Kingsley Ekwere

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海底電纜和海洋環(huán)境：增強(qiáng)兩者之間和諧的可持續(xù)性相互作用

Kingsley Ekwere*

海底電纜網(wǎng)絡(luò)已成為現(xiàn)代生活的主要推動(dòng)者，特別是在這個(gè)信息高速公路時(shí)代，應(yīng)尤其強(qiáng)調(diào)高效、高速的國際通信的重要性。全球信息基礎(chǔ)設(shè)施的主干網(wǎng)現(xiàn)在主要是由光纖海底電纜組成。為滿足人們更好、更快的通信需求，已經(jīng)構(gòu)建了長距離、復(fù)雜的海底光纖電纜網(wǎng)絡(luò)，這些電纜橫跨各大洋、覆蓋各大洲。但是，通信革命已經(jīng)給脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性帶來了巨大壓力，盡管目前尚不明顯。本文旨在探究海底電纜和海底生態(tài)系統(tǒng)之間的相互作用。在保全、保護(hù)、可持續(xù)管理或利用沿海水域和深海海域方面，我們面臨的主要挑戰(zhàn)是使通信革命所帶來的惠益與潛在的環(huán)境影響之間保持平衡。本文認(rèn)為電纜作業(yè)對(duì)海洋環(huán)境的影響是相對(duì)良性的，并指出通信電纜運(yùn)營商和其他海底使用者之間和諧的相互作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展、海洋環(huán)境的保全和保護(hù)至關(guān)重要。

海底電纜 生態(tài)可持續(xù)性 海洋治理

一、引 言

海底電纜誕生于19世紀(jì)早期。1850年，全世界首條海底電報(bào)電纜在英國多佛到法國加來之間的英吉利海峽開始鋪設(shè)，該條電纜主要由銅線和杜仲橡膠制成。1Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy，The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， p. 20.1866年，第一條跨大西洋海底電纜在加拿大的紐芬蘭和英國的愛爾蘭之間敷設(shè)成功。1902年至1903年，第一條橫跨太平洋的電纜鋪設(shè)完成，1902年從美國大陸連接到夏威夷，1903年從關(guān)島連接到菲律賓。2Submarine Communications Cable， at https：//en.Wikipedia.org/wiki/Submarine_ communication_cable， 7 May 2016.早期取得的這些突破性進(jìn)展極大地增強(qiáng)了遠(yuǎn)距離通信和信息傳播。3Submarine Communications Cable， at https：//en.Wikipedia.org/wiki/Submarine_ communication_cable， 7 May 2016.雖然當(dāng)時(shí)電纜的傳輸信息量少，但這一發(fā)展標(biāo)志著海底電纜行業(yè)迎來了新曙光。4Lionel Carter， Douglas Burnett， Stephen Drew， Graham Marle， Lonnie Hagadorn， Deborah Barlette-McNeil and Nigel Irvine， Submarine Cables and the Oceans： Connecting the World （UNEP-WCMC Biodiversity Series No. 31）， ICPC/UNEP/UNEP-WCMC， 2009， pp. 12～13，at http：//www.unep-wcmc.org/resources/publications/UNEP_WCMC_bio_series/31.aspx ［hereinafter “UNEP/ICPC Report”］.海底電報(bào)電纜鋪設(shè)及設(shè)計(jì)中使用的新方法和新技術(shù)，以及電纜材料的不斷改進(jìn)，延長了電纜的使用壽命。因此，到20世紀(jì)，世界上多數(shù)地方已通過全球性網(wǎng)絡(luò)連接起來，為政府、商貿(mào)業(yè)和普通民眾提供高速通信。5UNEP/ICPC Report， p. 13.2大事件影響了海底電報(bào)電纜業(yè)的命運(yùn)，其一為第一次世界大戰(zhàn)期間無線電報(bào)技術(shù)的重要性得到了提升，其二為20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條。6Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy，The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， pp. 27～28.

隨著海底電報(bào)電纜的逐漸衰落，20世紀(jì)30年代中期誕生了海底電話電纜。71986年，印度和阿聯(lián)酋之間鋪設(shè)了最后一條海底電話電纜，海底電話電纜時(shí)代到此結(jié) 束。See Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett，Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy， The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， p. 32.“由銅線導(dǎo)體構(gòu)成的同軸電纜研發(fā)成功，整個(gè)電纜由聚乙烯材料包住，可以進(jìn)行多個(gè)語音通道的復(fù)用?！?UNEP/ICPC Report， p. 14.1955年到1956年間，蘇格蘭和紐芬蘭通過2條電纜（TAT 1）連接了起來，這一發(fā)展開創(chuàng)了海底同軸電纜的時(shí)代。9UNEP/ICPC Report， p. 14.到1960年，隨著設(shè)計(jì)和鋪設(shè)技術(shù)的發(fā)展，已可以在更深的海底鋪設(shè)更長的電纜。10UNEP/ICPC Report， p. 14.

隨著20世紀(jì)70、80年代出現(xiàn)的重大技術(shù)飛躍，衛(wèi)星作為主要的通信手段得到了快速發(fā)展，衛(wèi)星的通信容量大，但成本更低。11Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy，The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， p. 32.雖然衛(wèi)星給海底電纜技術(shù)造成了很大挑戰(zhàn)，但是，1966年，高錕博士和霍克漢姆博士發(fā)現(xiàn)了一種“包芯結(jié)構(gòu)玻璃纖維材料”，這種材料具有更大的信息容量以及低成本優(yōu)勢。12George Hockham and Charles Kao， Dialectric-Fibre Surface Waveguides for Optical Frequencies， Proceedings of the Institute of Electrical Engineers， Vol. 113， Issue 7， 1966，pp. 1151～1158.這一前所未有的突破帶來了20世紀(jì)70年代末光纜系統(tǒng)的發(fā)展。20世紀(jì)80年代建成了第一個(gè)海底光纖系統(tǒng)，到1986年，海底光纜系統(tǒng)開始取代其他通訊系統(tǒng)。13Stewart Ash， The Development of Submarine Cables， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy，The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， pp. 33～34.1988年，連接美、英、法三國的第一條跨洋光纜鋪設(shè)完成。隨著時(shí)間的推移，海底電纜“在信息容量、通信速度、數(shù)據(jù)傳輸和語音通信的經(jīng)濟(jì)性等方面開始超越衛(wèi)星”。14UNEP/ICPC Report， p. 16.

到20世紀(jì)80年代中期，信息和通信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得到了另一股力量——互聯(lián)網(wǎng)流量——的推動(dòng)。海底電纜和互聯(lián)網(wǎng)這2種技術(shù)的結(jié)合，支撐和變革了整個(gè)產(chǎn)業(yè)。如今，電纜提供了大量快速、安全的語音和數(shù)據(jù)流量傳輸，與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)使得人們可以出于商務(wù)、貿(mào)易、教育和娛樂目的，訪問和使用數(shù)據(jù)和信息。15UNEP/ICPC Report， p. 16.“據(jù)估計(jì)，全球網(wǎng)絡(luò)由約213個(gè)獨(dú)立的電纜系統(tǒng)構(gòu)成，涉及的光纜總長將近877122公里?！?6Douglas R. Burnett， Tara M. Davenport and Robert C. Beckman， Introduction： Why Submarine Cables？， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport eds.， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy， The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， p. 2.大多數(shù)國家現(xiàn)在都依靠海底電纜來滿足通信需求。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截至2012年中期，只有21個(gè)國家和地區(qū)仍未連接光纖網(wǎng)絡(luò)。17Douglas R. Burnett， Tara M. Davenport and Robert C. Beckman， Introduction： Why Submarine Cables？， in Douglas R. Burnett， Robert C. Beckman and Tara M. Davenport eds.， Submarine Cables： The Handbook of Law and Policy， The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 2014， pp. 1～2.應(yīng)當(dāng)指出的是，這些國家和地區(qū)的光纖網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)，項(xiàng)目正如期進(jìn)行。因此，聯(lián)合國將海底光纖電纜稱為對(duì)所有國家的經(jīng)濟(jì)和安全都“至關(guān)重要的通信基礎(chǔ)設(shè)施”也不足為奇。18General Assembly Resolution 65/37A， 7 December 2010.雖然光纖革命仍不斷地給人們帶來眾多好處，但其對(duì)海洋環(huán)境的潛在和實(shí)際影響已成為各國政府和國際組織所關(guān)切的問題，這促使全球都在努力確保沿海和深海水域能得到養(yǎng)護(hù)、保護(hù)和可持續(xù)管理或利用。

面對(duì)海洋環(huán)境中越來越多的人類活動(dòng)，在和諧發(fā)展和保護(hù)最后的待開發(fā)疆域時(shí)，所有各方和利益相關(guān)者均應(yīng)溝通、協(xié)作，這一點(diǎn)至關(guān)重要。

國際通信活動(dòng)受國際法和國際條約規(guī)制。這些如今被稱為國際習(xí)慣法的法律框架，規(guī)定了簽署方在國際水域鋪設(shè)、維修、擁有和運(yùn)營海底電纜的權(quán)利。

二、電纜和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的海洋：概念理解

可持續(xù)發(fā)展的概念源于布倫特蘭委員會(huì)的一份報(bào)告《我們共同的未來》。根據(jù)《我們共同的未來》，可持續(xù)發(fā)展指的是：

既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。它包括2個(gè)重要的概念：（1）“需要”的概念，尤其是世界上貧困人民的基本需求，應(yīng)將此放在特別優(yōu)先的地位來考慮；（2）“限制”的概念，技術(shù)狀況和社會(huì)組織對(duì)環(huán)境滿足眼前和將來需要的能力施加的限制。因此，世界各國——發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家，市場經(jīng)濟(jì)國家或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家，其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)必須根據(jù)可持續(xù)性的原則加以確定，解釋可以不一，但必須有一些共同的特點(diǎn)，必須從可持續(xù)發(fā)展的基本概念上和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的大戰(zhàn)略上的共同認(rèn)識(shí)出發(fā)。19World Commission on Environment and Development （WCED）， Our Common Future，Oxford： Oxford University Press， 1987， p. 43.

