樊瑜波

抓住機(jī)遇乘勢(shì)而上推動(dòng)我國(guó)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)大發(fā)展
——關(guān)于對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》的思考

樊瑜波

近日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)推動(dòng)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展作出全面部署?！兑庖姟肥墙▏?guó)以來首次以國(guó)務(wù)院名義對(duì)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和謀篇布局的綱領(lǐng)性文件，出臺(tái)后迅速引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

一、《意見》出臺(tái)的背景

截至目前，我國(guó)有2.22億老年人、8502萬(wàn)殘疾人、每年上億人次傷病人，是世界上康復(fù)輔助器具需求人數(shù)最多、市場(chǎng)潛力最大的國(guó)家。近年來，我國(guó)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)在規(guī)模數(shù)量、產(chǎn)品種類、供給能力等方面都得到了明顯提升，但由于行業(yè)建設(shè)晚，缺乏統(tǒng)籌發(fā)展，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然存在較大差距。例如產(chǎn)業(yè)體系不健全，包括產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)鏈條不完整等；自主創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)，高端人才匱乏，還不能掌握部分高端智能輔具和關(guān)鍵部件的核心技術(shù)，高端產(chǎn)品被國(guó)外企業(yè)壟斷；市場(chǎng)秩序不規(guī)范，包括相應(yīng)法律法規(guī)和監(jiān)管機(jī)制不健全、產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊等問題。

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的作用和地位。為推動(dòng)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)趕超式、跨越式發(fā)展，將其打造成為造福民生和惠及經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，國(guó)家正式出臺(tái)了該《意見》。

二、《意見》出臺(tái)的意義

《意見》首次提出康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)是一個(gè)獨(dú)立業(yè)態(tài)，在國(guó)家層面對(duì)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，有利于引導(dǎo)激發(fā)新消費(fèi)、培育壯大新動(dòng)能、加快發(fā)展新經(jīng)濟(jì)；有利于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，滿足殘疾人康復(fù)服務(wù)需求；有利于推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，增進(jìn)人民福祉。

首先，加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)是增加消費(fèi)領(lǐng)域有效供給、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能的重要舉措。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求?？祻?fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)具有產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、附加產(chǎn)業(yè)多等特點(diǎn)。我國(guó)巨大的人口基數(shù)和龐大的殘障群體數(shù)量成為康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的助推器。據(jù)行業(yè)調(diào)查，2015年全國(guó)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)規(guī)模約為4300億元，年均增長(zhǎng)率超過15%。加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下調(diào)結(jié)構(gòu)、促消費(fèi)、穩(wěn)增長(zhǎng)具有重要作用。

其次，加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)是科學(xué)應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要途徑。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展期，加快康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為老年人提供安全、適宜、全面的輔具產(chǎn)品和服務(wù)，既可以幫助老年人提高自理能力、改善健康及生活質(zhì)量、維護(hù)老年人的尊嚴(yán)和權(quán)力，也有利于提高照護(hù)效率、節(jié)約照護(hù)人力、延續(xù)我國(guó)的人口紅利。

第三，加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)是健康中國(guó)建設(shè)的重要支撐。長(zhǎng)期以來，黨和政府高度重視健康產(chǎn)業(yè)，自2008年提出“健康中國(guó)2020”后，習(xí)近平總書記又于2014年明確指出：“沒有全民健康，就沒有全面小康。”十八屆五中全會(huì)后，建設(shè)“健康中國(guó)”已被正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2016年10月25日，中共中央和國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《健康中國(guó)2030年規(guī)劃綱要》，提出了未來15年推進(jìn)“健康中國(guó)”建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)。加快發(fā)展康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)，能夠有效提升老年人、殘疾人、傷病人的健康水平，對(duì)于推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)意義重大。

三、康復(fù)輔助器具的定義和分類

康復(fù)輔助器具是改善、補(bǔ)償、替代人體功能和實(shí)施輔助性治療以及預(yù)防殘疾的產(chǎn)品。根據(jù)ISO9999∶2011（GB/T16432—2016《康復(fù)輔助器具分類和術(shù)語(yǔ)》），康復(fù)輔助器具是可以劃分為12個(gè)主類、130個(gè)次類、794個(gè)支類，涉及功能障礙人士的工作、生活、交流和健康的各個(gè)方面。具體主類包括：1.矯形器和假肢；2.個(gè)人移動(dòng)輔助器具；3.個(gè)人生活自理和防護(hù)輔助器具；4.家庭和其他場(chǎng)所使用的家具及其適配件；5.溝通和信息輔助器具；6.個(gè)人醫(yī)療輔助器具；7.技能訓(xùn)練輔助器具；8.操作物體和器具的輔助器具；9.用于環(huán)境改善和評(píng)估的輔助器具；10.家務(wù)輔助器具；11.就業(yè)和職業(yè)訓(xùn)練輔助器具；12.休閑娛樂輔助器具。

