課題組

濟南市黨員干部法治意識狀況調(diào)查研究

課題組

黨員干部學法懂法的主動性明顯增強，守法用法的自覺性不斷提高；黨員干部公民權利意識明顯增強，權力制約意識不斷提高；黨員干部營造良好法治環(huán)境的責任感不斷增強。針對所反映出的在尊法學法、在守法用法、在權力制約與監(jiān)督、在帶頭營造良好法治環(huán)境方面的問題，要提升黨員干部法治素養(yǎng), 健全黨員干部學法體系,創(chuàng)新黨員干部學法機制,堅決維護憲法法律權威,切實提高依法辦事能力,強化權力制約監(jiān)督實效,完善法治考核制度保障。

黨員干部;法治意識; 調(diào)查研究

2015年7月，中共濟南市委十屆八次全體會議確立了“打造四個中心、建設現(xiàn)代泉城”的定位與目標。王文濤書記強調(diào)，“打造四個中心、建設現(xiàn)代泉城”，必須全力驅動深化改革這個動力之輪、依法治市這個保障之輪，實現(xiàn)兩輪同向而行、共同發(fā)力；堅持以法治為保障，深入貫徹落實十八屆四中全會精神，扎實推進依法治市，把經(jīng)濟社會發(fā)展納入法治化軌道。本調(diào)研采用問卷、結構式訪談、個案調(diào)查三種方式相結合。以濟南市黨員干部群體為主要調(diào)查對象，同時以對省直及省內(nèi)其他地市的同一主題調(diào)研數(shù)據(jù)為參考。其中，收集針對濟南市黨員干部群體有效問卷350余份，結構式訪談資料170余份，個案調(diào)查涉及具體單位9個，包含有關市直部門及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過調(diào)研，報告如下：

一、黨員干部法治意識不斷增強

近年來，濟南市積極推動運用法治思維和法治方式解決改革、發(fā)展、穩(wěn)定面臨的重大問題，加速推進法治濟南建設進程，開創(chuàng)了全面依法治市的新局面，尤其是體現(xiàn)在黨員干部法治意識方面，不斷增強。主要體現(xiàn)在：

（一）黨員干部學法懂法的主動性明顯增強，守法用法的自覺性不斷提高。學法懂法是守法用法的前提。調(diào)研顯示，體現(xiàn)在學法的內(nèi)容體系方面，行政法、憲法、市場經(jīng)濟法、訴訟法、刑法、民商法等依次體現(xiàn)為黨員干部的普遍需求。在實踐中邊干邊學、到黨?；蛐姓W院參加法治培訓，包括通過新聞宣傳、媒體網(wǎng)絡等多種方式，體現(xiàn)為黨員干部學法的主要途徑。在守法用法方面，比如黨員干部在工作中作出某一決策、實施某一行為時，被調(diào)查對象中，認同確定自己所擁有權限的依據(jù)是“相關法律、法規(guī)”的；認同首先要符合法律、法規(guī)的目的和宗旨的；在領導或參與制定本部門規(guī)范性文件時，認同要“嚴格遵守憲法和法律”的均占八成以上比例。再比如在黨員干部主持重大項目實施遇到較多法律問題時，被調(diào)查對象較集中的所選項也分別為“聘請一位律師或法律顧問”或者“選擇向法律專業(yè)人士咨詢”。

（二）黨員干部公民權利意識明顯增強，權力制約意識不斷提高。社會主義法治建設的根本目的，就是要實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的利益。黨員干部公民權利意識的重要體現(xiàn)，就是在權力行使中要堅持把人民放在心中的最高地位，堅持公民權利本位的價值理念。問卷顯示，對于“法的目的和作用”的理解，九成以上的黨員干部調(diào)研對象，均把“保護公民權利”作為所選項，反映了黨員干部群體公民意識以及公民權利本位理念的普遍增強。同時，黨員干部的權力制約意識是確保其權力正確行使的重要前提。問卷中，在“增強黨員干部法治意識的主要方面”的幾個選項中，選擇“加強權力制約與監(jiān)督”的有近七成的比例，體現(xiàn)了黨員干部群體對權力制約較高程度的認同。

