吳玉章

思 想

慈善：權(quán)力的介入

吳玉章*

內(nèi)容提要：本文關(guān)注中國慈善事業(yè)發(fā)展中的一個問題，即權(quán)力的介入。圍繞權(quán)力介入的現(xiàn)象分別介紹了幾個問題：慈善事業(yè)在中國的發(fā)展過程，以及慈善與福利的不同；新中國成立之后，權(quán)力介入的開始、原因及其影響；隨著2016年《慈善法》頒布出現(xiàn)權(quán)力介入新的形式，而權(quán)力介入的新形式標志著權(quán)力理性的興起。

慈善 權(quán)力 權(quán)力 理性

一、慈善概說

（一）歷史梳理

近來，慈善是一個學(xué)術(shù)研究的熱門問題，相關(guān)的研究材料和成果也不少。①相關(guān)研究成果大致列舉如下：周秋光等：《中國慈善簡史》，人民出版社2006年版；黃曉勇等主編：《中國民間組織報告》（2014年），社會科學(xué)文獻出版社2014年版；王名主編：《中國NGO口述史》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版；盧徳之：《走向共享》，北京大學(xué)出版社2013年版；王名主編：《汶川地震公民行動報告》，社會科學(xué)文獻出版社2009年版；王名主編：《中國非營利評論》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版；徐家良主編：《中國第三部門研究》，上海交通大學(xué)出版社2011年版；楊團主編：《中國慈善發(fā)展報告》，社會科學(xué)文獻出版社2009年版；民政部政策法規(guī)司主編：《中國慈善立法課題研究報告選編》，中國社會出版社2009年版；徐麟主編：《中國慈善事業(yè)發(fā)展研究》，中國社會出版社2005年版。當然，還有若干學(xué)術(shù)研究的成果，這里就不一一列舉了。問題在于，慈善領(lǐng)域研究成果的質(zhì)量還有待提高，特別是如何解釋慈善領(lǐng)域的發(fā)展變化等問題。在我國，慈善行為很早就已經(jīng)有了，圍繞慈善和救濟的理論觀念也不在少數(shù)，儒家、法家、墨家、道家等都有各自的論述。面對社會生活中實際存在的鰥寡孤獨病殘貧弱人群，總有人自愿且不計回報地提供一些幫助，使其生活有所改善。早在春秋戰(zhàn)國時期，我國的思想家們就探討過國家對于鰥寡老幼、羸弱病殘的救濟問題。例如，管仲曾經(jīng)提出國君應(yīng)當實行“九惠之教”②所謂“九惠之教”，是指一曰老老；二曰慈幼；三曰恤孤；四曰養(yǎng)疾；五曰合獨；六曰問??；七曰通窮；八曰振困；九曰接絕。轉(zhuǎn)引自周秋光等：《中國慈善簡史》，人民出版社2006年版，第52頁。，以便在與各國爭霸過程中脫穎而出，成就霸業(yè)。在儒家學(xué)說的經(jīng)典文獻中也都有一些關(guān)于慈善的議論。③孔孟圣賢都議論過，如孔子的“仁者，愛人”；孟子的“惻隱之心，仁之端也”，等等。在西漢武帝時期，就有了救助鰥寡孤獨幼童的善舉，具體表現(xiàn)為由官府提供錢物；對于老年人，可以在計算年齡時給予優(yōu)惠。④參見周秋光等：《中國慈善簡史》，人民出版社2006年版，第80頁。在漢武帝元鼎元年（公元前116年），江南水災(zāi)嚴重，而嚴冬即至，當時就出現(xiàn)了“賑粥濟民”的善舉。鄧拓先生后來評論道：“此后累代施行，未嘗稍衰。無論為中央或地方，又無論其為政府或法團所興辦，史籍記載，從不間斷?！雹輩⒁娻囋铺兀骸吨袊然氖贰?，上海書店1984年版；轉(zhuǎn)引自周秋光等：《中國慈善簡史》，人民出版社2006年版，第77頁。而各個朝代的統(tǒng)治者也都有一些關(guān)于慈善活動的敕令，甚至法典。⑥例如，東漢時期，元和三年，當時的章帝就下詔，要求各州縣愛恤孤童。具體要求，“其嬰兒無父母親屬，及有子不能養(yǎng)食者，