四、《意見》的政策亮點(diǎn)

《意見》對(duì)今后一段時(shí)期我國(guó)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重大的指導(dǎo)意義，同時(shí)也提出了具體發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、政策支持和保障措施。其政策亮點(diǎn)歸納起來，有以下幾點(diǎn)：

第一，激勵(lì)創(chuàng)新人才。目前，我國(guó)康復(fù)輔助器具人才隊(duì)伍存在知識(shí)結(jié)構(gòu)和水平不高，培養(yǎng)體系和人才評(píng)價(jià)體系不健全的問題?？祻?fù)輔助器具相關(guān)領(lǐng)域高端科技人才尤為匱乏，在此領(lǐng)域尚無兩院院士，杰青、長(zhǎng)江學(xué)者、“千人計(jì)劃”特聘教授等數(shù)量很少，而歐、美、日等在這一領(lǐng)域擁有較多的高端人人才。此外，在康復(fù)工程等康復(fù)輔助器具相關(guān)領(lǐng)域培養(yǎng)碩士以上高層次專業(yè)人才的高校學(xué)科點(diǎn)布局極少。《意見》提出打造多學(xué)科人才聚合創(chuàng)新機(jī)制，“造就一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”。一方面通過依托柔性引才方式充分利用海外、行業(yè)外的智力資源，吸引我國(guó)工程、醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的專家進(jìn)入該領(lǐng)域，吸引海外高端人才提供“候鳥型”智力支持；另一方面通過依托具有一定基礎(chǔ)的高校、研究機(jī)構(gòu)、輔具生產(chǎn)企業(yè)以及服務(wù)配置機(jī)構(gòu)，結(jié)合各方優(yōu)勢(shì)力量聯(lián)合培養(yǎng)輔具創(chuàng)新人才，彌補(bǔ)研究型人才培養(yǎng)體系的空白。

第二，搭建創(chuàng)新平臺(tái)?！兑庖姟诽岢觯y(tǒng)籌企業(yè)、科研院所、高等院校等創(chuàng)新資源，搭建跨學(xué)科、醫(yī)工交叉的康復(fù)輔助器具科技創(chuàng)新平臺(tái)和基礎(chǔ)共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的康復(fù)輔助器具研發(fā)機(jī)構(gòu)起步較早、實(shí)力雄厚，除高等院校外，廣泛地分布于康復(fù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及生產(chǎn)廠商，為科技成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用提供了有利條件。與之相比，我國(guó)康復(fù)輔助器具科研機(jī)構(gòu)規(guī)模小、數(shù)量少、條件相對(duì)不足，目前僅有不足10個(gè)省部級(jí)實(shí)驗(yàn)室（主要分布在民政系統(tǒng)和極少數(shù)高校），尚無國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程中心等國(guó)家級(jí)研發(fā)平臺(tái)。同時(shí)，科技平臺(tái)依托單位相對(duì)單一，研發(fā)方向容易偏離實(shí)際。只有科研單位、康復(fù)機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)共同成立創(chuàng)新研發(fā)聯(lián)合體，集中力量攻克重大基礎(chǔ)理論問題和關(guān)鍵共性技術(shù)，才能夠有效提升科研水平和自主創(chuàng)新能力，強(qiáng)化研發(fā)平臺(tái)的科技支撐作用。

第三，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化。《意見》提出，以“互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)市場(chǎng)”為核心，充分利用現(xiàn)有技術(shù)交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，促進(jìn)康復(fù)輔助器具科技成果線上線下交易。近年來，我國(guó)取得的許多科研成果都停留在實(shí)驗(yàn)室，未能轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)，嚴(yán)重制約了輔具產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過技術(shù)交易平臺(tái)，一方面可以向社會(huì)公布相關(guān)科技項(xiàng)目實(shí)施情況以及科技成果和相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息，提供科技成果信息查詢服務(wù)，促進(jìn)科技成果與生產(chǎn)企業(yè)有效對(duì)接，另一方面可以為成果轉(zhuǎn)化活動(dòng)中的科技成果評(píng)估、知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、法律責(zé)任協(xié)定、產(chǎn)品中試等提供全方位、一體化服務(wù)，能夠提高科技成果的轉(zhuǎn)化率。