（三）黨員干部營造良好法治環(huán)境的責任感不斷增強。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)黨員干部在自身積極踐行作尊法學法守法用法模范的同時，也充分認識到了通過多種方式營造社會良好法治環(huán)境的重要性。體現(xiàn)在司法、行政執(zhí)法、信訪尤其是基層社會治理等領域，積極推進法律服務體系的建立健全、將法治宣傳與實際工作相結合、引導群眾通過法律手段解決矛盾糾紛等越來越得到黨員干部的較普遍認同。

二、黨員干部法治意識存在的主要問題

（一）在尊法學法方面的問題。法律至上是法治的基本內(nèi)涵。體現(xiàn)在黨員干部尊法方面，近八成的黨員干部群體都把“帶頭維護憲法和法律權威”作為尊崇法治的主要體現(xiàn)因素。但同時，問卷調(diào)查中，與“法律知識”、“法律意識”等選項相比較，都認為當前黨員干部最缺乏的是“法治理念和法治信仰”。而針對領導干部的普法重點，黨員干部群體所選項“強化法治思維、弘揚法治精神”也占到了70%以上的比例。這表明黨員干部在法治精神、法治理念乃至法治思維層面仍有待于大力加強。學法方面，黨員干部反映最多的問題主要集中于：普法內(nèi)容的針對性不強，流于寬泛；學法的制度體系與推進機制不完善，實效性差；學法考核的剛性不足、激勵與懲戒制度缺失，流于形式，以及工學矛盾突出、自學法律知識不系統(tǒng)等。

（二）在守法用法方面的問題。1.人治思想仍舊在一定程度上存在。仍有少部分黨員干部認為自己在工作中所擁有權限的依據(jù)是“領導相關講話或命令”。 2.程序意識不強。問卷中，黨員干部在決策、行為中，選擇只是“基本符合”或“有時不符合”程序的，也仍占一定比例。3.地方或部門利益仍然構成黨員干部在守法用法中占較高比重的考量因素。在回答“制定本部門規(guī)范性文件是否遵守憲法和法律”這一問題時，選有“盡量遵守、兼顧本部門利益”、“主要考慮本部門執(zhí)行的方便”以及“主要考慮本部門利益”的，合計仍占20%以上比例。

（三）在權力制約與監(jiān)督方面的問題。問卷顯示，“加強權力制約與監(jiān)督”仍是增強黨員干部法治意識大家所關注最多的方面?！皩⒎ㄖ沃笜思{入政績考核指標體系”，包括加快“對黨員干部推進法治建設實績的考核制度進行設計”、“明確針對各級黨員干部的法治考核的內(nèi)容以及方式”、“對考核結果運用作出規(guī)定”，尤其是“進一步加強問責制度的完善與實施”等具體方面的完善，均成為黨員干部和社會公眾的普遍期待。

（四）在帶頭營造良好法治環(huán)境方面的問題。調(diào)研顯示，黨員干部在化解社會矛盾、處理群眾糾紛的過程中，少部分社會公眾仍傾向采用非法律手段。同時，社會公眾不愿意參加政府為制定重大決策而召開的聽證會等情形也較大程度上存在?；蜓灾?，在當前社會法治環(huán)境下，黨員干部帶頭營造良好法治環(huán)境仍舊存在較大空間。

三、提高黨員干部法治意識的對策與建議

針對調(diào)研所反映出的問題，為進一步增強濟南市黨員干部法治意識，提出以下建議：

（一）提升黨員干部法治素養(yǎng)

