也是社會穩(wěn)定的基石。長期以來，憲法的權(quán)威更多地停留于政治上的宣示，普通大眾對憲法缺乏實際的存在感，這是因為憲法尚未得到良好“遵行”。比如，現(xiàn)實中政府行政存在的漠視憲法規(guī)定的公民權(quán)益、違法拆遷、粗暴執(zhí)法問題，以及官官相護(hù)、選擇性執(zhí)法、枉法裁判；在公民權(quán)益受到侵害時，人們無法獲得憲法和法律的保護(hù)，無法感受到憲法的溫度與力量。如果憲法只是掛在官員的嘴邊、貼在辦公場所的墻上、躺在書中，如果民眾從自身生活中覺得憲法“無用”，談何憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)？當(dāng)公民也可以“自由”漠視憲法、漠視法律的時候，常態(tài)法治社會無從談起。人民對憲法缺乏存在感，是因為憲法雖然存在，卻沒有得以充分實施；憲法和法律的權(quán)威尊嚴(yán)，便是無源之水，無本之木。

憲法存在感的缺失，這并不是憲法本身的錯，憲法不是具體規(guī)范，憲法的原則、精神更要通過具體的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章等各層級、多類型的立法、司法和行政具體法治去體現(xiàn)，包括要通過政府的具體行政措施去體現(xiàn)。

憲法的實施，以通俗的、易于理解的語言來說，就是憲法要“在狀態(tài)”，就是要在憲法主導(dǎo)作用之下，國家和社會呈現(xiàn)出良好的法治狀態(tài)?！傲己谩笔紫染褪且幸徊亢玫膽椃?，在好的憲法之下，還有一個完善的保障民生、維護(hù)民權(quán)、體現(xiàn)民主政治的法律制度體系。良好的法治狀態(tài)，就是憲法和法律得以良好“遵行”的保障，不僅具體法治要真實有效，憲法也要被切實遵守，憲法首先要“行”起來，要“動”起來，要“活”起來，要讓大眾有感于憲法的存在和作用。

（四）憲法的權(quán)威，要在具體法治和細(xì)節(jié)之中得以維護(hù)

理論上和法律地位上極為崇高的憲法，也是極易“受傷”的。一個不恰當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)、一個效力等級很低的部門規(guī)章，甚至一個政府公務(wù)人員對行政相對人不恰當(dāng)?shù)男姓鳛椋鐚窠M織產(chǎn)生不法侵害之后，又未能進(jìn)行救濟(jì)，都能使憲法“受傷”。憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)受損，來自四個方面，一是無法可依，具體法律的缺失；二是有法可依，但執(zhí)法者怠于執(zhí)行，即不作為；三是選擇性執(zhí)法或?qū)⒕唧w法律擱置，隨意作為，即亂作為；四是具體法律違憲，未獲審查和糾正。這些方面的問題，主要是由于掌握公權(quán)力的國家工作人員并非真心敬畏憲法法律、認(rèn)同憲法法律的權(quán)威，同時也表明憲法法律在實施過程中的運行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制不盡完善。

二、建設(shè)常態(tài)法治現(xiàn)代國家的環(huán)境與條件

（一）樹立穩(wěn)定的依法治國的價值觀

依法治國，首先是依憲治國。建設(shè)常態(tài)法治國家，我們要清醒地認(rèn)識到憲法的原則、精神，特別是憲法的“宣示性”內(nèi)容之中，包含了國家提倡的價值觀。在經(jīng)濟(jì)全球化和文化信息傳播多元以及社會轉(zhuǎn)型背景下，國家價值觀的培育與確立，必須在憲法層面進(jìn)行；其次，在國家法治實踐中，正確認(rèn)識黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系，確立依法執(zhí)政就是黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的新理念；再次，全社會都要敬畏憲法法律，樹立牢固的“權(quán)由法定、權(quán)依法使，遇事找法、辦事依法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的觀念，在具體法治之中，不斷強(qiáng)化回應(yīng)國家價值觀，這是一個國家民族自立于世界民族之林，體現(xiàn)國家民族軟實力，減少摩擦對抗，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的長期戰(zhàn)略任務(wù)，也是社會主義憲法實施的應(yīng)有內(nèi)涵。