這一定義（又稱“布倫特蘭定義”）指出了此后有關(guān)可持續(xù)發(fā)展?fàn)幷摰慕裹c(diǎn)之一。本文不打算回顧可持續(xù)發(fā)展概念的歷史演變過程，但將討論這一概念的核心理念，并強(qiáng)調(diào)其對(duì)確保海底電纜和海洋環(huán)境之間和諧發(fā)展的重要性。

雖然對(duì)可持續(xù)發(fā)展概念的討論和批評(píng)有很多，但目前還缺乏足夠強(qiáng)大的理論和分析框架，以用于評(píng)價(jià)旨在實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)的發(fā)展的決策。20John S. Dryzek， The Politics of the Earth： Environmental Discourses， New York： Oxford University Press， 1997； Michael Redclift， The Multiple Dimensions of Sustainable Development， Geography， Vol. 76， No. 1， 1991， pp. 36～42.“可持續(xù)發(fā)展”這一術(shù)語存在一些自相矛盾之處，或許第一步就要從此處下手。“可持續(xù)性”一詞源自生態(tài)學(xué)，指的是一種永遠(yuǎn)持續(xù)的過程或狀態(tài)。另一方面，“發(fā)展”則需要持續(xù)利用自然資源以及改變環(huán)境。將這2個(gè)詞放在一起就構(gòu)成“可持續(xù)發(fā)展”一詞，這個(gè)詞存在驚人的自相矛盾之處，盡管有時(shí)這種矛盾并不明顯。雖然這2個(gè)詞的含義南轅北轍，但當(dāng)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)并行不悖時(shí)，是可以放在一起的。21Yosef Jabreen， A Knowledge Map for Describing Variegated and Conflict Domains of Sustainable Development， Journal of Environmental Planning and Management， Vol. 47，Issue 4， 2004， pp. 626～627.

可持續(xù)發(fā)展的支持者所面臨的一個(gè)主要挑戰(zhàn)是，人們是從不同學(xué)科領(lǐng)域來看待和解釋可持續(xù)發(fā)展的，包括生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、貿(mào)易學(xué)，甚至是政治學(xué)等。理查德·諾加德承認(rèn)這些分歧，并指出“環(huán)保人士想要環(huán)境系統(tǒng)持久不變，消費(fèi)者想要持續(xù)消費(fèi)，而工人則想要持久的工作崗位?！?2Richard B. Norgaad， Sustainable Development： A Co-Evolutionary View， Futures， Vol. 20，Issue 6， 1988， p. 607.賈布林將有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的不同文獻(xiàn)結(jié)合起來加以研究，在學(xué)術(shù)上取得了突破性的進(jìn)展。23Yosef Jabreen， A Knowledge Map for Describing Variegated and Conflict Domains of Sustainable Development， Journal of Environmental Planning and Management， Vol. 47，Issue 4， 2004， p. 628.賈布林設(shè)置了一組鏡頭，并透過這些鏡頭來描述可持續(xù)發(fā)展。24Yosef Jabreen， A Knowledge Map for Describing Variegated and Conflict Domains of Sustainable Development， Journal of Environmental Planning and Management， Vol. 47，Issue 4， 2004， p. 628.然而，對(duì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行啟發(fā)性論述的卻是德雷澤克，25John S. Dryzek， The Politics of the Earth： Environmental Discourses， New York： Oxford University Press， 1997.他認(rèn)為可持續(xù)性應(yīng)被視為一個(gè)廣泛的研究領(lǐng)域，涉及文化完整性、司法、治理問題，以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)極限、個(gè)體安全生活的權(quán)利等問題。26John S. Dryzek， The Politics of the Earth： Environmental Discourses， New York： Oxford University Press， 1997.卡塞塞法官將可持續(xù)發(fā)展歸為軟法文件以及條約和宣言中的一般準(zhǔn)則?？ㄈ谏鲜霾紓愄靥m委員會(huì)報(bào)告中提出的可持續(xù)發(fā)展的定義，將可持續(xù)發(fā)展定義為“滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。27Ian Brownlie， Principles of Public International Law， 7th edition， New York： Oxford University Press， 2008， p. 278.伯尼和波伊爾則認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展包含以下要素：（1）環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。這一要素反映了《里約宣言》原則四的內(nèi)容，該項(xiàng)原則規(guī)定“環(huán)境保護(hù)應(yīng)成為發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)組成部分，不能同發(fā)展進(jìn)程孤立開看待?！保?）發(fā)展的權(quán)利?！独锛s宣言》原則三規(guī)定，“必須履行發(fā)展的權(quán)利，以便公正合理地滿足當(dāng)代和世世代代的發(fā)展與環(huán)境需要。”（3）可持續(xù)利用和自然資源保護(hù)。（4）代際公平。（5）現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體系中的不平等。28Patricia Birnie and Alan Boyle， International Law and the Environment， 2nd edition，Oxford： Oxford University Press， 2002， pp. 86～87.1991年，賈斯蒂斯·布萊恩·普雷斯頓普及了生態(tài)可持續(xù)發(fā)展這一新概念，該概念強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相結(jié)合，并涉及一系列原則，如可持續(xù)利用原則、整合原則、預(yù)警原則、代際和代內(nèi)公平、生物多樣性和生態(tài)完整性保護(hù)，以及外部環(huán)境成本的內(nèi)部化。這些原則如得以實(shí)施，人們會(huì)從開發(fā)環(huán)境時(shí)不考慮環(huán)境后果，轉(zhuǎn)變到注重可持續(xù)性發(fā)展，并將這種文化滲透到政府、私營開發(fā)的利益團(tuán)體，以及社會(huì)和個(gè)人。這種發(fā)展方式能夠維持生命所仰賴的生態(tài)過程，并提高現(xiàn)在和未來的總體生活質(zhì)量。29At http：//www.lec.lawlink.nsw.gov.au， 2 May 2016.經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·索羅將可持續(xù)發(fā)展解釋為“一種正確行事的義務(wù)，以便讓后人有權(quán)選擇或有能力像我們一樣富足?！睆乃髁_的定義可以看出，我們具有不以犧牲后代人的利益為代價(jià)，不過分放任行事的道德責(zé)任。

綜上所述，顯而易見，可持續(xù)發(fā)展的定義需要擴(kuò)展，以包容這一概念所涉及的方方面面。因此，有必要先找出可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)解決的核心問題。雖然我們無法列出一個(gè)詳盡無遺的清單，但可以列舉可持續(xù)發(fā)展的部分指標(biāo)（見下文）。可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該是滿足人類基本需求，并減少環(huán)境成本分擔(dān)和環(huán)境收益分配的不平等。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，有必要平衡各方之間的責(zé)任，即政府、社會(huì)和產(chǎn)業(yè)之間的責(zé)任。

（一）對(duì)海洋適用可持續(xù)發(fā)展原則

人們?cè)J(rèn)為海洋是一個(gè)巨大的水庫，能吸收無限的廢棄物，也能承受人類造成的日益增加的壓力，但海洋正變得越來越脆弱。作為地球的組成部分，海洋對(duì)人類生命、生活以及維系人類的環(huán)境至關(guān)重要。如上所述，可持續(xù)發(fā)展的概念可以通過很多方式來加強(qiáng)和豐富人類對(duì)海洋的利用和保護(hù)。

各國均具有可持續(xù)利用、養(yǎng)護(hù)和保護(hù)海洋和海岸環(huán)境的義務(wù)和權(quán)利，這些權(quán)利和義務(wù)在一系列具有法律約束力的全球和區(qū)域協(xié)定中均有規(guī)定。其中，最全面的條約就是1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱“《公約》”）。30United Nations Convention on the Law of the Sea， opened for signature on December 10，1982， in force on November 16， 1994， United Nations Treaty Series， Vol. 1833， p. 396.截至2016年4月29日，《公約》共有167個(gè)締約國。除傳統(tǒng)的公海權(quán)利外，《公約》還規(guī)定了保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，包括稀有和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險(xiǎn)的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境。《公約》中多次提到可持續(xù)利用、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)和保全海洋環(huán)境，以及促進(jìn)全世界人民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。31Preamble， UNCLOS.例如，《公約》第十二部分指出，各國均負(fù)有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)。32Article 192， UNCLOS.

1995年《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》（以下簡稱“《協(xié)定》”）33The United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks （in force as from 11 December 2001）. At http：//www.un.org/Deptslos/convention_ agreement， 7 May 2016.也多次提及可持續(xù)發(fā)展的原則。依據(jù)所發(fā)現(xiàn)的過度捕撈跡象，《協(xié)定》通過詳細(xì)闡述和明確說明《公約》的某些規(guī)定來執(zhí)行《公約》。為解決這些問題，《協(xié)定》還規(guī)定了沿海國和捕撈國具有管理高度洄游魚類種群和跨界魚類種群的嚴(yán)格義務(wù)?！秴f(xié)定》明確吸收了漁業(yè)管理和保護(hù)，以及促進(jìn)魚類種群長期可持續(xù)利用的現(xiàn)代方法，包括預(yù)防性方法和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法。

1992年的《生物多樣性公約》341992 United Nations Convention on Biological Diversity （in force from 29 December 1993）. See United Nations Treaty Series， Vol. 1760， p. 79.也多次提及可持續(xù)發(fā)展概念?！渡锒鄻有怨s》的一項(xiàng)基本原則為：保護(hù)生物多樣性是全人類共同關(guān)切的問題。該公約旨在保護(hù)生物多樣性，可持續(xù)利用其組成部分，以及公正、公平地分享基因資源利用所產(chǎn)生的惠益。

在區(qū)域?qū)用?，?lián)合國環(huán)境署設(shè)立了“區(qū)域海洋方案”35UNEP， UNEP-Sponsored Programme for the Protection of Oceans and Coastal Areas，UNEP Regional Seas Reports and Studies No. 135， Nairobi： Oceans and Coastal Areas Programme Activity Centre， UNEP， 1991.，旨在通過可持續(xù)管理和利用海洋和沿海環(huán)境（包括資源在內(nèi)），應(yīng)對(duì)這些地區(qū)加速退化的問題。