不過，在漫長的封建社會期間，盡管歷朝歷代大都有一些救濟舉措，但是，封建國家究竟是否應(yīng)該允許、支持慈善活動，還是有一些爭論的。例如，唐代官方對于慈善問題有自己的看法，唐玄宗時期的大臣宋璟就要求玄宗廢除“悲田養(yǎng)病坊”，其辭曰：“人臣私惠，猶且不可，國家小慈，殊乖善政。”⑦周秋光等：《中國慈善簡史》，人民出版社2006年版，第92頁。這反映了在一段時間內(nèi)，唐代國家對于慈善活動有不同認識；因為當時的官方認為，慈善與儒家經(jīng)典學(xué)說的仁政大業(yè)有所不符。

宋代一直被認為是一個國家力量比較貧弱的朝代，加之后來，宋代統(tǒng)治者又有南渡、偏安之舉，更被認為是一個頗受屈辱的朝代。不過，宋代有一個時期，官府高度重視救濟問題。北宋嘉佑年間（1056—1064年）宋仁宗詔令“諸州府救濟鰥、寡、孤獨、癃老、疾廢、貧乏不能自存者，安排其居養(yǎng)，以絕戶人的屋產(chǎn)充其費，供給米豆，不足則以常平倉的利息補充”。⑧同上，第98頁。

*常州大學(xué)史良法學(xué)院教授，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員。

廩給如律?！鞭D(zhuǎn)引自周秋光等：《中國慈善簡史》，人民出版社2006年版，第80頁。

元代法律規(guī)定，“諸鰥寡孤獨、老弱病殘、窮而無告者，于養(yǎng)濟院收養(yǎng)。應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)，不應(yīng)收養(yǎng)而收養(yǎng)者，罪其守宰，

按治官常糾察之?！薄对贰肪?03，《刑法志》二。轉(zhuǎn)引自周秋光等：《中國慈善簡史》，人民出版社2006年版，第126頁。

宋哲宗元符元年（1098年）又下詔，要求對鰥寡貧病孤獨者，“官為居養(yǎng)之”。①周秋光等：《中國慈善簡史》，人民出版社2006年版，第98頁。從元符元年至崇寧初年（1102年之后），是奸相蔡京當權(quán)的時期。而這一時期，除了外患不息，內(nèi)亂也已經(jīng)出現(xiàn)。這一時期又恰恰是梁山兄弟們聚義山寨，“大碗喝酒、大塊吃肉”，對抗皇帝老兒（宋徽宗）的時期。②《水滸傳》第一回“張?zhí)鞄熎盱烈?洪太尉誤走妖魔”就講到，嘉佑三年，大宋仁宗天子在位……。施耐庵：《水滸傳》，長春出版社2006年版。因此，宋代官府興辦慈善的目的，自然也與“吸附民眾，穩(wěn)定統(tǒng)治根基”有關(guān)。③同注7，第100頁。

元代法律有所規(guī)定：諸鰥寡孤獨、老弱殘疾、窮而無告者，于養(yǎng)濟院收養(yǎng)。應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)，不應(yīng)收養(yǎng)而收養(yǎng)者，罪其守宰，按治官常糾察之。④同注7，第126頁。

在明清時期，盡管官方出臺了一些救濟舉措，但是，民間的慈善活動也逐漸發(fā)展起來。⑤有學(xué)者建議，按照經(jīng)費來源和創(chuàng)建者與管理者的身份等因素來劃分官方與民間慈善機構(gòu)。周秋光等：《中國慈善簡史》，人民出版社2006年版，第140頁。應(yīng)該說，不依賴于官方的慈善活動和慈善機構(gòu)才是我們今天所說的慈善活動的本意。

明清兩代官方大都重視養(yǎng)濟堂（院）的建設(shè)和管理，以救濟鰥寡孤獨、殘疾之人。洪武皇帝曾“詔令天下郡縣設(shè)立孤老院”，是廣為流傳的美談之一。同時，在《大明律·戶律》中還有專門規(guī)定，“凡鰥寡孤獨及篤疾之人，貧窮無親屬依徛，不能自存，所在官司應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)者，杖六十；若應(yīng)給衣糧而官吏克減者，以監(jiān)守自盜論?！雹尥?，第142頁。