第四，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)?？祻?fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)是橫跨研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、配置服務(wù)等業(yè)態(tài)領(lǐng)域的新興產(chǎn)業(yè)，《意見》針對(duì)我國(guó)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀，提出了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局、促進(jìn)制造體系升級(jí)。一是目前沒有形成區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)聚集群，《意見》提出依托我國(guó)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)聚集的長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀區(qū)域，整合資金、技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)，通過“打造一批示范性康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)園區(qū)和生產(chǎn)基地”從而形成區(qū)域特色，提高產(chǎn)品附加值，推進(jìn)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)向中高端邁進(jìn)。二是促進(jìn)康復(fù)輔助器具制造升級(jí)，《意見》倡導(dǎo)傳統(tǒng)的康復(fù)輔助器具制造業(yè)向智能制造轉(zhuǎn)型升級(jí)，“促進(jìn)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等全流程綜合集成應(yīng)用，構(gòu)造智能、綠色制造體系”。三是大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)?？祻?fù)輔助器具的推廣和使用，單純依賴傳統(tǒng)的產(chǎn)品制造和配置服務(wù)很難滿足很大的社會(huì)需求，《意見》從整合優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈的角度提出“重點(diǎn)發(fā)展研發(fā)設(shè)計(jì)、融資租賃、信息技術(shù)服務(wù)、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證、電子商務(wù)、服務(wù)外包和品牌建設(shè)等生產(chǎn)性服務(wù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)要素高效流動(dòng)和合理配置”，使得受眾能夠通過多渠道了解、獲得需要的康復(fù)輔助器具，從而滿足不同人群的不同需求。四是借助國(guó)際之力?！兑庖姟诽岢觥爸廴騼?yōu)化資源配置，開展境外并購(gòu)和股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資，加強(qiáng)技術(shù)、產(chǎn)能、貿(mào)易等國(guó)際合作，建立海外研發(fā)中心、生產(chǎn)基地、銷售網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系”，雖然目前我國(guó)的康復(fù)輔助器具的出口具有一定優(yōu)勢(shì)，但是多集中在技術(shù)水平不高的勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，因此需要吸收國(guó)際優(yōu)勢(shì)資源，“加快產(chǎn)業(yè)合作由加工制造環(huán)節(jié)向研發(fā)設(shè)計(jì)、市場(chǎng)營(yíng)銷、品牌培育等高附加值環(huán)節(jié)延伸”，拓展國(guó)際市場(chǎng)中高端產(chǎn)品的占有份額。

第五，豐富產(chǎn)品供給。把提升老年人和殘障人生活質(zhì)量，提高健康水平和社會(huì)參與度作為戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，以科技養(yǎng)老和科技助殘的迫切需求為導(dǎo)向，系統(tǒng)布局康復(fù)輔助器具產(chǎn)品及相關(guān)技術(shù)的研發(fā)。針對(duì)目前我國(guó)康復(fù)輔助器具產(chǎn)品種類匱乏、普適輔具低端、前沿創(chuàng)新落后與市場(chǎng)需求巨大之間的矛盾，《意見》的出臺(tái)將加快我國(guó)康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)往高端方面發(fā)展、豐富產(chǎn)品品類、滿足公眾多層次需求。一是通過優(yōu)先解決康復(fù)輔助器具產(chǎn)品共性技術(shù)難題，重點(diǎn)突破人機(jī)交互、智能控制、信息融合等關(guān)鍵技術(shù)瓶頸，進(jìn)行老年殘障人群移動(dòng)助行、清潔洗浴及排泄護(hù)理等方面產(chǎn)品研發(fā)，形成一批低成本、實(shí)用型、普惠化康復(fù)輔助器具產(chǎn)品。二是以人工智能、腦機(jī)接口、虛擬現(xiàn)實(shí)、3D打印技術(shù)等一系列新興技術(shù)的發(fā)展為依托，推動(dòng)“醫(yī)工結(jié)合”，進(jìn)行外骨骼機(jī)器人、照護(hù)和康復(fù)機(jī)器人、仿生假肢、虛擬現(xiàn)實(shí)康復(fù)訓(xùn)練設(shè)備等產(chǎn)品研發(fā)，促進(jìn)康復(fù)輔助器具產(chǎn)品“數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化”的發(fā)展，形成一批高智能、高科技、高品質(zhì)的康復(fù)輔助器具產(chǎn)品。三是加強(qiáng)傳統(tǒng)中醫(yī)康復(fù)技術(shù)、方法創(chuàng)新，并與可穿戴、大數(shù)據(jù)、光/聲/電/磁/熱神經(jīng)干預(yù)等現(xiàn)代新技術(shù)相結(jié)合，形成和推廣一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、療效確切、中醫(yī)特色突出的康復(fù)輔助器具產(chǎn)品。

