謝小亮

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊　065000)

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保稅港區(qū)邊防法律制度研究

謝小亮

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊065000)

保稅港區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要引擎，其法制建設(shè)仍處在邊實(shí)踐、邊探索的進(jìn)程中，各項(xiàng)法律法規(guī)仍不完善。區(qū)域內(nèi)的邊防檢查、管理具有較多的特殊性，其范圍也拓展到了較多新領(lǐng)域，亟需探索新的法律規(guī)范和工作機(jī)制。

保稅港區(qū)；邊防；法律制度

自2005年國務(wù)院首先在上海批準(zhǔn)設(shè)立洋山保稅港區(qū)開始，十年間我國已經(jīng)相繼建立了14個(gè)保稅港區(qū)，成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。保稅港區(qū)的發(fā)展離不開法制的保障。但目前，保稅港區(qū)的邊防檢查、管理工作仍沿襲了傳統(tǒng)的習(xí)慣和方式。現(xiàn)行的邊防法律法規(guī)也未顧及保稅港區(qū)的特殊性，且在一些新領(lǐng)域中仍屬空白，不能滿足保稅港區(qū)繼續(xù)發(fā)展的需要。我國應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視保稅港區(qū)的特殊性，制定符合其建設(shè)和發(fā)展需要的邊防法律制度，從而推動(dòng)保稅港區(qū)健康、快速發(fā)展。

一、保稅港區(qū)的概念

保稅港區(qū)(Bonded Port)是我國近年提出的新概念，是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在國家對外開放的口岸港區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，是當(dāng)前我國開放程度最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯、與國際市場銜接和融合最緊密、處于開放最前沿的區(qū)域。[1]保稅港區(qū)的運(yùn)作和管理政策主要為：(1)國外貨物入港區(qū)保稅；(2)貨物出港區(qū)進(jìn)入國內(nèi)銷售按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)手續(xù)，并按貨物實(shí)際狀態(tài)征稅；(3)國內(nèi)貨物入港區(qū)視同出口，實(shí)行退稅；(4)港區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征增值稅和消費(fèi)稅等。[2]在此基礎(chǔ)上，各保稅港區(qū)還參照國外自由港、自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展模式和國際慣例，積極探索和先行先試開放的貨物、人員、稅收和外匯等管理政策。

二、我國保稅港區(qū)的現(xiàn)行法律制度

在《現(xiàn)代漢語詞典》中，法制是指：統(tǒng)治階級(jí)按照自己的意志，通過國家政權(quán)建立起來的法律制度，包括法律的制定和執(zhí)行兩個(gè)方面。結(jié)合保稅港區(qū)的實(shí)際，本文所探討的保稅港區(qū)的邊防法律制度，不僅包括黨和國家為保稅港區(qū)的邊防工作而制定的方針政策以及國家各級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的邊防法律、法規(guī)、規(guī)章等，還包括其執(zhí)行。

我國保稅港區(qū)法律可分為四個(gè)層級(jí)，即法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門立法、地方立法。目前看來，保稅港區(qū)的中央層面立法較為缺乏，部門規(guī)章也僅有一部，但地方立法則較為完善，這大概是因?yàn)楦鞅６惛蹍^(qū)的功能、定位不同，其實(shí)踐與理論研究還不夠成熟，法制建設(shè)仍處于探索階段，尚難以制定統(tǒng)一法律進(jìn)行規(guī)范。

(一)法律層面

保稅港區(qū)是典型的“境內(nèi)關(guān)外”，意即保稅港區(qū)位于我國領(lǐng)土境內(nèi)，但區(qū)內(nèi)享有關(guān)稅保稅的權(quán)利。從這個(gè)特點(diǎn)上說，保稅港區(qū)仍屬于我國法域，受我國法律管轄。我國尚未專門針對保稅港區(qū)制定相應(yīng)的法律，保稅港區(qū)內(nèi)貿(mào)易、關(guān)稅、檢驗(yàn)檢疫、出入境檢查及公安等工作依照對外貿(mào)易法、海關(guān)法、企業(yè)所得稅法、出境入境管理法、治安管理處罰法等法律實(shí)行。

