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      城管執(zhí)法面臨的困境與對策
      ——以萬柏林區(qū)執(zhí)法分局的工作為例

      2016-02-11 12:31:10韓晶徐康
      中共太原市委黨校學報 2016年1期
      關(guān)鍵詞:萬柏林區(qū)攤點攤販

      韓晶徐康

      (1.太原市城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局萬柏林分局,山西太原030024;2.太原市行政執(zhí)法總隊,山西太原030024)

      城管執(zhí)法面臨的困境與對策
      ——以萬柏林區(qū)執(zhí)法分局的工作為例

      韓晶1徐康2

      (1.太原市城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局萬柏林分局,山西太原030024;2.太原市行政執(zhí)法總隊,山西太原030024)

      在我國加速城市化建設(shè)的過程中,城管執(zhí)法應運而生。城管執(zhí)法工作中存在著法律依據(jù)滯后、總體治理效果不理想、治標不治本、執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高等問題。本文以萬柏林區(qū)執(zhí)法分局的工作為例,從提高隊伍和人員素質(zhì)、完善執(zhí)法環(huán)境保障、疏堵結(jié)合、建設(shè)合理的市場網(wǎng)點等方面提出建議和思路。

      城管執(zhí)法;無證流動攤點;隊伍建設(shè)

      無證流動攤點作為城市的“牛皮蘚”,可以說是無處不在。攤販們占道經(jīng)營,嚴重影響市容環(huán)境,妨礙交通暢通,同時也嚴重損壞了城市形象,所以說,對城市流動攤點的治理是城管工作的重點。同時,由于其經(jīng)營形式簡單、流動性大,容易反彈、難以根治,也是目前城管工作中一個難點問題。

      一、無證流動攤販的主體構(gòu)成和經(jīng)營內(nèi)容

      所謂無證流動攤販,是指無固定經(jīng)營場所、無營業(yè)執(zhí)照、無注冊資金,也沒有合法攤位證、流動性大的攤位。主要由以下四類人員組成:

      (一)無業(yè)、下崗或待業(yè)人員

      經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和企業(yè)改制后,許多的下崗職工被推向了社會。由于年紀偏大,很難找到合適的工作,他們都處在上有老、下有小的年紀,家庭負擔沉重,又不能閑置在家中,所以很多人都選擇了這種投資少、見效快、風險低的小買賣。

      (二)外來流動人員

      有些外來人口的素質(zhì)普遍比較低,大部分都來自山區(qū)或比本地相對更加落后的地區(qū),這部分人成分復雜,拉幫結(jié)派,不服從管理。還有一些是離城市近的農(nóng)民,他們的小農(nóng)意識較強,將自己種的瓜菜推到城市里叫賣,從而減少市場內(nèi)兜售的各種費用。

      (三)部分“兩勞”(勞動教養(yǎng)、勞動改造釋放)人員和老弱病殘人員

      由于“兩勞”人員的特殊經(jīng)歷,再就業(yè)的難度比較大,也沒有足夠的資金創(chuàng)業(yè),所以大多都選擇這種幾乎零成本的方式來經(jīng)營。老弱病殘人員由于自身的疾病和身體的缺陷,大多無法正常獲取生活來源,他們把自己劃定為特殊群體,渴望得到社會的關(guān)注和救濟。

      (四)城中村居民

      城中村居民依靠地理優(yōu)勢在城市的商業(yè)街區(qū)擺攤,做一些小買賣,主要以中老年婦女為主。這有些城中村居民索性圈地為界,一年四季出攤經(jīng)營,并擁有了大批的老顧客。

      總得來說這些流動攤販有一個共性特征就是大都是弱勢群體。雖然隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和人們思想觀念的轉(zhuǎn)變,越來越多的學生、上班族甚至是家庭富裕的年輕人也加入到了這一“擺地攤”的行列中來,他們利用課余和下班時間擺攤賣一些新奇的東西豐富自己的生活經(jīng)驗,增加自己的生活履歷。但依舊以弱勢群體的占有率最高。