不久之后，社會上還出現(xiàn)了一類民間的慈善組織，即普濟堂。這類慈善組織多由民間紳士集資捐助而成。對這類組織，官方曾經(jīng)給予大力支持。例如，1706年，康熙皇帝為京師普濟堂御制碑文，并賜“膏澤回春”⑦同上，第153頁。匾額，以資鼓勵。盡管后來，普濟堂也獲得了官方的資助；但是，一般來說，更多的情況還是來自民間的經(jīng)費支持普濟堂的存在和發(fā)展。⑧同上，第155頁。

不過，在漫長的封建社會里，由于皇權(quán)的“君臨天下”，以及官府的強有力控制，慈善與福利長期不分，絕大多數(shù)的慈善活動也都由政府壟斷。一直到明末清初，特別是鴉片戰(zhàn)爭前后，脫離官府的慈善活動才得以獨自開展，而隨著西方傳教士進入中國，以教會為依托的、不借助于政府力量的慈善組織才得以逐漸發(fā)展起來。

在西方，慈善也是一個悠久的傳統(tǒng)。在這方面，英國別具特色。英國很早就形成了自己的文化傳統(tǒng)，其中，關(guān)于慈善活動至少有兩種：開辦慈善事業(yè)的傳統(tǒng)和互助的傳統(tǒng)。⑨民政部政策法規(guī)司主編：《中國慈善立法課題研究報告選編》，中國社會出版社2009年版，第135頁。從歷史發(fā)展過程看，英國早期的慈善活動深受宗教觀念的影響，那些慈善組織是由“宗教團體興辦和管理的慈善基金會”。⑩同上。早在1601年，英國就通過了關(guān)于慈善的法律，即《慈善用途法》。英國對于慈善活動的態(tài)度深刻影響了美國人的慈善行為。此后，英國1601年的法律又經(jīng)過多次修改，終于在2006年以英國議會通過的《慈善法》為標志大致定型。當然，由于英國的普通法特點，關(guān)于慈善的重要案例也在確定、保護慈善活動時具有重要意義。

盡管在思想觀念上深受英國慈善事業(yè)的影響，美國對于慈善活動的管理有自己的特點。美國沒有專門的、獨立的關(guān)于慈善事業(yè)的聯(lián)邦制定法；然而，美國的稅法特別是《國內(nèi)稅收法典》，在規(guī)范和管理慈善活動時具有特別重要的作用。隨著英美社會慈善活動的逐漸發(fā)展，逐漸形成了今天世界上有重大影響的慈善活動模式。

而在大陸法系各個國家里，一般都有關(guān)于慈善活動的法律規(guī)范和稅收優(yōu)惠法律，如德國。在德國，慈善組織大致歸類于結(jié)社范疇；盡管其結(jié)社的傳統(tǒng)相當悠久，①早在12世紀，德國就出現(xiàn)了行會。民政部政策法規(guī)司主編：《中國慈善立法課題研究報告選編》，中國社會出版社2009年版，第152頁。由于歷史的原因，德國慈善立法近代以來逐漸形成。1900年實施的《德國民法典》在“法人”制度里對于非營利社團有明確的規(guī)定，而1949年《德國基本法》明確規(guī)定了公民的結(jié)社權(quán)利，從而“為慈善組織的自由成立奠定了憲法基礎(chǔ)”。②同上。在稅收優(yōu)惠方面，德國的稅收基本法規(guī)定了享受稅收優(yōu)惠的慈善組織的條件。由于德國施行聯(lián)邦制，有些州法，如《德國巴伐利亞州財團法》，也規(guī)定了慈善行為。③同上，第153頁。

至于日本，它的慈善立法則經(jīng)歷過很大的變化。日本在明治維新之后的第一部憲法《大日本帝國憲法》（1890年實施）明確規(guī)定了臣民“在法律規(guī)定范圍內(nèi)，有……結(jié)社之自由?！?898年實施的《日本民法典》仿效《德國民法典》也專門規(guī)定了法人制度，從而“為慈善組織奠定了法律基礎(chǔ)”。④同上，第164頁。1998年，日本為了適應(yīng)社會的發(fā)展變化，又制定并通過了《日本特定非營利活動促進法》，其中專門規(guī)定了慈善組織、慈善活動、稅收優(yōu)惠等問題，促進了公益事業(yè)的健全發(fā)展，應(yīng)該說，該法為日本社會向“更具活力、更安定”方向發(fā)展發(fā)揮了重要功能。⑤同上，第165頁。2006年，日本又一次對非營利法人制度作出重大修改。通過這次修改，日本慈善組織法的重心由民法轉(zhuǎn)為專門立法。⑥同上，第166頁。