(二)行政法規(guī)層面

國務(wù)院尚未出臺(tái)專門針對保稅港區(qū)建設(shè)與管理的行政法規(guī)，但各保稅港區(qū)被批準(zhǔn)設(shè)立時(shí)，國務(wù)院均要求相應(yīng)保稅港區(qū)的功能和稅收、外匯政策按照《國務(wù)院關(guān)于設(shè)立洋山保稅港區(qū)的批復(fù)》(國函〔2005〕54號(hào))的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。關(guān)于“批復(fù)”的法律效力，目前學(xué)術(shù)界的意見尚未統(tǒng)一。2000年立法法實(shí)施之前，此類文件屬于行政法規(guī)范疇，立法法制定之后，對此類文件的定位則多有爭議，國務(wù)院法制辦采取折衷的辦法將此類文件歸入“法規(guī)性文件”內(nèi)。至于其效力，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)高于部門規(guī)章，而低于行政法規(guī)。[3]雖然對此類文件的法律地位有爭議，但我國作為單一制國家，這類文件是各保稅港區(qū)設(shè)立及運(yùn)行的中央政策，也是保稅港區(qū)最明確具體的、最高的法律規(guī)范。

(三)部門規(guī)章層面

由海關(guān)總署制定的《海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》是各地保稅港區(qū)開展對外貿(mào)易、物流及制定優(yōu)惠政策的具體的依據(jù)，是目前為止較為全面的保稅港區(qū)管理規(guī)章。此外，還有國家稅務(wù)總局《關(guān)于洋山保稅港區(qū)等海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域有關(guān)稅收問題的通知》、交通運(yùn)輸部《關(guān)于天津東疆保稅港區(qū)國際船舶登記制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案的復(fù)函》、國家外匯管理局《保稅監(jiān)管區(qū)域外匯管理辦法》等文件，對相關(guān)保稅港區(qū)的稅收、船舶登記、外匯管理做出了專門規(guī)定。雖不能認(rèn)為這類文件屬于規(guī)章，但因其有較高的約束力，對地方立法有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，也可視為一種規(guī)范性文件。

(四)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面

目前有九個(gè)保稅港區(qū)由所在省、直轄市、自治區(qū)或所在市制定了相應(yīng)地方性法規(guī)或政府規(guī)章，為保稅港區(qū)發(fā)展提供了政策、法規(guī)支持和指引。地方性法規(guī)方面，有省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，如《山東省青島前灣保稅港區(qū)條例》，以及保稅港區(qū)所在的較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，如《福州保稅區(qū)條例》。政府規(guī)章方面，由省、直轄市、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章有《洋山保稅港區(qū)管理辦法》《廣西欽州保稅港區(qū)管理辦法》等；所在市人民政府制定的規(guī)章包括《寧波梅山保稅港區(qū)管理辦法》《廣州南沙保稅港區(qū)管理辦法》等。重慶兩路寸灘、大連大窯灣、海南洋浦等保稅港區(qū)的管理法規(guī)或規(guī)章尚在制定中。

各保稅港區(qū)運(yùn)行和發(fā)展迅速，且涉及海關(guān)、邊防、檢驗(yàn)檢疫、安全生產(chǎn)等多個(gè)行政部門，須建立完善的政策、法律和法規(guī)體系，制定統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，才能有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門間的行政事務(wù)，能夠做到互相配合、呼應(yīng)，有效避免部門利益分割和保護(hù)等問題，保障保稅港的長遠(yuǎn)發(fā)展。[4]

三、保稅港區(qū)邊防法律規(guī)范的概況

邊防工作是保稅港區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，涉及出入境邊防檢查、治安、刑事執(zhí)法等多項(xiàng)職能。但我國尚缺乏系統(tǒng)的保稅港區(qū)法律制度，對除海關(guān)之外的其他業(yè)務(wù)的規(guī)定不夠完善，關(guān)于邊防各項(xiàng)制度，目前散見于各保稅港區(qū)的管理法規(guī)或規(guī)章內(nèi)。

(一)保稅港區(qū)邊防法律制度的特點(diǎn)