      無證流動攤點的經(jīng)營內(nèi)容品種繁多,門類齊全,應有盡有,以日常生活用品、水果、蔬菜、早點、熟食、油炸食品為主。經(jīng)營工具多以自制手推車、自行車和人力三輪車、機動車(賣水果時有)為主。流動攤販對市場的需求變化有極強的應變性,能根據(jù)市場的變化及時快速地調(diào)整自己的經(jīng)營內(nèi)容,以迎合消費者的需求,給附近的市民生活帶來了很大的便利。

      二、無證流動攤販存在的原因

      流動攤販的存在根源在于我國城市化進程的加快、國有企業(yè)改制等導致的勞動力富余,就業(yè)形勢嚴峻的客觀現(xiàn)實。也是我國社會、經(jīng)濟還不夠發(fā)達,部分人民生活水平相對低下的集中體現(xiàn)。具體原因主要有以下幾種:

      (一)集貿(mào)市場建設(shè)滯后,布局不合理。隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展,目前城區(qū)特別是有些社區(qū)生活基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善的問題越來越突出,方便群眾就近購買日常生活用品的“市場”嚴重匱乏。而流動攤販以其商品價廉、經(jīng)營方式靈活、就近購買方便,能滿足一定消費群體的需求等特點,而在市場上占有一席之地。

      (二)一定弱勢群體生存和獲利的途徑所迫。隨著市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展,下崗失業(yè)人員增多和農(nóng)民大量涌入城市,他們多數(shù)文化程度低、無技術(shù)、無資本,為了謀求生存空間或者渴求獲得可觀的經(jīng)濟收益,做無證流動商販便成為其首選的謀利方式。據(jù)調(diào)查,無照商販中75%是非常住人口,他們居無定所、流動頻繁、成分復雜;比如下元商貿(mào)城周邊的賣西瓜條、烤腸的,下元恒信手機城前賣手機卡,貼膜的,25%是無其他經(jīng)濟來源收入的城鎮(zhèn)困難家庭和失業(yè)人員。為了逃避各種賦稅,降低經(jīng)營成本,謀取最大利潤,擴大生存空間,多在街頭就地設(shè)攤,流動經(jīng)營。他們通常被人們視為弱勢群體,每當執(zhí)法人員依法管理時,極易引發(fā)群眾不滿情緒,群眾或為其說情,甚至干擾、阻撓執(zhí)法,更有部分別有用心的人趁機唆使不明人員混淆視聽、制造混亂,嚴重阻礙了城管執(zhí)法人員依法執(zhí)法。

      (三)獲利大,即便取締或處罰效果也不理想。據(jù)統(tǒng)計,流動攤販秤量工具90%以上使用的是“二八、三七秤”,甚至“四六秤”,概率達98%以上。因此,投資少、成本低、風險小、收效快,成為低收入家庭和外來流動人員的首選,加上其對市場的適應性強,經(jīng)營內(nèi)容調(diào)整快、無稅收,只要經(jīng)營者頭腦靈活,肯吃苦,其收入養(yǎng)家糊口沒問題,收入好的流動攤販甚至不低于企業(yè)白領(lǐng)。如此大的利益驅(qū)動,就會使他們在一次又一次受到取締或處罰后,一次又一次地進行無照經(jīng)營,難以徹底根除。

      (四)弱勢群體更容易引起群眾的同情心。一些攤販在面對城管執(zhí)法人員的處罰時會以耍無賴、拒交罰款等方式進行抵抗,有的甚至將滿腔的怨氣撒到執(zhí)法隊員身上。再加上他們是弱勢群體,更容易引起圍觀群眾的同情,有些煽動者甚至趁機對執(zhí)法隊員進行辱罵、毆打,從而削弱了城管執(zhí)法者的權(quán)威,也挫傷了一線執(zhí)法人員的積極性,使執(zhí)法工作陷入被動的境地。