（二）?慈善釋義

在中文世界里，“慈”與“善”最初并沒有連在一起使用，各有所指。“慈”是指長輩對晚輩的愛，“善”是指人之間的友愛和互助。在中國，高尚品質(zhì)與人的具體身份聯(lián)系密切，這在倫理世界是具有顯著特點的。例如，父慈子孝，兄友弟恭等。據(jù)說，最早將慈善兩字連在一起使用并見之于文獻的是《北史》中的《崔光傳》，文中稱贊崔光人品，稱“光寬與慈善”。⑦崔乃夫談話，參見中國慈善總會網(wǎng)站，中華慈善總會第一任會長：崔乃夫（一），2016年3月30日訪問。現(xiàn)在人們認為，慈善是指人們在沒有外界壓力的情況下，自愿地扶弱濟貧的一種社會活動。⑧http://baike.baidu.com/item/%E6%85%88%E5%96%84/3540300?qq-pf-to=pcqq.c2c.根據(jù)《大美百科全書》的解釋，慈善是最悠久的社會傳統(tǒng)之一，它借由金錢的捐助和其他服務(wù)，來提升人類的福祉。也可以說，慈善就是有些人通過提供錢、財、物或者時間的方式幫助處于貧困弱勢境地的某些人，使之改變現(xiàn)狀的行為。

一般來說，慈善行為只有在社會生活中才能出現(xiàn)，在單個的原子式社會中，不可能有什么慈善行為。只有在社會生活中，才有差異存在；具體說，才有人的各種差別存在，其中自然有朝氣蓬勃、身強力壯的人們，當然也有貧弱老幼、鰥寡病殘群體。重要的是，只有在社會生活中，才有慈善行為的對象存在。從這里，我們可以發(fā)現(xiàn)慈善行為的一個基本特點，那就是本來沒有責(zé)任，也沒有義務(wù)，但是，人們又自愿不計回報地幫助貧弱群體的行為。如果有責(zé)任、有義務(wù)來幫助別人，那就不是慈善而是責(zé)任了。由此，我們還可以發(fā)現(xiàn)一個政府與民間組織在救濟貧弱群體時的一個重要區(qū)別，即政府出面的救濟，屬于國家提供的福利，是國家或政府的責(zé)任；而民間組織或個人提供的救濟，才是慈善。

根據(jù)開展慈善活動的主體不同，我們可以將慈善活動分為個人的慈善活動和組織的慈善活動。所謂個人的慈善活動，是指在社會生活中普遍存在的，但又表現(xiàn)為分散的、零星的慈善活動。即使在“文化大革命”時期，個人的慈善活動也沒有徹底絕跡，只是更加隱蔽了。至于組織的慈善活動，則是指由組織出面開展的慈善活動。在這方面，慈善總會或者各種名稱的基金會往往就是以組織形式開展慈善活動的具體載體。更加深入的研究表明，近代以來的慈善活動更多是以組織形式開展的，而古代則多為個人的慈善活動。

總之，慈善行為大致可以有廣義與狹義兩種解釋。從廣義上看，慈善就是人類的一種自救，是人類群體的一種不需要外力的自我救濟。再從狹義上看，慈善則是部分人利用自己的錢財物來幫助他人擺脫困境的一種行為。

這樣，我們就獲得了關(guān)于慈善行為的一個大致定義。這是一項基本工作，沒有它，我們就不知道針對什么現(xiàn)象開展研究。但是，僅僅有了一個定義還是不夠的。第一，因為這樣的定義并不存在于現(xiàn)實社會環(huán)境之中，它只是一個抽象的定義。第二，這樣一個定義無法揭示我國慈善行為的特性，而只能獲得一個普遍的慈善行為印象。這樣的結(jié)果顯然是不能令人滿意的。