與區(qū)外邊防法律制度相比較，保稅港區(qū)的邊防法律制度的主要特點(diǎn)在于：

1.立法主體的特殊性。根據(jù)前文的論述，保稅港區(qū)不僅是海關(guān)的特殊監(jiān)管區(qū)域，也是特殊的行政區(qū)域，其管理機(jī)構(gòu)是保稅港區(qū)管理委員會(huì)。根據(jù)各保稅港區(qū)的管理法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，保稅港區(qū)管理委員會(huì)是其所在省、自治區(qū)、直轄市或較大市人民政府的派出機(jī)構(gòu)。在憲法和行政法上，派出機(jī)構(gòu)并不是一級(jí)人民政府，它根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)或委托，在保稅港區(qū)內(nèi)行使一級(jí)政府應(yīng)有的組織與管理職能，具有相當(dāng)于一級(jí)人民政府的地位和作用，但并不因此而享有立法法賦予的立法權(quán)，保稅港區(qū)的各項(xiàng)地方性法規(guī)和規(guī)章仍由其所在地人民代表大會(huì)或派出他的人民政府制定。

2.法律關(guān)系的涉外性。保稅港區(qū)是我國與國際市場銜接和融合最緊密、處于開放最前沿的區(qū)域，涉外性強(qiáng)是其邊防法律關(guān)系的首要特征。根據(jù)《海關(guān)保稅港區(qū)暫行管理辦法》第5條，保稅港區(qū)內(nèi)不得居住人員，不得建立商業(yè)性生活消費(fèi)設(shè)施和開展商業(yè)零售業(yè)務(wù)。因此，保稅港區(qū)內(nèi)發(fā)生法律關(guān)系的主體一般是企業(yè)法人或其他組織，而且，一方或雙方更可能是國外企業(yè)法人或組織。在法律適用方面，保稅港區(qū)內(nèi)的各類犯罪及矛盾糾紛所依據(jù)的法律，不僅適用國內(nèi)法，還將涉及到國際條約、國際協(xié)定等國際性法律或文件。

3.法律執(zhí)行方式的特殊性。保稅港區(qū)的邊防執(zhí)法簡化了執(zhí)法程序，集中了執(zhí)法內(nèi)容，對效益原則的要求更高，以保障保稅港區(qū)的高效運(yùn)行。如《洋山保稅港區(qū)管理辦法》第6條規(guī)定：有關(guān)行政管理部門應(yīng)當(dāng)對保稅港區(qū)內(nèi)的行政許可和其他行政管理事項(xiàng)實(shí)行當(dāng)場辦理，但需要聽證、招標(biāo)、拍賣、檢驗(yàn)、檢測、鑒定、專家論證或者上級(jí)主管部門審批的事項(xiàng)除外。第15條規(guī)定：對有關(guān)行政管理部門在保稅港區(qū)內(nèi)日常的行政執(zhí)法活動(dòng)，管委會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一、集中安排；對有關(guān)行政管理部門突擊性的檢查、抽查以及應(yīng)急性的行政執(zhí)法活動(dòng)，管委會(huì)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)行政管理部門制定保障執(zhí)法人員隨時(shí)、迅速進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法的方案。第18條規(guī)定：對保稅港區(qū)內(nèi)因業(yè)務(wù)需要經(jīng)常出國、出境的有關(guān)人員，可以實(shí)行“一次審批、一年內(nèi)多次有效”的出國審批辦法，或者辦理一定期間多次往返香港、澳門特別行政區(qū)的手續(xù)。因此，保稅港區(qū)內(nèi)的邊防執(zhí)法方式主要以與其他部門聯(lián)合執(zhí)法、現(xiàn)場辦公、調(diào)處糾紛等形式進(jìn)行。

(二)保稅港區(qū)的邊防體制

根據(jù)《洋山保稅港區(qū)管理辦法》的規(guī)定，該保稅港區(qū)的行政管理體制為：區(qū)域內(nèi)各行政管理部門在保稅港區(qū)管理委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，多部門合作、協(xié)調(diào)開展本部門的行政管理工作。根據(jù)國務(wù)院的要求，全國各保稅港區(qū)均依照該體制進(jìn)行管理。因此，各保稅港區(qū)的管理法規(guī)或規(guī)章對自身的管理體制雖然文字表述各異，但其精神基本相同，有的還做了細(xì)化的規(guī)定，如《山東青島前灣保稅港區(qū)條例》第16條規(guī)定：保稅港區(qū)實(shí)行口岸聯(lián)合監(jiān)管協(xié)調(diào)制度。保稅港區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)會(huì)同海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊防檢查、海事、稅務(wù)、外匯管理等部門建立口岸聯(lián)合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)保稅港區(qū)的口岸監(jiān)管工作。