      (五)缺乏執(zhí)法保障。當執(zhí)法隊員對攤販進行處罰時,沒有非常確切的法律依據(jù),例如萬柏林區(qū)行政執(zhí)法人員在進行處罰時只能單純依據(jù)《太原市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》,而沒有明確的法律條款規(guī)定何種情況進行何種處罰,如果被處罰人拒絕接受處罰,甚至是暴力抗法該如何處置等等。這種處罰通常是對事不對人,沒有威懾力。例如查處無證流動攤販等違法行為,一般是取締或暫扣物品,而對違法行為人沒有制裁手段,起不到應有的作用。

      (六)管理任務重,執(zhí)法人員少。城管執(zhí)法人員與管理任務量之間需求不平衡,是萬柏林區(qū)城管執(zhí)法中的老問題。按照萬分之五的人員配置比例,萬柏林分局應在260人左右。目前有104人,盡管近年來區(qū)政府積極解決,招錄了一些新人。但是,人員不足的問題仍然是一個主要問題。一方面隨著萬柏林區(qū)新街道的打通和老街道的拓寬,清潔工程片區(qū)改造面積越來越大,這樣管理任務越來越重,管控的要求越來越高。另一方面,執(zhí)法人員趨于老化,40歲以上的隊員占到分局總?cè)藬?shù)的56%?,F(xiàn)在一個中隊的正式執(zhí)法人員在5人左右,負責轄區(qū)內(nèi)大大小小10多條街道,及不同面積的片區(qū)執(zhí)法管理,從早到晚的全方位無間隙的控制,節(jié)假日不休息,執(zhí)法力量的捉襟見肘不言而喻。商業(yè)繁華地區(qū)的下元中隊、興華中隊尤為突出。

      三、城管執(zhí)法面臨的困境與對策

      (一)提高城管執(zhí)法隊伍素質(zhì)

      在實際工作中,一是執(zhí)法人員長期加班加點,而加班補助因沒有政策不能解決,直接影響到人員的工作熱情和主動性。二是長期從事直接從群眾面對面的這項工作,長時間處在管理與被管理之間的這樣一個社會矛盾的工作環(huán)境中,工作壓力大。而相對人的素質(zhì)相對低,思想上極易產(chǎn)生疲倦感,昔日的熱情日漸低落,寶貴的能動性日漸降低。執(zhí)法人員之間交流機會少,缺乏成就感,影響進取心和積極性。沒有形成良好的循環(huán),新老交替問題上考慮不足,要長時間保持隊伍的戰(zhàn)斗力就成為一個問題。因此,要將老一批的執(zhí)法人員逐步過度到后勤管理部門,提高單位面積執(zhí)法人員的數(shù)量,將更多的新生力量補充到執(zhí)法一線隊伍當中,增加執(zhí)法隊伍的活力和生命力提高執(zhí)法隊員的工作效率。同時在招錄過程中要重視選拔,要招錄文化素質(zhì)高、業(yè)務能力強的人員加入執(zhí)法隊伍的行列。要考慮給執(zhí)法隊、人員,尤其是戰(zhàn)斗在一線的執(zhí)法人員給予特崗補助和加班費的問題,從而提高執(zhí)法人員的工作積極性。