上述這些全球和區(qū)域協(xié)定一起形成了一個(gè)各國在生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)方面的義務(wù)框架，包括保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)。這些協(xié)定還強(qiáng)調(diào)，發(fā)展與生態(tài)可持續(xù)性必須并存不悖。綜上分析可知，健康的海洋是實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的根本，同時(shí)也重申了可持續(xù)發(fā)展的三大支柱——環(huán)境保護(hù)、社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的內(nèi)在聯(lián)系，以及平衡這三大支柱的需要。這同樣表明，國家在保護(hù)環(huán)境時(shí)，可以從健康的海洋中獲得最佳經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。因此，當(dāng)務(wù)之急是保護(hù)全球海洋和海洋物種。在利用海洋時(shí)，使用者首先必須履行保全和保護(hù)生態(tài)完整性的義務(wù)。

（二）對(duì)海底電纜適用可持續(xù)發(fā)展原則

卡特和伯內(nèi)特等人共同提出了一種整體評(píng)估海底光纖電纜對(duì)海洋可持續(xù)利用的影響的理論方法。36See UNEP/ICPC Report.他們并沒有通過可持續(xù)發(fā)展的三大支柱來為海底電纜建構(gòu)一個(gè)可持續(xù)發(fā)展框架，而是依據(jù)調(diào)查所獲證據(jù)，概括海洋環(huán)境和海底電纜之間的相互影響。他們認(rèn)為，海底電纜對(duì)海洋環(huán)境的影響是相對(duì)良性的。在經(jīng)歷將近半個(gè)世紀(jì)的光通信之后，在光纖電纜的整個(gè)生命周期中，標(biāo)準(zhǔn)化、安全和環(huán)境可持續(xù)性都非常重要。從生產(chǎn)、使用、報(bào)廢到拆卸，都應(yīng)盡量減少對(duì)環(huán)境可能造成的影響。37Malcolm Johnson， Optical Fibres， Cables and Systems， International Telecommunication Union Manual， Geneva： International Telecommunication Union， 2009.下文將詳細(xì)論述海底電纜和海洋環(huán)境之間的相互作用。

三、海底電纜國際法框架簡析

海底電纜通常被視作公共物品，因此，人們才會(huì)產(chǎn)生規(guī)范和保護(hù)海底電纜的想法。這有助于人們將海底電纜的法律保護(hù)提上1863年至1913年間召開的7個(gè)國際會(huì)議的日程。38United National Documents on the Development and Codification of International Law，Supplement to American Journal of International Law， Vol. 41， No. 4， October 1947， at http：//legal.un.org/ilc/documentation/english/ASIL_1947_study.pdf， 18 May 2016.第一份處理各國有關(guān)海底電纜的權(quán)利和義務(wù)的國際文書是《保護(hù)海底電纜公約》（以下簡稱“《1884年公約》”），39Convention for the Protection of Submarine Telegraph Cables 14 March 1884 （entered into force 1 May 1888） ［hereinafter “1884 Convention”］.在經(jīng)過2年的協(xié)商之后，《1884年公約》于1884年3月在巴黎通過，海底電報(bào)電纜是海底光纖通信電纜的前身。截至2013年4月2日，該公約共有40個(gè)締約國。接著是1958年的日內(nèi)瓦《公海公約》和《大陸架公約》（以下簡稱“《1958年日內(nèi)瓦公約》”），最后，通過了《公約》，其被認(rèn)為是可適用于海底電纜的法律框架。通常情況下，除了就保護(hù)海底電纜免受損壞作出規(guī)定外，這些公約還就海底電纜的鋪設(shè)、維修和維護(hù)作出了規(guī)定。仔細(xì)閱讀一下這些公約，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)《1884年公約》是僅涉及海底電報(bào)電纜保護(hù)的獨(dú)立公約，而《1958年日內(nèi)瓦公約》和《公約》則不同，它們除了涉及電纜保護(hù)外，還處理了與海洋法相關(guān)的大量其他事務(wù)。整體而言，這些公約既涵蓋海底電纜的保護(hù)問題（《1884年公約》中有相關(guān)規(guī)定），40值得注意的是，《1884年公約》第2、4、5條被并入到《公海公約》第27、28、29條和《公約》第113、114、115條中。又涉及電纜鋪設(shè)、維修和維護(hù)的自由問題。

四、海域和海底電纜的鋪設(shè)、修理和維護(hù)

（一）領(lǐng)海

應(yīng)確保在鋪設(shè)、修理和維護(hù)電纜時(shí)不會(huì)給電纜造成損害或?qū)p害降到最低，這與所有利益相關(guān)者41具體包括沿海國、其他國家以及海底電纜行業(yè)的權(quán)益。均息息相關(guān)。42對(duì)電纜造成損害可能會(huì)妨礙多個(gè)國家的電訊系統(tǒng)，“東非海事系統(tǒng)”在2012年2月25日遭受破壞時(shí)的情況便是典型的例子?！皷|非海事系統(tǒng)”是肯尼亞政府牽頭的一個(gè)項(xiàng)目，旨在通過海底光纜將肯尼亞和世界其他地方連接起來。東非海事系統(tǒng)光釬電纜被?？吭诿砂退_海岸的船舶意外割斷?？夏醽喓蜑醺蛇_(dá)超過一半的網(wǎng)絡(luò)因此受到影響。At http：//en.wikipedia.org/wiki/TEAMS_syst， 2 May 2016.損壞海底電纜還可能承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，參見Submarine Cable Company v. Dixon， The Law Times Reports， Vol. X， 1864， p. 32 and The Clara Kilam， Law Reports， Admiralty and Ecclesiastical Cases， Vol. III， 1870， p. 161.根據(jù)《公約》，各國都有權(quán)確定其領(lǐng)海寬度，具體為按照本公約確定的基線量起不超過12海里。43Article 3， UNCLOS.按照該規(guī)定，管控領(lǐng)海內(nèi)所有活動(dòng)的權(quán)利都屬于沿海國，包括在領(lǐng)海鋪設(shè)、修理和維護(hù)海底電纜的權(quán)利。然而，這一權(quán)利并不是不受約束的，其行使必須“受本公約和其他國際法規(guī)則的限制”。44Article 2（3）， UNCLOS.此外，各國船舶均享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利。45Article 17， UNCLOS.在不違反《公約》規(guī)定和其他國際法規(guī)則的情況下，沿海國可針對(duì)海底電纜保護(hù)制定關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律法規(guī)。46Article 21（1）（c）， UNCLOS.

（二）群島水域

群島國47群島國是指全部由一個(gè)或多個(gè)群島構(gòu)成的國家。See Article 46（a）， UNCLOS.對(duì)群島基線內(nèi)的水域（群島水域）享有主權(quán)，但各國船舶在群島水域均享有無害通過權(quán)。48Article 52， UNCLOS.為保護(hù)海底電纜，群島國也可制定有關(guān)無害通過的法律和規(guī)章。49盡管群島國有權(quán)管控其群島水域內(nèi)的海底電纜，但必須尊重其他國家所鋪設(shè)的通過其水域的海底電纜。群島國于接到關(guān)于這種電纜的位置和修理或更換這種電纜的意圖的適當(dāng)通知后，應(yīng)準(zhǔn)許對(duì)其進(jìn)行維修和更換。50Article 51（2）， UNCLOS.

（三）專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)

51《公約》第55條規(guī)定，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是“領(lǐng)海以外并鄰接領(lǐng)海的一個(gè)區(qū)域，受本部分規(guī)定的特定法律制度的限制，在這個(gè)制度下，沿海國的權(quán)利和管轄權(quán)以及其他國家的權(quán)利和自由均受本公約有關(guān)規(guī)定的支配?！?/p>

國家可以主張從測算領(lǐng)海寬度的基線量起不超過200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。52Article 57， UNCLOS.沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有“以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權(quán)權(quán)利，以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利。”53Article 56（1）（a）， UNCLOS.沿海國對(duì)下列事項(xiàng)同樣享有管轄權(quán)：（1）人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用，（2）海洋科學(xué)研究，（3）海洋環(huán)境的保護(hù)和保全。54Article 56（1）（b）， UNCLOS.但沿海國對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利也存在一些限制，首先，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，沿海國應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)。此外，所有國家都享有在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)鋪設(shè)電纜的自由，以及與這一自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途，諸如海底電纜的使用。55Article 58（1）， UNCLOS.

49 Article 21（1）（c）， UNCLOS.

（四）大陸架56大陸架是指“領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土?！?/p>

沿海國可以主張200海里的大陸架，如從測算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊外緣的距離超過200海里，57《公約》第76（4）條規(guī)定了劃定大陸邊外緣的復(fù)雜公式。則可以主張從測算領(lǐng)海寬度的基線量起不超過350海里或2500公尺等深線100海里的大陸架。58沿海國可以“為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源的目的，對(duì)大陸架行使主權(quán)權(quán)利”，這些自然資源包括“海床和底土的礦物和其他非生物資源”。59Article 77（1） and （4）， UNCLOS.沿海國行使大陸架權(quán)利，絕不得對(duì)航行和《公約》規(guī)定的其他國家的其他權(quán)利和自由有所侵害，或造成“不當(dāng)?shù)母蓴_”。60所有國家都有在大陸架上鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利，61Article 79（1）， UNCLOS.且沿海國對(duì)于鋪設(shè)或維持這種海底電纜不得加以阻礙。62鋪設(shè)海底電纜時(shí)，《公約》要求沿海國進(jìn)一步確保修理現(xiàn)有電纜的可能性不應(yīng)受妨害。63Article 79（5）， UNCLOS.在大陸架上鋪設(shè)管道（不包括海底電纜），其路線的劃定須經(jīng)沿海國同意，這意味著雖然沿海國可以控制管道路線的劃定，但在海底電纜方面卻沒有類似的權(quán)利。64Article 79（3）， UNCLOS. See also Robin Rolf Churchill and Alan Vaughan Lowe， The Law of the Sea， Manchester： Manchester University Press， 1999， p. 174； Myron H. Nordquist，Satya N. Nandan and Shabtai Rosenne eds.， United Nations Convention on the Law of the Sea 1982： A Commentary， Vol. II， The Netherlands： Martinus Nijhoff Publishers， 1993， p. 915， para. 79.8（c）.第79條第3款與管道線路有關(guān)，涉及現(xiàn)有的和新鋪設(shè)的管道。該款規(guī)定各國在大陸架上鋪設(shè)管道（不包括電纜），其路線的劃定應(yīng)得到沿海國的同意，從而對(duì)所有國家在大陸架鋪設(shè)管道的自由進(jìn)行了限制。這一規(guī)定與第2款允許沿海國對(duì)防止、減輕和控制管道造成的污染采取合理措施達(dá)成了一致。

（五）外大陸架

在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外的外大陸架上，適用公海自由制度，65Ian Brownlie， Principles of Public International Law， 7th edition， New York： Oxford University Press， p. 242.包括鋪設(shè)海底電纜的自由，但須適當(dāng)顧及其他國家行使公海自由的利益。66Article 87（2）， UNCLOS.