相應(yīng)地，作為保稅港區(qū)的一項(xiàng)重要工作，邊防部門在管委會(huì)的牽頭協(xié)調(diào)下，應(yīng)與其他部門建立口岸聯(lián)合監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享、聯(lián)合監(jiān)管、共同查驗(yàn)，提高人員、物流通關(guān)效率。在邊防管理方面，屬于邊海防地區(qū)的保稅港區(qū)，其邊防管理和執(zhí)法工作由當(dāng)?shù)剡叿啦块T及公安部門負(fù)責(zé)。*我國位于公安邊防部隊(duì)轄區(qū)的保稅港區(qū)有：天津東疆、大連大窯灣、海南洋浦、寧波梅山、廣西欽州、廈門海滄、青島前灣、廣州南沙保稅港區(qū)。如《廣西欽州保稅港區(qū)管理辦法》第7條規(guī)定：保稅港區(qū)的治安、消防、港政、航運(yùn)、水上交通和道路交通安全管理，由相關(guān)管理部門按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行。當(dāng)前，一些保稅港區(qū)所在地邊防部門正在積極推進(jìn)籌建保稅港區(qū)邊防檢查站和邊防派出所，以適應(yīng)保稅港區(qū)特殊的執(zhí)法要求，保障保稅港區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)保稅港區(qū)的邊防執(zhí)法內(nèi)容

保稅港區(qū)內(nèi)，邊防部門除依照法律法規(guī)的授權(quán)或委托開展一般的執(zhí)法活動(dòng)外，還被賦予了特殊的執(zhí)法內(nèi)容。多數(shù)保稅港區(qū)管理法規(guī)或規(guī)章對區(qū)域內(nèi)邊防檢查和邊防管理的內(nèi)容作了明確規(guī)定，如《廈門海滄保稅港區(qū)管理暫行規(guī)定》第13條、《山東省青島前灣保稅港區(qū)條例》第22條規(guī)定：邊檢部門依照邊防檢查法律法規(guī)對進(jìn)出保稅港區(qū)的國際航行船舶實(shí)施監(jiān)管。保稅港區(qū)內(nèi)劃定邊檢口岸限定區(qū)域，由邊檢部門對進(jìn)出邊檢口岸限定區(qū)域的人員實(shí)施管理?？梢?，保稅港區(qū)內(nèi)，邊防檢查的主要職責(zé)是對進(jìn)出保稅港區(qū)的國際航行船舶進(jìn)行監(jiān)管，對進(jìn)出邊檢口岸限定區(qū)域的人員實(shí)施管理?！稄B門海滄保稅港區(qū)管理暫行規(guī)定》第15條規(guī)定：保稅港區(qū)內(nèi)建立集中查驗(yàn)區(qū)，對需要查驗(yàn)的進(jìn)出貨物，由海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢、海事等部門根據(jù)需要進(jìn)行查驗(yàn)。表明邊防檢查部門有權(quán)對進(jìn)出保稅港區(qū)的貨物進(jìn)行查驗(yàn)。

邊防管理方面，因沒有特別的規(guī)定，則依照法律法規(guī)的規(guī)定，實(shí)施邊防治安、刑事執(zhí)法等方面的職責(zé)。當(dāng)然，在保稅港區(qū)內(nèi)邊防管理較之區(qū)外有較多的特殊性，也涉及一些新領(lǐng)域，下文將對此做進(jìn)一步探討。

此外，各保稅港區(qū)的管理法規(guī)、規(guī)章均要求保稅港區(qū)的邊防檢查和管理部門應(yīng)在管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，做好公共信息平臺(tái)，推進(jìn)各部門間的信息共享交流。如《洋山保稅港區(qū)管理辦法》第13條規(guī)定：管委會(huì)應(yīng)當(dāng)會(huì)同口岸、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、港口、海事、邊檢、工商、稅收、金融、公安等部門推進(jìn)保稅港區(qū)信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，及時(shí)發(fā)布保稅港區(qū)的公共信息，實(shí)現(xiàn)保稅港區(qū)信息資源的整合與共享，并為電子數(shù)據(jù)交換和通關(guān)管理提供相應(yīng)的信息咨詢服務(wù)。