二、權(quán)力的介入

本文打算認真分析權(quán)力對于慈善活動的影響。因為在我國，特別是新中國成立之后，權(quán)力對于社會生活的影響曾經(jīng)是巨大而全面的。①在新中國的歷史上，改革開放之前，我們對于權(quán)力是不主張限制的，那時強調(diào)大全獨攬、一元化領(lǐng)導(dǎo)等。隨著“文化大革命”的結(jié)束，特別是改革開放的開始，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人逐漸開始強調(diào)法律的重要意義，逐漸開始考慮對于權(quán)力的限制。黨的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標。十八大之后，權(quán)力應(yīng)該被關(guān)進制度的籠子里的意識成為全黨全國的共識。改革開放以來，盡管單一的權(quán)力影響有所減弱，但是，權(quán)力對于社會的影響仍然是不言而喻的。國外的學(xué)者也贊成這樣的觀點，如法國學(xué)者列菲佛爾在他的《論國家》一書中就表示，“國家和國家的各種問題在中國歷史上曾經(jīng)具有決定性的重要性。”②［法］亨·列菲佛爾：《論國家——從黑格爾到斯大林和毛澤東》，李青宜等譯，重慶出版社1988年版，第239頁。因此，深入分析權(quán)力對于慈善活動的影響可以使我們更加深入而清楚地認識現(xiàn)實中的慈善活動。

在社會生活中，權(quán)力的存在是普遍現(xiàn)象。人類社會從蠻荒時代開始，就已經(jīng)有了權(quán)力存在，甚至可以說，只要有人群的地方，就有人類的權(quán)力了。直至今天，在任何人類生存和活動的空間，無論是窮鄉(xiāng)僻壤還是IT人士集中的豪華寫字樓都存在權(quán)力，似乎自不待言。

盡管“權(quán)力”是一個在社會科學(xué)中經(jīng)常使用的基本概念，但是，學(xué)者們的研究并不能令人滿意，似乎還很難找到一個大家基本公認的權(quán)力概念。不過，德國學(xué)者韋伯（Max Weber）的說法還是很有啟發(fā)。韋伯認為，“權(quán)力是迫使他人按照權(quán)力擁有者的意愿行事的能力，而被迫者在其他情況下并不會如此?！雹郏勖溃堇聿榈隆だ寺秶遗c權(quán)力》，酈青等譯，上海世紀出版集團2013年版，序言。英國學(xué)者吉登斯（Anthony Giddens）認為，權(quán)力是一種改造能力，它“能夠?qū)σ幌盗屑榷ǖ氖录M行干預(yù)以至于通過某種方式來改變它們?！雹埽塾ⅲ莅矕|尼·吉登斯：《民族—國家與暴力》，胡宗澤等譯，三聯(lián)書店1998年版，第7頁。

從上述的定義中，并結(jié)合權(quán)力現(xiàn)狀，我們大致可以發(fā)現(xiàn)構(gòu)成權(quán)力的幾個要素。第一，權(quán)力是一種強制力，它不同于說服力，因為說服力面對冥頑不化的聽眾也只能是對牛彈琴，沒有效果。權(quán)力是一種強制力，是權(quán)力擁有者強迫他人必須如此行事的一種強制力；如果不服從，那么，就會受到懲罰。當然，如果不是在特定情況中，被強迫者完全可以對發(fā)號施令者視若罔聞，不理不睬。

第二，權(quán)力就是一種實現(xiàn)自己意志的強制力。也就是說，權(quán)力這種強制力要實現(xiàn)的就是權(quán)力擁有者自己的意愿，無論權(quán)力擁有者是處理國事還是家事。

第三，權(quán)力的存在是有前提的，即一定要有無權(quán)力人的存在。也就是說，權(quán)力的存在一定要有一個特定的“場”或者環(huán)境，其中有那些俯首聽命的人們存在。

第四，權(quán)力是有界限的，是應(yīng)該得到控制的。特別是近代民主國家中，權(quán)力不僅彼此區(qū)分，而且還要“牽制與平衡”，從而實現(xiàn)對于權(quán)力的控制。新中國成立之后，特別是“文化大革命”的經(jīng)歷，也使我們充分認識到，不受限制的權(quán)力是敗壞我們事業(yè)的重要原因之一。①當然，權(quán)力還有其他一些特性，如權(quán)力的結(jié)構(gòu)性。周永坤教授認為，權(quán)力的結(jié)構(gòu)性是指權(quán)力的組織體系、權(quán)力的配置與各種不同權(quán)力之間的相互關(guān)系。周永坤：《權(quán)力結(jié)構(gòu)模式與憲政》，載《中國法學(xué)》2005年第6期。