58 Article 76（5）， UNCLOS.

60 Article 78（2）， UNCLOS.

62 Article 79（2）， UNCLOS.

（六）公海67公海是指“不包括在國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)水或群島國的群島水域內(nèi)的全部海域?！?See Article 86， UNCLOS.

公海對(duì)所有國家開放，68Article 86， UNCLOS.《公約》第87條規(guī)定，公海自由包括鋪設(shè)海底電纜的自由，但受第六部分的限制。69公海自由的大部分內(nèi)容均適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（《公約》第58條）和大陸架（《公約》第77條）?！豆s》第56（3）條規(guī)定，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)關(guān)于海床和底土的權(quán)利，應(yīng)按照第六部分有關(guān)大陸架的規(guī)定行使，因此，將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的定位于同一地理區(qū)域內(nèi)。這些自由應(yīng)由所有國家行使，但須適當(dāng)顧及其他國家行使公海自由的利益，并適當(dāng)顧及與“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的權(quán)利。70Article 87（2）， UNCLOS.

（七）“區(qū)域”71

國際海底管理局（以下簡稱“管理局”）負(fù)責(zé)管理“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)。72Article 1（3）， UNCLOS.管理局已和國際電纜保護(hù)委員會(huì)（以下簡稱“委員會(huì)”）簽署了促進(jìn)“區(qū)域”利用的合作諒解備忘錄。該備忘錄涵蓋有關(guān)電纜線路和勘探、開發(fā)區(qū)域的信息交流。73Memorandum of Understanding between the International Cable Protection Committee and the International Seabed Authority signed on 15 December 2009， Annex to Note by the Secretariat at the 16th Session， 26 April to 7 May 2010， International Seabed Authority， at http：//www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/MOU-ICPC.pdf， 19 May 2016.根據(jù)《公約》，“區(qū)域”是公海的一部分，第87條所規(guī)定的公海自由，包括鋪設(shè)海底電纜的權(quán)利，也適用于“區(qū)域”。第112（1）條還進(jìn)一步闡述了這種自由，該條款規(guī)定所有國家均“有權(quán)在大陸架以外的公海海底上鋪設(shè)海底電纜……”，但鋪設(shè)海底電纜時(shí)，各國應(yīng)適當(dāng)顧及已經(jīng)鋪設(shè)的電纜和管道，特別是，修理現(xiàn)有電纜或管道的可能性不應(yīng)受妨害。74Article 112（2）， UNCLOS.

《公約》將“區(qū)域”及其資源認(rèn)定為“人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)”。任何國家都不能主張“區(qū)域”的任一部分或其資源。對(duì)“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利，都屬于全人類。因此，欲開采“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的公司，必須與相關(guān)方達(dá)成收益分享協(xié)議，與發(fā)展中國家分享開采“區(qū)域”礦產(chǎn)資源所獲得的收益。

（八）相關(guān)產(chǎn)業(yè)

參與海上作業(yè)的主要機(jī)構(gòu)是電纜公司。雖然《公約》賦予“所有國家”鋪設(shè)電

71 “區(qū)域”是指“國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土?！盨ee Article 1（1）， UNCLOS.纜的自由，但實(shí)際上，海底電纜通常由私營企業(yè)而非政府所有，且由私營企業(yè)運(yùn)營和維修。根據(jù)《1982年〈聯(lián)合國海洋法公約〉評(píng)注》中的解釋，“所有國家”這個(gè)詞不應(yīng)太嚴(yán)格地理解，因?yàn)樵S多海底電纜和管道實(shí)際上都?xì)w私人所有，并由公司或其他私人實(shí)體鋪設(shè)。因此，這個(gè)詞考慮到了國家及其國民的權(quán)利。75Myron H. Nordquist， Neil Grandy， Satya N. Nandan and Shabtai Rosenne eds.， United Nations Convention on the Law of the Sea 1982： A Commentary， Vol. II， Leiden： Martinus Nijhoff Publishers， 1995， p. 264.然而，蕾納·拉古尼教授卻認(rèn)為，根據(jù)條約的一般原則，如果國內(nèi)立法認(rèn)可，那么鋪設(shè)電纜的自由只能由私人電纜所有者行使。據(jù)他所說，這是因?yàn)橹挥袊H協(xié)定中的自動(dòng)執(zhí)行條款才可以為私人實(shí)體設(shè)置權(quán)利和義務(wù)。《公約》第112條針對(duì)的是國家而不是私人實(shí)體，該條款并不是一條自動(dòng)執(zhí)行條款，不能直接適用于電纜所有者。See Rainer Lagoni， Legal Aspects of Submarine High Voltage Direct Current （HVDC） Cables， New Jersey： Transaction Publishers， 1998， pp. 12～13.海底電纜的所有者和運(yùn)營者通常也是海底電纜的制造商和供應(yīng)商，以及電纜檢驗(yàn)員和安裝人員，因此，確保電纜的鋪設(shè)、修理和維護(hù)符合全球公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，提煉最佳實(shí)踐的基本做法，關(guān)系到上述所有群體的利益。

總之，《公約》確立了所有利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)，以期平衡沿海國在近海水域的利益與所有國家/其他使用者在利用海洋方面的利益?！豆s》借此明確區(qū)分了對(duì)內(nèi)水、群島水域和領(lǐng)海的主權(quán)行使，以及對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利的行使。主權(quán)權(quán)利與職能管轄權(quán)相關(guān)，特別是對(duì)資源和環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，主權(quán)權(quán)利是在性質(zhì)上不及主權(quán)的權(quán)利。

五、國際海洋環(huán)境

海洋不是深不見底的垃圾場，也不具有無限的納污能力和不斷供給資源的能力，在這些事實(shí)得以證明之后的20世紀(jì)后葉，全球開始日益關(guān)注海洋環(huán)境的狀態(tài)。越來越多的人類足跡，加上不可持續(xù)、不環(huán)保的礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)，以及海洋生物多樣性的破壞，使得人們的環(huán)保意識(shí)日益提高，而海洋則成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

海洋生態(tài)系統(tǒng)是地球上最大的水體系統(tǒng)。地球上的生命依賴于海洋，財(cái)富、機(jī)會(huì)和富裕源于海洋。地球約71%的表面都被海水覆蓋，水深平均3.8千米，總水量為13.7億立方千米。海洋生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值巨大，為我們提供糧食、能源和水，維持著數(shù)以百萬計(jì)的人類生活。海洋同時(shí)也是國際貿(mào)易運(yùn)輸?shù)母咚俟?，全球氣候的主要“穩(wěn)定器”。海洋漁業(yè)的漁獲量占全球總漁獲量的85%。而且全球商品貿(mào)易貨運(yùn)量的80%以上都是通過海運(yùn)完成的。76A. N. Subramanian， Introduction： Marine Environment， at http：//saltwaterstudies.com/wpcontent/uploads/2015/07/Introduction-Marine-Environment.pdf， 19 May 2016.

除過度捕撈之外，陸上活動(dòng)的累積效應(yīng)已經(jīng)對(duì)海洋造成了巨大壓力，并破壞了濕地、紅樹林和珊瑚礁。海洋最終還變成了被河流和風(fēng)帶來的各種陸上廢棄物的污水池，包括沿海大城市的廢棄物。有害廢物運(yùn)輸、操作性溢油和事故性溢油、向海中排放放射性物質(zhì)、核試驗(yàn)和船舶壓艙水中的外來物種所造成的其他威脅，正變得越來越普遍，對(duì)海洋及其資源產(chǎn)生了不利影響。77A. N. Subramanian， Introduction： Marine Environment， p. 30， at http：//saltwaterstudies. com/wp-content/uploads/2015/07/Introduction-Marine-Environment.pdf， 19 May 2016.