四、保稅港區(qū)邊防法律制度的完善

包括邊防法律制度在內(nèi)，保稅港區(qū)的各類法律規(guī)范性文件在當(dāng)前的情況下位階較低、較為零散。目前已經(jīng)有學(xué)者呼吁制定完善和系統(tǒng)的保稅港法律制度，為保稅港區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展提供法制支撐。

(一)完善保稅港區(qū)法律規(guī)范體系

保稅港區(qū)發(fā)展至今已屆10年，基于各種目標(biāo)和定位的保稅港區(qū)已經(jīng)遍布全國，并從沿海向內(nèi)陸河港拓展。2012年全國保稅港區(qū)進(jìn)出口總額為348.6億美元，占我國同年度進(jìn)出口總額的1%，該年度我國進(jìn)出口增長6.2%，而保稅港區(qū)進(jìn)出口增長達(dá)47.6%，表明保稅港區(qū)已經(jīng)逐步成為我國對外貿(mào)易的重要引擎，在未來占我國進(jìn)出口總額的比重將進(jìn)一步加大。在這一背景下，將保稅港區(qū)納入法治軌道就顯得尤為重要。

保稅港區(qū)的法律制度可分步驟建立。第一，應(yīng)在各保稅港區(qū)自身的管理法規(guī)或規(guī)章的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，根據(jù)國家統(tǒng)一政策制定保稅港區(qū)的管理行政法規(guī)，要明確保稅港區(qū)的概念、功能定位、管理委員會(huì)的行政管理范圍等，并賦予保稅港區(qū)管理委員會(huì)和邊防部門更大的行政權(quán)，提高保稅港區(qū)自主管理的能力。第二，在保稅港區(qū)行政法規(guī)得到穩(wěn)定、健康執(zhí)行的基礎(chǔ)上，制定保稅港區(qū)的法律。該法律應(yīng)當(dāng)明確保稅港區(qū)管理委員會(huì)為保稅港區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，而非地方一級(jí)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，使得保稅港區(qū)管理委員會(huì)享有一定的規(guī)章立法權(quán)，擴(kuò)大行政許可和行政管理權(quán)力，賦予邊防部門更大的邊防執(zhí)法權(quán)。第三，應(yīng)建立保稅港區(qū)內(nèi)的司法、仲裁、復(fù)議、調(diào)解等法律救濟(jì)制度，確保區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛能夠在區(qū)內(nèi)就得到解決，通過高效的法律救濟(jì)效率提高保稅港區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度。第四，國務(wù)院各部委以及地方各級(jí)政府也應(yīng)在法律、行政法規(guī)的框架下，制定保稅港區(qū)各項(xiàng)部門規(guī)章或地方政府規(guī)章，對保稅港區(qū)的運(yùn)行進(jìn)行具體和微觀層面的調(diào)控。

(二)建立高效的邊防執(zhí)法機(jī)制

提高行政執(zhí)法的效益是學(xué)術(shù)界的普遍呼吁，在講究發(fā)展效率的保稅港區(qū)，邊防行政執(zhí)法更應(yīng)注重執(zhí)法效率。保稅港區(qū)內(nèi)邊防執(zhí)法的內(nèi)容主要涉及邊防管理和出入境邊防檢查，以及對民間矛盾糾紛的調(diào)解。

對于邊防管理和出入境邊防檢查，應(yīng)以便利相對人為原則：一是在管理委員會(huì)的協(xié)調(diào)下，與其他執(zhí)法部門聯(lián)合開展日常執(zhí)法工作，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，為區(qū)內(nèi)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營帶來干擾。二是減少邊防行政審批事項(xiàng)，提高邊檢服務(wù)水平，相關(guān)行政申請能夠當(dāng)場審批的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場辦結(jié)。三是在當(dāng)?shù)厝嗣裾念I(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)保稅港區(qū)的實(shí)際運(yùn)行需要整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，下放行政審批權(quán)限，確保保稅港區(qū)內(nèi)的邊防部門享有更大的自主決定權(quán)，避免因?qū)訉訉徟档蛨?zhí)法效率。