（二）建設(shè)完善而科學(xué)穩(wěn)定的法律體系

關(guān)于社會主義法律體系已經(jīng)建成的概念，我的理解是法律體系框架意義上的“已經(jīng)建成”，并非是科學(xué)立法已大功告成。比如，事關(guān)民生、社會管理、市場規(guī)制方面的法律仍然亟待完善，作為社會運行基本法的民法典尚未成法；大多法律仍然比較原則粗放，公民法人合法權(quán)益的有效實現(xiàn)機(jī)制遲滯，不同層級政策法規(guī)脫節(jié)不配套、無法落地，低層級法規(guī)、規(guī)章、甚至制度、習(xí)慣都能“瓦解”較高層級的法規(guī)，“抗拒”抵制法律實施。

（三）抑制和限制過度依靠政策調(diào)節(jié)的做法

政策調(diào)節(jié)見效快是優(yōu)點，而彈性和隨意性大、缺乏程序制約是缺點。政策治國，不是常態(tài)法治。執(zhí)政黨出臺相關(guān)政策，是確立一種治國理政的方向或階段性舉措，長遠(yuǎn)的宏觀政策要轉(zhuǎn)化成法律；階段性的政策，也要通過具體的制度化規(guī)定，保持階段政策的可操作性和約束性，避免政策不落地，也避免政策在執(zhí)行過程中變形走樣，或圖利于國家工作人員，或侵害公民法人以及其他組織的合法權(quán)益。

（四）建立法律職業(yè)共同體的大法治

大法治是實現(xiàn)社會公平正義，小法治是部門法治、任務(wù)型法治。強(qiáng)化錯案責(zé)任追究并不是可以治本，專門機(jī)關(guān)工作人員是專業(yè)人士，但在許多情況下也是普通人，沒有不犯錯的人；最為重要的是，要在理念上自覺形成保護(hù)人權(quán)的憲法精神，樹立法律職業(yè)共同體的大法治觀念。建立高效、公正的司法體系，形成適應(yīng)大法治的健康和諧的法律職業(yè)共同體。司法機(jī)關(guān)辦案需要合力，也需要分力；有時候合力重要，有時候分力也重要。分力就是要落實憲法的人權(quán)原則，形成相互之間的實際監(jiān)督和制約作用，保障和約束司法機(jī)關(guān)人員不犯大錯，少犯小錯。深化以審判為中心的司法改革，讓公民在每一個案件中感受到司法的公平正義。

（五）抓好憲法充分實施的“關(guān)鍵少數(shù)”和“根本多數(shù)”

領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”，沒有領(lǐng)導(dǎo)干部的身體力行，依法治國、建設(shè)常態(tài)法治國家的目標(biāo)就會落空。就依法行政而言，立法和司法無法有效主導(dǎo)社會運行，所有現(xiàn)代國家都是行政主導(dǎo)，所以，龐大的各級行政機(jī)關(guān)公務(wù)員隊伍，是建設(shè)常態(tài)法治國家的“根本多數(shù)”。公務(wù)員隊伍的現(xiàn)狀仍然存在令人憂心的情況，更多地信奉權(quán)力，更多地追求效率，更多地輕視專業(yè)，更多地冷漠不作為的情形同時存在。抓好根本多數(shù)，僅有法律是不夠的，更要在觀念上、制度上、管理上全面引導(dǎo)，使公務(wù)員成為建設(shè)常態(tài)法治國家的中堅力量。

三、全民守法，建設(shè)理性的常態(tài)法治社會

（一）持續(xù)推進(jìn)理性社會建設(shè)