海洋環(huán)境是一個(gè)脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理應(yīng)當(dāng)是所有利益相關(guān)者的共同愿景。除了努力創(chuàng)造各利益群體利益均衡的環(huán)境外，還有必要確保和加強(qiáng)一個(gè)健康、可持續(xù)的深海海洋環(huán)境。

六、有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)和保全的法律和政策制度

《公約》為海洋環(huán)境的保護(hù)和保全提供了相關(guān)的法律和政策制度，尤其是全球?qū)用嬷饕暮Ｑ笾卫碇贫??！豆s》確立了各國保護(hù)和保全海洋環(huán)境的法律義務(wù)，78Part XII， Article 192， UNCLOS.其中許多規(guī)定都涉及海洋環(huán)境和海洋野生動(dòng)物的保護(hù)。

《公約》第十二部分題為“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”，該部分載明了各締約國防止、減少和控制污染的一般義務(wù)和特定義務(wù)。《公約》還規(guī)定沿海國有保護(hù)海洋的責(zé)任，因此《公約》下的海洋制度對(duì)海洋保護(hù)至關(guān)重要。毫無爭議，沿海國處于適用和執(zhí)行《公約》的最佳位置。在這一點(diǎn)上，沿海國可以采取其認(rèn)為對(duì)保護(hù)海洋環(huán)境而言必要的任何措施。然而，由于沿海國的權(quán)力范圍不及公海，所以《公約》制定了適用于所有國家的規(guī)定，即規(guī)定所有國家都有保護(hù)環(huán)境、減少污染的義務(wù)。

《公約》第193條79該規(guī)定與1972年《斯德哥爾摩宣言》第21條原則類似。確認(rèn)，各國“有依據(jù)其環(huán)境政策和按照其保護(hù)和保全海洋環(huán)境的職責(zé)開發(fā)其自然資源”的主權(quán)權(quán)利。第194條要求各國個(gè)別或聯(lián)合地采取一切符合《公約》的必要措施，按照其能力使用其所掌握的最切實(shí)可行的方法，防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染。第194條還進(jìn)一步列舉了4種污染源：（1）放出的有毒、有害或有礙健康的物質(zhì)；（2）來自船只的污染；（3）來自用于勘探或開發(fā)海床和底土的自然資源的設(shè)施和裝置的污染；（4）來自在海洋環(huán)境內(nèi)操作的其他設(shè)施和裝置的污染。最后，第204條規(guī)定，各國應(yīng)在符合其他國家權(quán)利的情況下，在實(shí)際可行范圍內(nèi)，盡力用公認(rèn)的科學(xué)方法觀察、測算、估計(jì)和分析海洋環(huán)境污染的危險(xiǎn)或影響。

在《公約》框架基礎(chǔ)上建立的另一項(xiàng)條約是1992年《生物多樣性公約》，該公約詳細(xì)闡述了為加強(qiáng)海洋生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)利用，各國應(yīng)當(dāng)如何保護(hù)和保全環(huán)境。

在很大程度上，《公約》和國家實(shí)踐不僅提供了海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的法律框架，同時(shí)也為此提供了適當(dāng)?shù)闹卫矸绞?。由于海底不僅是脆弱的，而且也是鋪設(shè)電纜的地方，所以有必要努力創(chuàng)造一個(gè)各利益群體利益均衡的不受干擾的環(huán)境。下文將對(duì)電纜和海洋之間的相互影響進(jìn)行考察。

七、海底電纜網(wǎng)絡(luò)和海洋環(huán)境的相互影響

認(rèn)識(shí)到有維持海洋安寧的需求，《公約》在序言中祈望“為海洋建立一種法律秩序，以便利國際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境?！?0Preamble， UNCLOS.

各種技術(shù)施工給海洋帶來的壓力越來越大，但是，除了促進(jìn)國際交流外，海底電纜也屬于對(duì)海洋的合理利用，這一點(diǎn)是毫無爭議的。81在使用海底電纜的159年時(shí)間中，鋪設(shè)和維護(hù)通信電纜沒有出現(xiàn)不可逆的環(huán)境影響。See UNEP/ICPC Report， p. 28.研究指出，電纜對(duì)海洋環(huán)境的影響是相對(duì)良性的。此外，并沒有報(bào)告顯示，生物的豐度和多樣性會(huì)隨距離電纜的遠(yuǎn)近而不同。82John Komuc and Catherine Creese， Studying the Impact of Seafloor Cables on the Marine Environment， Currents， Spring 2014， pp. 8～21.

（一）海底電纜的基本結(jié)構(gòu)

在設(shè)計(jì)海底電纜時(shí)，需要考慮其抵御水、海浪、海流和其他影響海底的自然力量的能力。由于上述力量大部分都會(huì)隨海水深度而改變，所以在過去160多年里，人們都在努力尋求如何克服這些問題。83UNEP/ICPC Report， p. 17.20世紀(jì)70年代后期和80年代初，光纖海底電纜的發(fā)展被認(rèn)為是電訊行業(yè)革命性的突破。光纜一般由纜心、加強(qiáng)鋼絲、銅導(dǎo)線、護(hù)套、外護(hù)層等幾個(gè)部分組成，其中，纜心由一定數(shù)量的光纖（細(xì)如頭發(fā)的玻璃絲）按照一定方式組成，銅導(dǎo)線給傳輸光信號(hào)的中繼器或放大器提供動(dòng)力，護(hù)套一般采用聚乙烯絕緣體材料，外護(hù)層為鋼鎧。84UNEP/ICPC Report， p. 18.

與管道和拖網(wǎng)等其他海底結(jié)構(gòu)相比，通信電纜與環(huán)境保護(hù)更不容易產(chǎn)生沖突，因?yàn)殡娎|體積更小，而且由在海水里能長期穩(wěn)定存在的無毒材料構(gòu)成。

（二）環(huán)境影響評(píng)估程序

盡管光纖電纜對(duì)海底沒有多大的危害，但其仍可能對(duì)海底環(huán)境產(chǎn)生影響。我們可以通過評(píng)定和監(jiān)測電纜安裝前后的生物群來評(píng)估這種影響。85UNEP/ICPC Report， p. 31.

環(huán)境影響評(píng)估是指“針對(duì)一個(gè)項(xiàng)目對(duì)自然環(huán)境造成的影響的分析，其目的是為了確保在批準(zhǔn)海底電纜鋪設(shè)項(xiàng)目之前，將鋪設(shè)和維護(hù)電纜可能對(duì)環(huán)境造成的任何影響都考慮在內(nèi)?！?6UNEP/ICPC Report， p. 29.

就海底電纜而言，許多國家都規(guī)定，執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)估是獲得鋪設(shè)和修復(fù)電纜許可的條件之一。87在領(lǐng)海內(nèi)鋪設(shè)電纜的，各國可能要求進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估。例如，歐盟環(huán)境影響評(píng)估第85/337/EEC號(hào)指令（經(jīng)第97/11/EC號(hào)指令修訂）雖然沒有要求對(duì)海底電纜的鋪設(shè)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，但個(gè)別締約國的許可制度可能有這樣的要求。在德國，申請(qǐng)程序框架中就必須提供環(huán)境影響評(píng)估。See OSPAR Commission， Assessment of the Environmental Impacts of Cables-Biodiversity Series， 2009， p. 13.環(huán)境影響評(píng)估的范圍包括：“提供有關(guān)技術(shù)資料和環(huán)保認(rèn)證符合性聲明，進(jìn)行簡單的環(huán)境審查，以及經(jīng)過正式公開咨詢和/或政府咨詢的綜合分析”。88OSPAR Commission， Assessment of the Environmental Impacts of Cables-Biodiversity Series， 2009， p. 13.

在評(píng)估領(lǐng)海內(nèi)活動(dòng)可能造成的影響時(shí)，各國在批準(zhǔn)海底電纜鋪設(shè)之前有義務(wù)執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)估?！豆s》第206條規(guī)定，

各國如有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化，應(yīng)在實(shí)際可行范圍內(nèi)，就這種活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的可能影響作出評(píng)價(jià)，并應(yīng)依照第205條規(guī)定的方式提送這些評(píng)價(jià)結(jié)果的報(bào)告。

海底電纜的鋪設(shè)和修理不會(huì)對(duì)海床構(gòu)成危害，因此不會(huì)對(duì)海洋環(huán)境造成污染89在聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)和聯(lián)合國海洋污染科學(xué)問題專家聯(lián)合組給出的定義的基礎(chǔ)上，《公約》第1條將污染定義為，“人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動(dòng)、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響?！被蛴泻ψ兓Ｂ?lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和委員會(huì)90國際電纜保護(hù)委員會(huì)是由國家電訊主管部門和電纜行業(yè)的代表所組成的非政府組織，其主要宗旨是促進(jìn)海底電纜的保護(hù)，使其免受人為災(zāi)害和自然災(zāi)害的破壞，并促進(jìn)有利于電纜保護(hù)的項(xiàng)目和計(jì)劃的融資。的聯(lián)合報(bào)告也支持海底電纜對(duì)環(huán)境的影響是良性的，認(rèn)為“各國很少會(huì)對(duì)電纜作業(yè)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，此種評(píng)估通常僅限于沿海國領(lǐng)海內(nèi)的電纜作業(yè)”。91UNEP/ICPC Report， p. 30.

（三）電纜路線勘測

路線選擇的關(guān)鍵部分是識(shí)別和了解擬議路線的海洋地緣政治界限，這一初期階段被稱為桌面研究。在確定電纜可能埋設(shè)的位置后，需要收集所有可獲得的水文和地質(zhì)資料、授權(quán)漁業(yè)活動(dòng)、批復(fù)報(bào)告，并考察附近已有的電纜和其他障礙物的位置和歷史，接著再勘測高效、安全的路線。92UNEP/ICPC Report， p. 21.桌面研究有助于實(shí)施有效調(diào)查，避免危險(xiǎn)，避開重大環(huán)保區(qū)。桌面研究的內(nèi)容涵蓋“水深和海洋地形、沉積物類型和厚度、海洋動(dòng)物/植物群落，以及潛在的自然和人為災(zāi)害”。93UNEP/ICPC Report， p. 21.在勘測電纜路線時(shí)，一般使用基于聲學(xué)的回聲探測系統(tǒng)、聲吶系統(tǒng)和地震系統(tǒng)。94UNEP/ICPC Report， p. 30.這些系統(tǒng)主要探測的是海底地表，如需要埋設(shè)電纜，還將探測海底表層沉積物。雖然研究仍在進(jìn)行中，但“電纜勘測設(shè)備仍被視為僅對(duì)環(huán)境構(gòu)成輕微的風(fēng)險(xiǎn)”。95UNEP/ICPC Report， p. 30.