      (二)創(chuàng)新執(zhí)法管理理念與措施

      在實際執(zhí)法過程中,一是存在“疏與堵”的問題。以“堵”為重,主要力量集中到“堵”上,在“疏”上做的不夠,“疏”不好,勢必“堵”不久。有些生活小區(qū)、村莊沒有市場,因居民的市場需求,導致商販見空就擺,你來我走,和執(zhí)法人員打游擊,即使經(jīng)常組織集中整頓,整頓效果也堅持不久,整治成果反彈率大。二是存在收費設(shè)置與清理取締的尷尬問題。據(jù)了解,目前部分地段的商販有收費現(xiàn)象,這樣我們面對相對人很是尷尬,如強制取締必將造成經(jīng)營戶的不滿,極易造成社會不穩(wěn)定,引發(fā)暴力抗法。應先取消收費,再進行取締,效果才會好。三是存在措施手段單一的問題。執(zhí)法措施單一,缺乏長效制約手段。隨著人們生活的多元化需求,還面臨群眾理解一個問題。比如對無證燒烤攤點,有的經(jīng)營戶能配合,但是顧客不理解,這樣只能重點地段,重點監(jiān)控,使用人海緊盯戰(zhàn)術(shù),天天派人盯守防控。不能進入常態(tài),不能很好地進行有效執(zhí)法。四是在完成常態(tài)城管行政執(zhí)法任務人員吃緊的情況下,還要承擔街辦安排的諸如動遷、計生、穩(wěn)維、選舉、護林防火等其它方面的工作,使應有的執(zhí)法力量不能全部投入到城管行政執(zhí)法工作中,在一定程度上對城管執(zhí)法工作有所消弱。為此,建成合理的市場網(wǎng)點,最大程度地滿足群眾的需求是解決攤點亂擺的關(guān)鍵所在。建設(shè)合理化市場是政府的一項系統(tǒng)大工程,在規(guī)劃設(shè)置上如果能做到符合民意,適應民情,將為城管監(jiān)控攤點亂擺問題鋪平道路。出臺適合萬柏林區(qū)街道目標化管理標準。對于主要大街、小巷、城中村內(nèi)街道建議進行分類管理,制定目標落實,責任到人。行政執(zhí)法隊伍主要管理,招聘的人員及街辦城管工作人員分片管理,城中村的小街巷建議充分調(diào)動村委治保會的力量緩解目前執(zhí)法力量不足的問題。對于與群眾生活密不可分的,比如修自行車、配鑰匙、修鞋等便民攤點,可考慮劃定位置規(guī)范經(jīng)營。通過細致的考核辦法,做好門前責任制目標管理和常態(tài)管理,可達到事半功倍的作用。

      (三)加強城管執(zhí)法的環(huán)境保障建設(shè)

      一是存在執(zhí)法受阻的問題。暴力抗法的問題羈絆著城管執(zhí)法的依法行政,在遭遇暴力抗法的時候,城管執(zhí)法人員的正當權(quán)益往往得不到保障,公安處理時常常以和解為出發(fā)點,不了了之,無形之中助長了不法商販的囂張氣焰。二是存在群眾的不理解問題。在執(zhí)法過程,得不到群眾的支持和理解。三是存在媒體報道的導向問題。媒體對城管的報道缺乏客觀性,存在一邊倒的現(xiàn)象。四是存在執(zhí)法活動的經(jīng)費短缺問題。目前執(zhí)法經(jīng)費短缺,主要體現(xiàn)在租賃機具、車輛,人員加班誤餐及福利待遇。應在清潔工程??钪薪y(tǒng)籌考慮,執(zhí)法經(jīng)費納入財政預算。我們的執(zhí)法環(huán)境需要一個支持、正確的輿論導向。需要得到公安有力保障,明確城管執(zhí)法受阻,不可按一般的民事糾紛處理。媒體給予正確的導向,營造城管執(zhí)法的良好氛圍。

      [1]姜杰,彭展,夏寧.城市管理學[M].濟南:山東人民出版社, 2005.

      [2]董世明,漆國生.行政管理學[M].長沙:湖南人民出版社, 2003.

      [3]王夢奎.中國中長期發(fā)展的重要問題2006-2020[M].北京:中國發(fā)展出版社,2005.

      [4]萊斯利.政治學的重大問題——政治學導論[M].劉曉譯.北京:華夏出版社,2001.

      [5]郭夏娟.公共行政倫理學[M].杭州:浙江大學出版社, 2003.

      [6]王郁.城市管理創(chuàng)新:世界城市東京的發(fā)展戰(zhàn)略[M].上海:同濟大學出版社,2004.

      [7]吳潔瑾.城管求解:改善形象需法制保障[N].東方早報, 2013-11-11.

      (責編:李園)

      F299.22

      A

      1008-8431(2016)01-0075-03

      2015-11-25

      韓晶(1987-),女,太原市城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局萬柏林區(qū)分局科員;徐康(1987-),男,太原市行政執(zhí)法總隊科員。

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