在解決好領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”和政府公務(wù)員“根本多數(shù)”、承擔(dān)好建設(shè)常態(tài)法治社會責(zé)任的條件下，并非所有的問題都能得到解決。常態(tài)法治社會的建成，還取決于全民守法的社會氛圍和實際習(xí)慣的養(yǎng)成。理性和諧社會的建立，不是只有政府單方面責(zé)任，做合格公民，從法律上講，就是要尊崇憲法和法律，這是低于道德底線的法律底線。尊重憲法法律是理性社會的一個重要標(biāo)志。

（二）凝聚全社會憲法共識

轉(zhuǎn)型社會向理性的成熟社會過渡，無論是政府、組織還是公民，都應(yīng)當(dāng)樹立尊崇憲法的自覺意識，推動憲法的“遵行”。政府、組織和公民之間，關(guān)于民主、自由、人權(quán)、民生的異見、糾紛、爭拗以及對此的提升、改進(jìn)、完善，都要回歸到憲法的基點和憲法的共識。

四、建設(shè)常態(tài)法治國家的舉措

（一）維護(hù)憲法權(quán)威，建設(shè)常態(tài)法治國家的路徑

一是探索啟動違憲審查的實現(xiàn)方式，對任何違反憲法的法律、法規(guī)予以宣告和撤銷；二是司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)對重大社會法治案件（事件）的發(fā)生在適用具體法律時，要深刻檢視其憲法精神的指引，對案件（事件）發(fā)展過程和后果，予以憲法角度的回應(yīng)，特別是對政府損害民生權(quán)益的重大案件或事件堅決予以追究，并將處置結(jié)果，認(rèn)真從憲法角度予以回應(yīng)，使人民切身感受到憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)；三是任何組織個人損害憲法尊嚴(yán)，切實能夠被追究，都應(yīng)當(dāng)付出應(yīng)有的法律代價，對破壞憲法實施事件和案件設(shè)計制訂體系化的制裁規(guī)范。

（二）重視國家與社會治理能力的現(xiàn)代化，著力實施有效治理

什么是有效治理？ 理念、制度固然重要，在政治運作中，人們有必要關(guān)注“有效治理”的問題?！爸卫怼备鄬儆诩夹g(shù)范疇，是統(tǒng)治術(shù)、統(tǒng)治機(jī)器的駕馭。學(xué)界的思維，更多地重視理念、價值、制度。須知好的理念可能生成好的制度，但好的理念和制度并不一定帶來“有效治理”。

社會治理在一定意義上就是均衡民主、自由、人權(quán)、法治的關(guān)系，就是在一定的制度安排下，按照既定的經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)，有效、有序組織各種資源，滿足基本民生和公民的各種利益訴求，及時有效處置各種社會重大事件，救助重大自然災(zāi)害，保障社會有序運轉(zhuǎn)。有效治理，一是突出管理效率、管理力度，能夠及時和快速顯效；二是決策時可以運用簡易程序；三是可能出現(xiàn)集中決策；四是既要遵守法治，又呈現(xiàn)出在特殊情境下，以效率和管控力優(yōu)先，以有效處置緊急情況，排除社會風(fēng)險為目標(biāo)，維護(hù)國家社會公共利益。

五、結(jié)語：建設(shè)常態(tài)法治國家的標(biāo)志

綜上所述，建設(shè)常態(tài)法治國家的主要標(biāo)志有：一是法治價值觀上的認(rèn)同，在多種可供選擇的治國理政方式中首先選擇法治，全體公民自覺維護(hù)憲法法律的尊嚴(yán)；二是科學(xué)民主立法，建立良善的法治體系；三是堅定貫徹“四個戰(zhàn)略”之一的“全面依法治國”戰(zhàn)略，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”；四是掌握公權(quán)力的國家工作人員要具備善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力；五是推進(jìn)基層治理的法治化，實現(xiàn)國家、社會治理體系治理能力現(xiàn)代化，既有宏觀的法治頂層設(shè)計，又有基層細(xì)節(jié)的對接、落地；六是實現(xiàn)司法公正，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。