（四）電纜的鋪設(shè)和埋藏

目前的做法是將電纜埋進(jìn)海底，以保護(hù)電纜不發(fā)生故障。然而，在巖質(zhì)和沙質(zhì)海底，可以直接將電纜放置在海床上。評(píng)估電纜和海底生物之間相互影響的科學(xué)方法是，“監(jiān)測電纜安裝前后的生物群，或在已安裝電纜的情況下，比較電纜附近和遠(yuǎn)處的生物群”。96UNEP/ICPC Report， p. 31.研究表明“電纜對(duì)當(dāng)?shù)氐纳锶簺]有或只有很小的影響”，97UNEP/ICPC Report， p. 31.保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境委員會(huì)也承認(rèn)，與電纜鋪設(shè)有關(guān)的海底干擾存在地方性和臨時(shí)性，“電纜的鋪設(shè)會(huì)對(duì)海底造成干擾并產(chǎn)生相關(guān)的損害，會(huì)引起動(dòng)植物的位移或?qū)ζ湓斐筛蓴_，同時(shí)也會(huì)增加海水濁度，引起污染物的釋放和沉積物的改變。加上噪聲和視覺干擾，這些影響主要限于安裝、修理工作和/或拆除階段，并通常是臨時(shí)性的?！?See OSPAR Commission， Assessment of the Environmental Impacts of Cables-Biodiversity Series， 2009， p. 8.且“電纜為?？腻^靠提供了堅(jiān)硬的基底”。98UNEP/ICPC Report， p. 31.此外，電纜滲漏的可能性也很低，因?yàn)殡娎|是由惰性材料制成，沒有使用防污劑。99UNEP/ICPC Report， pp. 32～33.最新的研究成果還顯示，在電報(bào)電纜時(shí)代，鯨經(jīng)常被海底電纜纏住，但如今進(jìn)入光纖系統(tǒng)后，這一現(xiàn)象已經(jīng)徹底結(jié)束。100UNEP/ICPC Report， p. 31.

（五）電纜修理

隨著電纜系統(tǒng)設(shè)計(jì)的改進(jìn)，海底開發(fā)者電纜保護(hù)意識(shí)的增強(qiáng)，以及日積月累的電纜埋設(shè)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，電纜發(fā)生故障的次數(shù)也大大減少。盡管如此，電纜故障仍時(shí)有發(fā)生，受損電纜也需要進(jìn)行修理?；厥帐軗p電纜的步驟一般如下，沿著電纜路徑使用抓鉤撈出電纜，在估計(jì)的故障點(diǎn)切斷電纜，回收纜端。之后，受損電纜會(huì)放回維修船，然后用備用電纜接續(xù)到原來的電纜上。最后使用遙控潛水器重新埋設(shè)修復(fù)好的電纜。由于這個(gè)過程很少使用抓鉤，所以降低了對(duì)海底的干擾。101UNEP/ICPC Report， p. 34.

（六）電纜拆除

除了電纜的使用壽命102光纖電纜的設(shè)計(jì)壽命一般為20～25年。結(jié)束外，新技術(shù)的發(fā)展也可能導(dǎo)致電纜被廢棄。在這種情況下，可以考慮拆除海底電纜?！半娦排菽睂?dǎo)致報(bào)廢或不再使用的海底電纜系統(tǒng)數(shù)量急劇增長。為給這些電纜系統(tǒng)的所有者提供指導(dǎo)，委員會(huì)發(fā)布了相關(guān)建議，而這些建議代表了國際海底電纜系統(tǒng)的所有者和運(yùn)營商的一致立場。103For a detailed discussion of the ICPC recommendation， see ICPC Recommendation No. 1，Management of Redundant and Out-of-Service Cables， Issue 12B， 6 May 2011.拆除海底電纜可能會(huì)造成干擾，且研究已經(jīng)表明，“干擾程度與海底基質(zhì)類型密切相關(guān)”。104UNEP/ICPC Report， p. 34.從沙質(zhì)和泥質(zhì)沉積物中取出電纜會(huì)對(duì)海底產(chǎn)生很小的影響，或幾乎沒有影響，但從海泥中挖出電纜則會(huì)對(duì)海底地形造成一定影響。鋪設(shè)在巖質(zhì)海底表層的電纜如可以維系底生動(dòng)物，則不需要拆除。105UNEP/ICPC Report， p. 34.

總的來說，“電纜鋪設(shè)和修理活動(dòng)引發(fā)的干擾和影響，必須視活動(dòng)的頻率和程度而定”。106UNEP/ICPC Report， p. 34.就海底電纜而言，在清楚了埋設(shè)電纜的擬議路線并按路線埋設(shè)好以后，“在電纜系統(tǒng)的計(jì)劃使用期限內(nèi)，海底將不會(huì)再受到干擾”。107UNEP/ICPC Report， p. 34.此外，這種一次性干擾僅“限于寬度不足5～8米的海底地帶”。108UNEP/ICPC Report， p. 34.這與反復(fù)的底拖網(wǎng)和拖網(wǎng)捕魚作業(yè)造成的干擾不同，因?yàn)檫@種捕魚作業(yè)覆蓋了更廣泛的區(qū)域，影響大面積的海底區(qū)域。109UNEP/ICPC Report， p. 34.

研究還表明，海床因電纜作業(yè)和底拖網(wǎng)、拖網(wǎng)捕魚造成的干擾，需要時(shí)間進(jìn)行修復(fù)，而前者自我修復(fù)所需的時(shí)間更短。在德國、澳大利亞和普吉特海灣，一般使用低沖擊振動(dòng)開溝犁在海岸濕地和潮間帶地區(qū)埋設(shè)電纜，這里的植被會(huì)在2到3年內(nèi)重新生長，并在5年內(nèi)完全恢復(fù)。110UNEP/ICPC Report， p. 35.電纜相關(guān)作業(yè)對(duì)北海、墨西拿海峽、巴斯海峽和庫克海峽內(nèi)大陸架造成的干擾，其海床的自我恢復(fù)速度最快?！皟?nèi)大陸架的沙質(zhì)基底有利于海床在數(shù)天到數(shù)月之內(nèi)得到恢復(fù)”。111UNEP/ICPC Report， p. 35.同一區(qū)域的底棲生物群落也會(huì)因?yàn)橛欣沫h(huán)境條件而得到恢復(fù)。112UNEP/ICPC Report， p. 35.由電纜鋪設(shè)所造成的中大陸架海底物理斷層，可以由強(qiáng)流帶動(dòng)沉積物來填補(bǔ)，進(jìn)而恢復(fù)平衡，研究人員在波羅的海就發(fā)現(xiàn)了這樣的情況。對(duì)于埋在外大陸架和上陸坡的電纜對(duì)動(dòng)物群落所造成的干擾，由于沉積物上方水流較強(qiáng)，其恢復(fù)速度會(huì)更快。113UNEP/ICPC Report， p. 36.

八、電纜保護(hù)和海洋環(huán)境

雖然現(xiàn)代海底電纜設(shè)計(jì)先進(jìn)、適應(yīng)力強(qiáng)，但海底電纜網(wǎng)絡(luò)仍然受到各種威脅。大部分電纜發(fā)生故障都是因?yàn)槭艿健巴鈦砉簟?，其中最常見的是漁業(yè)活動(dòng)，接下來依次是拋錨、自然災(zāi)害、盜竊和海盜活動(dòng)。

（一）電纜和漁業(yè)的相互作用

最常見的一種商業(yè)漁具是底拖網(wǎng)，其與電纜相互作用的歷史很長。在全球范圍內(nèi)，底拖網(wǎng)捕魚被公認(rèn)是導(dǎo)致海底電纜出現(xiàn)故障的主要原因。114Mick Green， Stephen Drew， Lionel Carter and Douglas Burnett， Submarine Cable Network Security， Presentation to APEC Submarine Cable Workshop Group， April 2009， at http：//74.125.113.132/search？q=cache9yxrwo21PBIJ：www.iscpc.org/information/Openl y%2520Published%2520Members%Area%2520Items/SubmarineCableNetworkSecurit y’pptthengchuntearthquake+eleven+ships+cable&cd=3&hl=en%ct=clnk%gl=us， 2 May 2016.底拖網(wǎng)是“一個(gè)圓錐形的大網(wǎng)，由漁船沿海床拖曳進(jìn)行作業(yè)”。115UNEP/ICPC Report， p. 45.網(wǎng)板通常由鋼板和木板制成，重達(dá)100公斤左右。拖網(wǎng)底部通常還裝有鏈條、滾軸和鋼質(zhì)套環(huán)。底拖網(wǎng)與海床接觸時(shí)，可能會(huì)對(duì)電纜造成損害。116Stephen C. Drew and Alan G. Hopper， Fishing and Submarine Working Together， 2nd edition， Lymington： ICPC， 2009， p. 27.

想要在捕魚作業(yè)與電纜之間找到平衡，應(yīng)該選擇幾乎不會(huì)導(dǎo)致電纜故障117不太可能損壞電纜的捕魚方式包括中層拖網(wǎng)、圍網(wǎng)、中層延繩釣和定置漁具捕撈。See Stephen C. Drew and Alan G. Hopper， Fishing and Submarine Working Together， 2nd edition， Lymington： ICPC， 2009， pp. 33～34.的捕魚技術(shù)，并避免或減少對(duì)脆弱的深海生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。一些最新的研究表明，底拖網(wǎng)作業(yè)不會(huì)對(duì)海底電纜產(chǎn)生很大的威脅。這些研究指出，“當(dāng)拖網(wǎng)拖過鋪設(shè)在海底的通信電纜時(shí)，90%以上并不會(huì)導(dǎo)致電纜損壞”。118UNEP/ICPC Report， p. 46.因?yàn)樵谕暇W(wǎng)可能觸及的深度，大部分電纜是裝有護(hù)套的，所以，兩者“可能根本沒有明顯可辨的接觸”。119UNEP/ICPC Report， p. 46.此外，還可以通過勘測確定最安全的電纜線路，進(jìn)一步保護(hù)電纜。除了實(shí)施電纜保護(hù)意識(shí)計(jì)劃，還必須針對(duì)電纜路徑上的每段電纜，選擇最好的電纜類型。

（二）船錨

除了上述的捕魚活動(dòng)，導(dǎo)致電纜故障第二種常見的原因就是船錨。5000噸的大型船舶“錨重4噸，可以穿透深達(dá)5米的松軟沉積物”。120UNEP/ICPC Report， p. 47.如果這種錨落在電纜上，特別是靠近繁忙港口的地方，那么很有可能出現(xiàn)電纜故障。但是，如果電纜路徑不設(shè)在指定錨地和港口巷道之內(nèi)，就可以避免這類故障的發(fā)生。最近的研究表明，總噸位超過10億載重噸的大型船隊(duì)顯著增加。121UNEP/ICPC Report， p. 50.商船不僅更重，而且數(shù)量眾多，因此增加了海底電纜網(wǎng)絡(luò)遭到破壞的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在中國，鋼鐵產(chǎn)業(yè)革命“帶來了散貨船隊(duì)的增長，這些船隊(duì)負(fù)責(zé)從澳大利亞、印度和巴西運(yùn)輸鐵礦石”。122UNEP/ICPC Report， p. 50.鋪設(shè)在陸架上的電纜，如配備重錨的大型船舶也會(huì)從這塊陸架上經(jīng)過，則容易遭受更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，此處的平衡在于正確識(shí)別和評(píng)估“相關(guān)船舶交通已經(jīng)發(fā)生改變的貿(mào)易路線，以及這些路線和電纜位置的關(guān)系”。123UNEP/ICPC Report， p. 50.