在民間矛盾糾紛的調(diào)解方面，應(yīng)建立與國際商事活動(dòng)相適應(yīng)的糾紛解決機(jī)制，可在保稅港區(qū)內(nèi)通過建立兩種類型的調(diào)解中心。一是設(shè)立國內(nèi)糾紛調(diào)解中心，負(fù)責(zé)調(diào)解發(fā)生在保稅港區(qū)內(nèi)的民事、行政、治安、經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)等糾紛及輕微刑事案件，此類案件的調(diào)解程序和實(shí)體法律適用我國國內(nèi)法。二是設(shè)立國際調(diào)解中心，專門從事國際民商事糾紛的調(diào)解。新加坡已設(shè)立有此類調(diào)解機(jī)構(gòu)，并在2008年金融危機(jī)中發(fā)揮了重要作用。我國可以借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，利用保稅港區(qū)內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)、文化、勞務(wù)交流頻繁的特點(diǎn)，在區(qū)內(nèi)建立國際調(diào)解中心，對國際民商事糾紛進(jìn)行調(diào)解。該中心的受案范圍與國內(nèi)糾紛調(diào)解中心的根本區(qū)別在于：國際調(diào)解中心僅負(fù)責(zé)調(diào)解依據(jù)沖突規(guī)范指向的、準(zhǔn)據(jù)法為國外法律或國際規(guī)則的民商事糾紛，調(diào)解程序也應(yīng)符合國際慣例。如此區(qū)分的意義在于能夠凸顯不同的專業(yè)性質(zhì)，因?yàn)閲H民間糾紛調(diào)解的專業(yè)性質(zhì)更強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解。此外，還應(yīng)設(shè)立整套的調(diào)解員培訓(xùn)、準(zhǔn)入和評(píng)選機(jī)制，通過調(diào)解員專業(yè)水平的提高，提高調(diào)解的質(zhì)量和成功率，同時(shí)，還應(yīng)將該制度納入司法監(jiān)督體系，提高調(diào)解、裁決的公信力和執(zhí)行力。

(三)邊防執(zhí)法的新興領(lǐng)域

保稅港區(qū)各項(xiàng)制度屬于先試先行，邊防執(zhí)法也時(shí)刻面對各種新內(nèi)容，必須積極創(chuàng)新。2013年，經(jīng)交通運(yùn)輸部批準(zhǔn)，天津東疆保稅港區(qū)第一個(gè)試點(diǎn)國際航行船舶特別登記制度*廣州南沙保稅港區(qū)也正在擬建我國第二個(gè)國際航行船舶特別登記的船籍港。，根據(jù)《天津東疆保稅港區(qū)國際船舶登記制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案》(以下簡稱《試點(diǎn)方案》)，國際航行船舶的股權(quán)結(jié)構(gòu)比例、船齡限制、船級(jí)社等準(zhǔn)入條件有所放寬，也對傳統(tǒng)的邊防船舶工作提出新挑戰(zhàn)：一是關(guān)于國際船舶的定義?！对圏c(diǎn)方案》所規(guī)定的國際航行船舶，除包含《國際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國口岸檢查辦法》對國際航行船舶的定義外，還包括鉆井平臺(tái)等水上移動(dòng)裝置和特種工程船。二是外籍船員雇用。《船舶登記條例》原則上要求中國籍船舶的船員由中國公民擔(dān)任，而《試點(diǎn)方案》允許中國籍船舶雇用不超過30%的外籍船員。因此，邊防部門應(yīng)進(jìn)一步完善相應(yīng)的邊防法律法規(guī)，將業(yè)務(wù)拓展延伸。如在海上作業(yè)區(qū)域建立執(zhí)法執(zhí)勤警務(wù)室，防控涉恐涉爆風(fēng)險(xiǎn)，防御他國水上裝置的入侵。同時(shí)，還可以與海事部門建立聯(lián)勤機(jī)制，共享邊防數(shù)據(jù)和海事部門海員證和國際航行船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)、海圖、船舶交通管理系統(tǒng)等數(shù)據(jù)，共同開展國際航行船舶保安規(guī)則、出入境管理法律法規(guī)執(zhí)法行為。