全面提升法治素養(yǎng)，是黨員干部“尊法”的重要前提。法治素養(yǎng)可以概括為黨員干部在實踐中所形成的關于法治的認知、觀念和思想體系的總稱。其體現(xiàn)為黨員干部對法治發(fā)自內(nèi)心的崇尚與認可，也體現(xiàn)為黨員干部在法律知識之上法治觀念的養(yǎng)成。法治素養(yǎng)不同于法律知識，如果說法治的實現(xiàn)要求“知行合一”，那么法治素養(yǎng)就是連接起法律知識與依法辦事的橋梁。提升黨員干部法治素養(yǎng)，就是要使黨員干部能夠發(fā)自內(nèi)心的“尊崇法治、敬畏法律”，從而養(yǎng)成“法治自覺”。

（二）健全黨員干部學法體系

健全內(nèi)容體系和制度體系，是黨員干部“學法”的基礎工程。1.要健全黨員干部學法的內(nèi)容體系，要系統(tǒng)學習中國特色社會主義法治理論，準確把握我們黨處理法治問題的基本立場。要掌握法治內(nèi)涵、深刻理解法治的優(yōu)越性，要正確認識黨和法治的關系，切實領會社會主義法治的基本原則和要求。要了解中國特色社會主義法律體系的基本構成，重點學習憲法，強化對其他各部門法等具體法律知識的學習。要學習并熟悉同自己所擔負的本職工作密切相關的法律法規(guī)。這是黨員干部依法履職的基本要求。2.要健全黨員干部學法的制度體系。推進黨員干部學法制度頂層設計，要盡快形成一套內(nèi)容充實、結構科學、行之有效的制度體系，并切實增強學法制度剛性。內(nèi)容與制度并重，是健全完善黨員干部學法體系的兩個重要維度。在健全黨員干部學法內(nèi)容體系的具體實施層面，為避免和解決當前黨員干部學法內(nèi)容的滯后及碎片化問題，尤其是針對中國特色社會主義法治理論以及中國特色社會主義法律體系的基本構成，可以由干部教育主管部門為主導，并組織有關部門、單位以及黨員干部教育培訓機構（如黨校、行政學院、高校、相關科研機構等），根據(jù)新的形勢和要求，及時更新或制作一套更為權威、系統(tǒng)、完整、特別是具有科學性、指導性、針對性和可讀性的高質量的參考教材、影像資料等，以作為黨員干部學法的重要載體。

（三）創(chuàng)新黨員干部學法機制

創(chuàng)新和完善黨員干部學法機制，是切實取得黨員干部學法實效的重要舉措。1.要拓寬學法渠道。要盡快完善包括黨委政府、組織部門、公務員局、黨校（行政學院）以及其他相關部門在內(nèi)的有機協(xié)調(diào)、內(nèi)在銜接的法治教育運行機制。要強化黨校、行政學院以及其他干部教育機構在黨員干部法治培訓中的主渠道作用。要把憲法、法律列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院的必修課，提高法治課程比重，完善法治培訓體系。2.要創(chuàng)新學法形式。當前黨員干部的學法形式主要包括自學、單位集中組織學習、收聽收看“以案說法”等類型的法治節(jié)目、聽法治講座或者報告等。但分析表明，黨員干部利用新聞宣傳、媒體網(wǎng)絡等自學法律的方式，往往容易呈現(xiàn)學法的碎片化傾向。“在工作實踐中邊干邊學”的方式，也由于工學矛盾在一定程度上的存在，導致效果沒有保證。由此，積極構建常態(tài)有效的黨員干部法治教育模式、不斷創(chuàng)新學法形式已成為當前增強黨員干部法治意識的迫切需要。調(diào)研組建議：優(yōu)化黨員干部法治教育模式可以從著力體現(xiàn)導向性、參與性、滲透性等特點出發(fā)，要注重法治輿論的引導作用，強化法治培訓的互動參與，增強法治文化的影響滲透。在創(chuàng)新學法形式的具體實踐方面，有關組織部門以及黨校、行政學院等干部教育培訓機構要進一步加大案例教學、情景式模擬教學、研討式教學、現(xiàn)場式教學等現(xiàn)代教學方式的設置比重。3.要切實增強普法實效。要探索建立普法宣傳教育效果評估標準體系和跟蹤反饋機制；實行國家機關“誰執(zhí)法、誰普法”的普法責任制；要積極完善普法教育與（行政、司法等各部門）法治實踐相結合的銜接機制。要加強新媒體、新技術在普法中的運用，為黨員干部提供更多、更便捷的學法渠道。