（三）自然災(zāi)害

從沿海到深海，遼闊的海洋時(shí)常會(huì)受到自然災(zāi)害的影響。自然災(zāi)害是“一種自然發(fā)生的物理現(xiàn)象，其由突發(fā)事件或慢發(fā)事件所致，并在大氣、海洋和地質(zhì)力量從幾小時(shí)到上千年不等的時(shí)間作用下發(fā)生”。124UNEP/ICPC Report， p. 38.自然災(zāi)害的范圍從與天氣有關(guān)的干擾、地震、火山爆發(fā)，到長期的氣候變化。125UNEP/ICPC Report， p. 38.因此，“沿海地區(qū)可能會(huì)被洶涌的海水和海浪淹沒和侵蝕，海床則受到水流和波浪的沖刷，大陸架則被大河的沉積物所填充”。126UNEP/ICPC Report， p. 38.這些沉積物有時(shí)被深海洋流帶到至少6000米深的地方，這樣就有可能影響大陸架上的電纜。127UNEP/ICPC Report， p. 39.例如，臺(tái)灣2009年遭受強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“莫拉克”襲擊，過多的降雨造成河流發(fā)生洪水，攜帶大量沉積物入海。128UNEP/ICPC Report， p. 40.沉積物的量如此龐大，引發(fā)了嚴(yán)重的山體滑坡，破壞了臺(tái)灣東部和西部以及菲律賓附近的一系列電纜。129UNEP/ICPC Report， p. 40.在巴布亞新幾內(nèi)亞和阿爾及利亞等國，地震引發(fā)的山體滑坡也導(dǎo)致電纜遭到嚴(yán)重?fù)p壞，海底網(wǎng)絡(luò)癱瘓。130UNEP/ICPC Report， p. 40.

海平面上升可能也確實(shí)對(duì)海底電纜造成了嚴(yán)重影響，因?yàn)椤吧仙暮Ｆ矫婵赡軙?huì)增加遭受颶風(fēng)和其他猛烈暴風(fēng)雨的地區(qū)海岸設(shè)施遭到侵蝕和淹沒的風(fēng)險(xiǎn)”。131UNEP/ICPC Report， p. 41.海底電纜會(huì)受到具有侵蝕能力的水流和海浪的磨損。

雖然由自然因素造成的電纜故障不少，但近來由于“電纜設(shè)計(jì)的改良、安裝技術(shù)的提高和保護(hù)措施的改善”，這類故障數(shù)量已經(jīng)顯著降低。

（四）盜竊

隨著金屬價(jià)格的上升，電纜盜竊事件已成為世界上許多國家或地區(qū)的一個(gè)嚴(yán)重問題。海底電纜被盜直接影響一個(gè)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全。正如許多報(bào)告指出的，這一問題波及范圍廣泛，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都會(huì)受到牽連。在英國和美國，減少電纜被盜是安全機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)之一。在中國，電訊設(shè)施被盜事件從2005年的5.3萬起上升到了2006年的19萬起。2006年，南非國家電力公司損失的電纜價(jià)值2千萬蘭特。2007年，越南漁民在南海海底偷取的光纖電纜總長約43千米（26英里），其中11千米為泰國—越南—香港光纜的部分線路，32公里為亞太光纜網(wǎng)絡(luò)，這造成了越南國際通信大面積中斷。132Vietnam Makes More Arrests over Submarine Cables Thefts， Brunei Press， 25 June 2007，at http：//www.brusearch.com/news/11336， 2 May 2016.

（五）海盜和恐怖主義

除了船錨和漁具造成的故障，海盜和恐怖分子針對(duì)海底電纜的惡意和敵對(duì)行動(dòng)也在增長。2007年，越南海盜在公海破壞海底電纜系統(tǒng)，2010年，恐怖分子在菲律賓海域破壞海底電纜，這些事件都有據(jù)可查。133Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 69， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.電纜一般都安裝在公共海域，甚至連無政府主義者都清楚電纜的位置。134Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 69， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.在安全方面，海底電纜，特別是鋪設(shè)在領(lǐng)海以外的海底電纜，就像是“國際孤兒”，135Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 68， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.容易受到海盜和恐怖分子的襲擊。由于海底電纜具有獨(dú)特的戰(zhàn)略重要性，因此需要保護(hù)電纜，使其免受海盜和恐怖分子的惡意攻擊。

第一份涉及規(guī)制海上恐怖行動(dòng)的法律制度的國際文書是國際海事組織制定的《制止危及海上航行安全非法行為公約》。136Convention for the Suppression of Unlawful Acts of Violence Against the Safety of Maritime Navigation （10 March 1988） and 2005 Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence Against the Safety Fixed Platforms on the Continental Shelf.然而，海底電纜的保護(hù)卻遭到了忽視，因?yàn)椤吨浦刮＜昂Ｉ虾叫邪踩欠ㄐ袨楣s》制度主要處理的是有關(guān)“船舶安全、導(dǎo)航輔助設(shè)備和海上設(shè)施”的問題。137Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 68， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.也可能是由于這樣一個(gè)事實(shí)，“恐怖分子和海盜對(duì)領(lǐng)海以外海底電纜的攻擊，不太可能根據(jù)國際法和大部分國家的國內(nèi)法，被判定為有罪?！?38Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 68， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.

一些國際條約，如《1884年公約》、《公海公約》和《公約》，都要求各國制定法律，對(duì)故意或因重大疏忽而損害國際海底電纜的個(gè)人和船舶進(jìn)行制裁。例如，《公約》制定了公海海底電纜保護(hù)的詳細(xì)規(guī)定。第113條要求各國均應(yīng)制定必要的法律和規(guī)章，規(guī)定懸掛該國旗幟的船舶或受其管轄的人故意或因重大疏忽而破壞或損害公海（或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)）海底電纜，致使通信中斷的行為，均為應(yīng)予處罰的罪行。此項(xiàng)規(guī)定也適用于故意或可能造成這種破壞或損害的行為。139迄今為止，只有澳大利亞和新西蘭出臺(tái)了非常有效的法律制度，用于制止可能導(dǎo)致電纜故障的行為。See Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce，and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 68， at http：//www. squirepattonboggs.com/～/media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/ cablevisionburnettaug11/fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.但對(duì)于僅為了保全自己的生命或船舶的正當(dāng)目的而行事的人，在采取避免破壞或損害的一切必要預(yù)防措施后，仍然發(fā)生的任何破壞或損害，此項(xiàng)規(guī)定不應(yīng)適用。140其他規(guī)定有《公約》第114和115條。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)《公約》，針對(duì)公海海底電纜的偷盜和恐怖主義行為可以被認(rèn)定為海盜行為。141《公約》第101條規(guī)定：下列行為中的任何行為構(gòu)成海盜行為：（a）私人船舶或私人飛機(jī)的船員、機(jī)組成員或乘客為私人目的，對(duì)下列對(duì)象所從事的任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為；（1）在公海上對(duì)另一船舶或飛機(jī)，或?qū)α硪淮盎蝻w機(jī)上的人或財(cái)物；（2）在任何國家管轄范圍以外的地方對(duì)船舶、飛機(jī)、人或財(cái)物。對(duì)于海盜行為，任何國家均享有普遍管轄權(quán)，可以登船、搜查、扣留船舶和貨物，以及在本國的法院系統(tǒng)內(nèi)逮捕、起訴并懲罰罪犯。然而，海底電纜卻沒有類似的法律框架。對(duì)海盜行為行使普遍管轄權(quán)的做法已經(jīng)流行了幾個(gè)世紀(jì)，本文建議針對(duì)電纜的惡意攻擊行為也適用普遍管轄權(quán)。海盜和恐怖分子襲擊將世界各國連接在一起的電纜，從而成為所有國家的敵人（“人類之?dāng)场保?。海底電纜對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全所起到的關(guān)鍵作用不言而喻。海底電纜“將世界聯(lián)結(jié)在一起，讓數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)、視頻和電訊流可以7×24小時(shí)全天候在世界各地傳輸?！?42Douglas R. Burnett， Note to Navy： It’s Time to Pay Attention to Security for Undersea Cables-crucial to Global Communications and Commerce， and Vital to Our National Interests， Proceedings， August 2011， p. 67， at http：//www.squirepattonboggs.com/～/ media/files/insights/publications/2011/08/cable-vision/files/cablevisionburnettaug11/ fileattachment/cablevisionburnettaug11.pdf， 25 May 2016.對(duì)這些重要全球網(wǎng)絡(luò)的破壞行為，應(yīng)適用普遍管轄權(quán)，所有國家都有權(quán)起訴或引渡相關(guān)罪犯。

海洋環(huán)境非常脆弱，鋪設(shè)與保留在海底的電纜網(wǎng)絡(luò)卻日益增多。海盜和恐怖襲擊帶來的威脅不僅會(huì)損害海底電纜，還肯定會(huì)擾亂敏感的生態(tài)系統(tǒng)和海洋生物。

鑒于沒有一個(gè)政府或機(jī)構(gòu)可以獨(dú)自有效地應(yīng)對(duì)海盜和恐怖主義針對(duì)海底電纜的行動(dòng)，故所有利益相關(guān)者都有必要“在以下方面展開合作：信息交流，參與演習(xí)，并在制止或懲罰從事或威脅從事針對(duì)電纜和電纜船舶的敵對(duì)行動(dòng)的個(gè)人或團(tuán)體的行動(dòng)上相互支持”。143Article 10 of the ICPC Draft Convention for the Protection and Repair of Submarine Cable 2008.此外，全球合作所采取的應(yīng)對(duì)措施必須有效、可靠、及時(shí)、迅速。

面對(duì)恐怖分子和海盜給海底電纜帶來的新威脅，政府和私營部門之間需要進(jìn)行有效的國際合作。144Michael Sechrist， Cyberspace in Deep Water： Protecting Undersea Communication Cables by Creating an International Public-Private Partnership， 23 March 2010， at http：// belfercenter.ksg.harvard.edu/files/PAE_final_draft_-_043010.pdf， 26 May 2016.在此，我們希望作出一個(gè)兼具前瞻性與戰(zhàn)略性的全方位安全安排，參與者包含政府、國際非政府組織、民間社會(huì)團(tuán)體、海事管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)。145David H. Capie and Paul M. Evans， The Asia-Pacific Security Lexicon， Singapore： Institute of Southern Asian Studies， 2002， pp. 98～107.