企業(yè)誠信監(jiān)管也屬于邊防執(zhí)法的新領(lǐng)域，青島、東疆等保稅港區(qū)明確規(guī)定了在本區(qū)域內(nèi)實(shí)行企業(yè)誠信監(jiān)管制度，如《山東省青島前灣保稅港區(qū)條例》第36條規(guī)定：在保稅港區(qū)建立企業(yè)誠信監(jiān)管體系，由保稅港區(qū)管委會(huì)組織相關(guān)部門對企業(yè)誠信等級(jí)進(jìn)行評(píng)定……海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊防檢查、海事、工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、稅務(wù)、金融等部門，應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)誠信等級(jí)評(píng)定結(jié)果，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法對區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施守信激勵(lì)和失信懲戒制度。根據(jù)這一規(guī)定，邊防部門應(yīng)在保稅港區(qū)管委會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)下，對區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施信用監(jiān)管。各保稅港區(qū)邊防部門也在探索試行相應(yīng)的誠信監(jiān)管制度，以上海洋山邊檢站、浙江寧波北侖邊檢站為例，2009年，兩站制定了“誠信認(rèn)證”制度，對經(jīng)常往來于洋山、北侖兩港的國際貨輪進(jìn)行分類，管理嚴(yán)格、無不良記錄、誠實(shí)守信的船舶可以享受免檢船員證件的“誠信船舶”待遇，而對管理混亂和有違反國家法規(guī)行為的船舶，則列為“不誠信船舶”，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。[5]更早一些，2002年上海邊檢總站出臺(tái)了《“綠、黃、紅”牌獎(jiǎng)懲制度實(shí)施辦法》，開始了邊檢機(jī)關(guān)以信用評(píng)價(jià)為核心的新型管理模式的嘗試。該制度以“船方、登輪單位自管為主,邊檢巡查、監(jiān)管為輔”為主要內(nèi)容,為自管得力的單位授予“綠牌”,發(fā)“誠信單位”標(biāo)牌,并制定了一套授牌標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)懲辦法。[6]但應(yīng)該注意的是，保稅港區(qū)的誠信監(jiān)管仍未實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、制度化，相關(guān)法律依據(jù)不健全，不同部門之間各行其是，導(dǎo)致了誠信信息采集錄入存在不全、偏差的情況。因此，保稅港區(qū)應(yīng)建立統(tǒng)一的誠信監(jiān)管體系，制定專門的法律規(guī)范，協(xié)調(diào)各部門做好信用監(jiān)管。同時(shí)，還可以將誠信監(jiān)管擴(kuò)展至保稅港區(qū)內(nèi)的全部企業(yè)及個(gè)人，建立誠信分級(jí)記錄，在邊防檢查和管理上對不同誠信級(jí)別的企業(yè)和個(gè)人提供區(qū)別待遇和便利，吸引更多信用良好的企業(yè)進(jìn)駐保稅港區(qū)。

五、結(jié)束語

我們知道，任何法律制度都是從無到有、從隨意到規(guī)范發(fā)展而來的。在經(jīng)歷了初步探索、迅猛發(fā)展的過程后，保稅港區(qū)的邊防執(zhí)法應(yīng)當(dāng)益加注重自身法律制度的建設(shè)，由于其處在對外開放的前沿，還應(yīng)提高自身執(zhí)法效率，探索適應(yīng)新的執(zhí)法內(nèi)容，通過法律的規(guī)范作用，保障保稅港區(qū)的長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

[1]寧清同,黎其武，等.保稅港區(qū)法律問題研究[M].北京：法律出版社,2011：256.

[2]廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì).《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》解讀[M].南寧：廣西人民出版社,2014：72.

[3]黃金榮.“規(guī)范性文件”的法律界定及其效力[J].法學(xué),2014,(7):12.

[4]周季鋼,廖雪梅，等.保稅港區(qū)應(yīng)“立法先行”[N].重慶日報(bào),2010-05-12(A04).

[5]朱斌,姚佳麒.“誠信認(rèn)證”深受國際船東青睞[N].文匯報(bào)，2009-04-08(2).

[6]張良,王軍珂.淺議邊檢誠信管理體系建設(shè)——以海港口岸為中心[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2010，(6)：49-53.

(責(zé)任編輯、校對杜彬)

A Research on the Legal Border-controlling Institutions of a Bonded Port

XIE Xiaoliang

(Team of Graduate Student，The Armed Police Academy，Langfang，Hebei Province065000，China)

A bonded port is a vital engine of local economy.However，its legal institution is not so integrated and is in the process of being explored.In the port，the border inspection and management is quite different from those of the other zones.Furthermore，its range has expanded into many new areas.Hence，new legal systems and work institutions have to be made.

bonded port；border control；law institutions

2015-10-21

謝小亮(1987—)，男(壯族)，廣西貴港人，軍事法學(xué)碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2016)01-0041-05