綜合若干法學(xué)上關(guān)于權(quán)力的定義，我們可以總結(jié)說，法律權(quán)力是指，第一，法律承認的一種能力，即使面對他人反抗，仍然可以強迫他人按照權(quán)力人意愿行事的能力。也就是說，權(quán)力是一種可以改變?nèi)说木秤觥⑷穗H關(guān)系、人的社會地位，甚至改變自然面貌的強制力。說到底，權(quán)力是一種可以實現(xiàn)權(quán)力人意愿的強制力。第二，權(quán)力是一種法律上承認、保護的強制力。一般而言，法律上強調(diào)平等，對于強迫一般都有拒絕的態(tài)度，但是，對于權(quán)力則不然，法律承認并保護這種強制力。第三，法律上的權(quán)力是一種受到法律規(guī)定限制、制約的能力。法律上的權(quán)力大都有授權(quán)單位和授權(quán)事由、授予權(quán)力的種類和界限等方面的規(guī)定。

（一）新中國成立以來的慈善事業(yè)發(fā)展

慈善活動并非發(fā)生于虛擬空間，它是活生生的，是現(xiàn)實的活動；因此，慈善一定會受到社會其他因素的影響。其中，特定社會的歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展程度、對外交往經(jīng)歷、民族心理，以及權(quán)力等因素都摻雜其間，這些因素共同包裹、制約慈善活動的開展。

新中國成立以前，特別是民國時期，嚴格意義上的慈善活動已經(jīng)存在；但是，同時，國家權(quán)力的介入也已經(jīng)出現(xiàn)。20世紀30年代前后，國民政府制定若干針對慈善團體的條例。1928年，公布《管理各地私立慈善機關(guān)規(guī)則》。1929年，頒布了《監(jiān)督慈善團體法》。1930年，又公布了《監(jiān)督慈善團體法施行細則》等。②相關(guān)材料參見周秋光等：《中國慈善簡史》，第264頁。

從宏觀方面來看。在新中國成立之后很長一段時期，官方的意識形態(tài)和政策不承認慈善。③1950年，中國人民救濟代表會議在北京召開。時任國務(wù)院副總理、中央政法委員會主任的董必武在會上作了“新中國的救濟福利事業(yè)”的報告。在報告中，董必武副總理認為，舊的福利救濟事業(yè)是“統(tǒng)治階級欺騙與麻醉人民的裝飾品”。此后，新中國官方對于慈善活動一直持批判態(tài)度。周秋光等：《中國慈善簡史》，第364頁。1950年，當時的國務(wù)院副總理董必武同志發(fā)表了講話，強調(diào)了慈善是裝飾品，起到了麻醉人民的作用等，從而宣布了慈善活動的非法性。董必武的講話實際上體現(xiàn)了黨和國家對于慈善活動的重要政策。④董必武在解放初期還一度代理過國務(wù)院（政務(wù)院）代總理一職，長達兩個月，應(yīng)當屬于黨和國家核心領(lǐng)導(dǎo)人物之一。董必武講話之后，國家又制定了一些條例，如《勞保條例》和《勞保條例實施細則修正案》，將原本歸屬于慈善的行為納入了國家的福利事業(yè)。

國家所以能夠做到這一步，大致上有兩個重要支撐點。一個是意識形態(tài)上的支撐點，即社會主義國家完全可以通過全面管理社會生活而實現(xiàn)對社會上弱勢群體的關(guān)系和幫助，這是社會主義國家的重要優(yōu)越性之一。另一個是構(gòu)成計劃經(jīng)濟模式重要內(nèi)容的定量供給制度的逐漸完善。①崔乃夫同志在訪談中講出的認識。參見中華慈善總會網(wǎng)站，中華慈善總會第一任會長：崔乃夫（一），2016年3月30日訪問。隨著每個人的定量大致確定，特別是隨著各種票證（包括糧票、肉票、布票、油票、春節(jié)的花生瓜子票、豆腐票、工業(yè)券等）的逐漸完備，即使有人還想發(fā)發(fā)善心，救濟他人，恐怕也只能是有心無力。