（六）電纜保護(hù)區(qū)和海上禁捕區(qū)

人類和自然給海洋環(huán)境和電纜作業(yè)帶來的壓力不斷增長，推動(dòng)各沿海國設(shè)立電纜保護(hù)區(qū)、146電纜保護(hù)區(qū)是一大塊海底區(qū)域，其內(nèi)禁止捕魚和拋錨。See N. T. Shears and N. R. Usmar， The Role of the Hauraki Gulf Cable Protection Zone in Protecting Exploited Fish Species： de facto Marine Reserve？， Dco Research & Development Series， No. 253， 2006，p. 27， at http：//www.doc.govt.nz/Documents/science-and-technical/drds253.pdf， 26 May 2016.海洋保護(hù)區(qū)147海洋保護(hù)區(qū)是特別指定的可能會(huì)影響海洋環(huán)境的地方。海洋保護(hù)區(qū)都被指定采取某種形式的保護(hù)，在區(qū)域內(nèi)捕魚可能會(huì)受到法規(guī)以及“事實(shí)上”的法規(guī)的影響。有些海洋保護(hù)區(qū)是沿海區(qū)域，有些是潮下帶或潮間帶。See Al J. Didier ed.， Marine Protected Areas of Washington， Oregon and California， December 1998， at http：//wdfw.wa.gov/ publications/01136/wdfw01136.pdf， 26 May 2016.和海上禁捕區(qū)。148海上禁捕區(qū)是相關(guān)部門在沿海和遠(yuǎn)洋水域中劃定的獨(dú)立區(qū)域，用以促進(jìn)這些區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)養(yǎng)護(hù)、休閑娛樂、生態(tài)、歷史、研究、教育和美學(xué)資源的綜合管理。See Al J. Didier ed.， Marine Protected Areas of Washington， Oregon and California， December 1998， at http：//wdfw.wa.gov/publications/01136/wdfw01136.pdf， 26 May 2016.第一批建立保護(hù)區(qū)的國家包括“澳大利亞，其在1975年設(shè)立了大堡礁海洋公園，為珊瑚礁的生態(tài)環(huán)境提供保護(hù)，保護(hù)區(qū)內(nèi)允許捕魚、航運(yùn)和旅游等活動(dòng)，但須受到規(guī)制。”149UNEP/ICPC Report， p. 53.2007年，通過澳大利亞通信和媒體管理局，澳大利亞做出了2項(xiàng)有關(guān)電纜保護(hù)的聲明。連接澳大利亞、新西蘭、斐濟(jì)和美國通信網(wǎng)絡(luò)的南十字星電纜，以及經(jīng)由關(guān)島將澳大利亞與日本連接起來的澳日光纜，被譽(yù)為澳大利亞國家重大項(xiàng)目，為保護(hù)這些電纜，澳大利亞設(shè)立了專門的保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止“會(huì)給海底電纜帶來嚴(yán)重?fù)p壞風(fēng)險(xiǎn)的海洋活動(dòng)”，如禁止“在海床及其附近作業(yè)的漁船拖網(wǎng)漁具或中層拖網(wǎng)在保護(hù)區(qū)內(nèi)拖曳、操作或暫?！?。150At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.同時(shí)，為減少電纜的受損風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)區(qū)內(nèi)還會(huì)限制某些活動(dòng)，限制程度依據(jù)活動(dòng)的離岸距離和/或水深情況而定。例如，電纜保護(hù)區(qū)內(nèi)允許的錨定范圍為低潮線向海0～500米，但不得在水深超過100米的海域內(nèi)拋錨。151At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.因此，如套有金屬軟管的電纜埋藏在海床以下數(shù)米，而相關(guān)活動(dòng)是在海岸附近開展的，則可以繼續(xù)。152At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.電纜保護(hù)區(qū)內(nèi)不受影響的活動(dòng)是不與“海床接觸的活動(dòng)，以及離岸距離在500米以內(nèi)的娛樂活動(dòng)”。153At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.在澳大利亞，海底電纜就如國防一樣重要，被當(dāng)作保護(hù)工作的要?jiǎng)?wù)。在海底電纜保護(hù)區(qū)與國防實(shí)訓(xùn)基地的重疊區(qū)，國防部要求“設(shè)定彈藥射擊方向，訓(xùn)練時(shí)采用惰性裝藥彈和槍靶”。154At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.確立電纜保護(hù)區(qū)的法律確定了眾多與保護(hù)區(qū)有關(guān)的刑事制裁，“旨在阻止對(duì)海底電纜造成損害風(fēng)險(xiǎn)的行為”。155在區(qū)域內(nèi)從事以下行為視為犯罪：損壞或切斷海底電纜；導(dǎo)致電纜損壞的疏忽行為；或從事保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止或限制的活動(dòng)。At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/ pc=， 2 May 2016.“從事這些活動(dòng)可能導(dǎo)致長達(dá)10年的監(jiān)禁和/或33萬的罰款”。156At http：//www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=， 2 May 2016.

為確保海洋生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)得到可持續(xù)利用、保護(hù)和保全，歐洲采取的方法是建立海洋保護(hù)區(qū)。1992年的《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》（以下簡稱“《奧斯陸巴黎公約》”）就對(duì)該公約所規(guī)定區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)作出了規(guī)定?！秺W斯陸巴黎公約》確立了一項(xiàng)生物多樣性戰(zhàn)略，其關(guān)鍵部分便是建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。157At http：//jncc.defra.gov.uk/page-3370， 6 May 2016.英國的海洋政策側(cè)重設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)和電纜保護(hù)區(qū)，以確?？沙掷m(xù)發(fā)展等。158UK Marine Policy Statement， March 2011， at https：//www.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/69322/pb3654-marine-policy-statement-110316.pdf，26 May 2016.美國也為海洋保護(hù)區(qū)、禁捕區(qū)和海底電纜制定了保護(hù)制度。159Al J. Didier ed.， Marine Protected Areas of Washington， Oregon and California， December 1998， at http：//wdfw.wa.gov/publications/01136/wdfw01136.pdf， 26 May 2016.

九、結(jié) 論

以上分析表明，電纜和海洋環(huán)境之間的相互作用主要發(fā)生在海洋底棲帶，即電纜鋪設(shè)的主要地點(diǎn)。電纜對(duì)海洋環(huán)境中的生物所產(chǎn)生的影響非常小。如果各國都致力于履行《公約》和國際法下的義務(wù)，頒布和實(shí)施國內(nèi)法保護(hù)電纜，同時(shí)在安全事務(wù)上與業(yè)界合作，電纜與海洋環(huán)境之間的平衡將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，海底使用者/開發(fā)者應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定地致力于可持續(xù)發(fā)展。電纜所有者和深海海底活動(dòng)主體，在開展活動(dòng)時(shí)應(yīng)適當(dāng)顧及對(duì)方。這可以通過優(yōu)先對(duì)待彼此之間的對(duì)話和信息交換來完成。160Douglas Burnett， Michael W. Lodge， Gwena?lle Le Gurun and Alice Leonard De Juvigny， Submarine Cables and Deep Seabed Mining， Advancing Common Interests and Addressing UNCLOS “Due Regard” Obligation， Technical Study， No. 14， 10-11 March 2015.與此同時(shí)，還有必要將海洋提供的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)與保護(hù)和改善其獨(dú)特的環(huán)境結(jié)合起來。公私合作對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的海洋至關(guān)重要，可持續(xù)發(fā)展的海洋是健康的，具有生物多樣性的特征，而且能夠提供重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。盡管已經(jīng)通過科技取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但還是有必要在研究和新科學(xué)技術(shù)上投入更多的人力和物力，并分享有關(guān)海底電纜與海洋環(huán)境相互作用的知識(shí)。161首次聯(lián)合國世界海洋評(píng)估對(duì)海洋的所有方面進(jìn)行了評(píng)估，其鼓勵(lì)進(jìn)一步研究在世界人口的增加給海洋造成越來越大的壓力的情況下，如何界定和提出負(fù)責(zé)任的對(duì)策。See the First World Ocean Assessment， Chapter 19 ［Submarine Cables and Pipelines］，at http：//www.un.org/depts/los/global_reporting/WOA_RPROC/Chapter_19.pdf， 2 May 2016.有時(shí)被看作相互沖突的利益或活動(dòng)，也越來越可能找到可持續(xù)性的雙贏解決方案，清楚這一點(diǎn)以后，所有利益相關(guān)者都有可能為更好的海洋環(huán)境作出積極貢獻(xiàn)。

（中譯：謝紅月、趙菊芬）

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*Kingsley Ekwere，尼日利亞哈科特港大學(xué)法學(xué)院高級(jí)講師。電子郵箱：kekwere@ yahoo.com。