（四）堅決維護憲法法律權威

堅決維護憲法法律權威，是黨員干部“守法”的直接體現(xiàn)。增強黨員干部“守法”意識，1.要明確權力行使的界限和責任。從改革與法治的關系看，一方面“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，要在推進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的改革實踐中發(fā)揮法治的引領和推動作用，確保在法治的軌道上推進改革。對行政機關而言，更是要堅持“法無授權不可為”。另一方面，“守法”的內(nèi)涵也應該包括“法定職責必須為”。2.黨員干部“遵紀守法、捍衛(wèi)法治”，也是帶頭營造良好法治環(huán)境的關鍵。黨員干部只有堅決維護憲法和法律權威，帶頭遵守法律，才能不斷提高公信力，切實維護社會公平正義。

（五）切實提高依法辦事能力

提高依法辦事能力，是黨員干部“用法”的根本保證。結合本調(diào)研所反映的問題，切實提高依法辦事能力當前要特別注意以下三個方面的問題：1.要盡快健全落實依法決策的程序和機制。在明確界定各部門或機構決策權的前提下，要進一步增強決策透明度，特別是要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大行政決策的法定程序。要進一步探索創(chuàng)新在重大事項決策過程中公眾參與的實際操作模式，防止“形式化、走過場”的現(xiàn)象發(fā)生。要貫徹落實“誰決策、誰負責”的重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。2.要正確處理好“維穩(wěn)”與“維權”的關系，善于運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定。黨員干部要始終堅持依法辦事，“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”。要適應治理能力現(xiàn)代化的新要求，進一步強化法治在維護群眾權益、調(diào)處利益關系中的權威地位，強化法治在化解社會矛盾、維護和諧穩(wěn)定中的保障作用，積極推進多層次多領域的依法治理，不斷提高社會治理的法治化水平。3.要多措并舉大幅度提高基層黨員干部的依法辦事能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會基層事務與群眾距離最近、感受最深?；鶎狱h員干部的依法辦事能力直接關系到黨和政府的公信力，也直接關系到社會的和諧穩(wěn)定。要進一步創(chuàng)新基層依法治理方式、建立健全基層法律服務體系，推進基層治理法治化。

（六）強化權力制約監(jiān)督實效

監(jiān)督從根本上來說，是一種必要的制約，但實際上也是一種有力的支持。目前，我們有黨組織的紀律檢查監(jiān)督、人大的國家權力機關的監(jiān)督、政府的行政監(jiān)察監(jiān)督、檢察機關的法律監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派、人民團體的民主監(jiān)督，還有社會監(jiān)督等多種形式，已經(jīng)形成了多種監(jiān)督制度并存、共同發(fā)揮作用的監(jiān)督體系框架。要強化監(jiān)督實效，還需要進一步依法確定各主體監(jiān)督范圍、明確分工；強化內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合的機制舉措，形成監(jiān)督合力；增強監(jiān)督的內(nèi)部協(xié)調(diào)以及主動性，落實監(jiān)督責任等。

（七）完善法治考核制度保障

四中全會提出，要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系。要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。用人導向最重要、最根本、也最管用，黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責；要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領導崗位。在具體舉措方面，要不斷增強法治考核各項具體制度供給，探索建立適應法治建設內(nèi)在要求的干部政績考核機制。要盡快建章立制、抓緊對黨員領導干部推進法治建設實績的考核制度進行設計，明確針對各級領導干部的法治考核內(nèi)容以及方式；要對考核結果運用作出明確規(guī)定；要進一步加強問責制度的完善與實施，切實體現(xiàn)制度剛性。

（課題組成員：馬軍衛(wèi)，陳可，張潔，郝穎鈺，劉云，李杰）

(責任編輯 馬曉黎)

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1672-6359(2016)05-0115-04