第六，康復(fù)輔助器具質(zhì)量監(jiān)管急需加強(qiáng)。目前，一小部分種類的康復(fù)輔助器具已列入醫(yī)療器械目錄，按照醫(yī)療器械監(jiān)管，但絕大多數(shù)康復(fù)輔助器具不屬于醫(yī)療器械，其標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)管尚存在空白點(diǎn)，狀況堪憂。因此《意見》重視加強(qiáng)質(zhì)量管理。一是要求從源頭上重視產(chǎn)品質(zhì)量，明確了生產(chǎn)企業(yè)是質(zhì)量安全的主體責(zé)任，鼓勵(lì)企業(yè)建立覆蓋產(chǎn)品全生命周期的質(zhì)量管理體系并通過相關(guān)認(rèn)證，通過開展質(zhì)量管理示范、企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我生命公開和監(jiān)督制度試點(diǎn)等形式督促企業(yè)重視產(chǎn)品質(zhì)量。二是建立產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系，包括“建立強(qiáng)制性和自愿性相結(jié)合的產(chǎn)品、服務(wù)認(rèn)證體系和質(zhì)量追溯體系，完善服務(wù)回訪制度。加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和缺陷產(chǎn)品強(qiáng)制召回、產(chǎn)品傷害監(jiān)測(cè)驗(yàn)證評(píng)估等工作，發(fā)布產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量‘紅黑榜’”。三是夯實(shí)技術(shù)支撐。當(dāng)前國(guó)內(nèi)只有兩家康復(fù)輔助器具的質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，且都位于北京，《意見》要求“培育發(fā)展一批質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)”，解決當(dāng)前康復(fù)輔助器具質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不足問題，為加強(qiáng)康復(fù)輔助器具質(zhì)量管理提供技術(shù)保障。

第七，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向作用。近年來，康復(fù)輔助器具標(biāo)準(zhǔn)化是民政標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要組成部分，出臺(tái)了110項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但也存在標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量較少，產(chǎn)品、管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不平衡，標(biāo)準(zhǔn)貫徹實(shí)施力度較弱，標(biāo)準(zhǔn)化工作保障激勵(lì)機(jī)制尚未建立等問題。因此，《意見》指出發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向作用。一是健全康復(fù)輔助器具標(biāo)準(zhǔn)體系。完善政府引導(dǎo)、行業(yè)主導(dǎo)、社會(huì)參與、協(xié)同推進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化工作體系，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)范行業(yè)發(fā)展、提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力中的作用。促進(jìn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相銜接；加快重點(diǎn)產(chǎn)品、管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作。二是將康復(fù)輔助器具配置服務(wù)納入國(guó)家級(jí)服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)范圍，因此康復(fù)輔助器具配置服務(wù)有望納入“十三五”規(guī)劃的500個(gè)新增國(guó)家服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范項(xiàng)目之中。三是加強(qiáng)康復(fù)輔助器具標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際合作。我國(guó)應(yīng)積極參與制定康復(fù)輔助器具的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的話語(yǔ)權(quán)。四是建立標(biāo)準(zhǔn)分類實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制。貫徹實(shí)施康復(fù)輔助器具強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的生命在于運(yùn)用，真正把康復(fù)輔助器具標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用在開發(fā)、設(shè)計(jì)、使用等環(huán)節(jié)中。

第八，加大政策支持力度。針對(duì)康復(fù)輔助器具企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，《意見》明確加大財(cái)稅、社保等政策支持，將康復(fù)輔助器具產(chǎn)業(yè)納入眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌相關(guān)財(cái)政支持范圍，符合條件的企業(yè)可享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、固定資產(chǎn)加速折舊、企業(yè)所得稅優(yōu)惠等政策，高端康復(fù)輔助器具產(chǎn)品可納入首臺(tái)（套）重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍，促進(jìn)產(chǎn)品提質(zhì)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)。對(duì)康復(fù)輔助器具配置服務(wù)企業(yè)實(shí)行水電氣熱與工業(yè)企業(yè)同價(jià)。

（作者系國(guó)家康復(fù)輔具研究中心主任）