隨著“文化大革命”的發(fā)展，國民經(jīng)濟逐漸到了崩潰的邊緣，計劃經(jīng)濟模式同時也陷入嚴重困境，國家對于慈善活動的控制才有所放松，又開始正式承認慈善行為的必要與合理。不過，即使是有所放松，但是，針對慈善行為加強管理的思路還是沒有變化。

隨著計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變，同時還發(fā)生了意識形態(tài)上的一個轉(zhuǎn)變，即從國家包辦一切事物轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑諏嵱弥髁x的態(tài)度對待社會需要。

改革開放之后，情況變化很大。1993年，全國第一家省級慈善機構(gòu)——吉林省慈善總會成立。1994年，黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人表態(tài)承認甚至支持慈善活動。當時，朱镕基總理針對慈善活動曾經(jīng)有批示，“我完全支持這項事業(yè)”。同年，當時的全國政協(xié)主席李瑞環(huán)同志也指出，“社會需要慈善”。②周秋光等：《中國慈善簡史》，第5頁。我們得體諒國家領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)。一方面，他們一般不能輕易表態(tài)；另一方面，國家領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)又非常重要，具有使某一方面的事業(yè)“起死回生的”效力。1994年4月，中華慈善總會正式成立。中華慈善總會的正式成立表明，中國政府承認慈善活動的合理性與必要性。

從2000年開始，在黨和國家的一系列正式文件中，慈善事業(yè)逐漸出現(xiàn)。2000年制定的《“十五”計劃發(fā)展綱要》明確規(guī)定，國家將“發(fā)展慈善事業(yè)”。2004年，黨的十六屆四中全會決議明確指出，要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”。2005年3月，時任總理溫家寶在《政府工作報告》中提出“支持發(fā)展慈善事業(yè)”。

與上述態(tài)度一致，國家對于民間慈善組織的管理也有一種逐漸放松的趨勢。在改革開放初期，國家對于各類民間組織一直采取雙重管理體制；也就是說，任何一個民間組織（包括民間慈善組織）成立，都需要經(jīng)過兩個主管機關(guān)的同意，即業(yè)務(wù)主管機關(guān)和登記管理機關(guān)。從登記程序上講，一般都是先找到一個政府部門或政府部門認可的組織或機構(gòu)擔(dān)任業(yè)務(wù)主管機關(guān)，經(jīng)過業(yè)務(wù)主管機關(guān)同意后，民間組織再到登記管理機關(guān)辦理登記手續(xù)。由于在實踐過程中，雙重管理體制暴露出諸多弊病，因此，包括登記管理機關(guān)在內(nèi)的許多機構(gòu)都呼吁改變雙重管理體制。實際上，自2012年以來，全國出現(xiàn)了不少試點地區(qū)，如廣東、北京、浙江、上海等，這些地區(qū)都相繼建立了公益慈善等四類社會組織直接登記的新體制。③王名：《慈善組織登記管理制度怎么改》，載《中國社會組織》2016年第6期，第22頁。2013年3月10日，國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長馬凱同志在講話中宣布，今后，如下四類社會組織，即行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。④2013年以來，中央和國務(wù)院通過的各個涉及全面深化改革的政治文件中，都明確規(guī)定了包括公益慈善類社會組織在內(nèi)的統(tǒng)一直接登記制度。王名：《慈善組織登記管理制度怎么改》，載《中國社會組織》2016年第6期，第22頁。

就《慈善法》的立法過程來看，至少十年之前即2005年，民政部就提出了慈善立法，并在當年向國務(wù)院法制辦提出起草“慈善事業(yè)促進法”的立法建議。2008年，《慈善法》列入第十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目。“隨后幾年中，由于社會各界分歧較大，爭議頗多，《慈善法》的立法一再被擱置”⑤民政部機關(guān)刊物《中國民政》，2016年第4期，第17頁。另外，北京師范大學(xué)公益研究院王振耀院長認為，立法體制上的某種缺陷也是阻礙慈善法迅速出臺的原因之一。 “在各個部門必須達成基本一致的前提下，才能推進到立法的行政體制中，社會性的立法很難有突破性的進展。”高原：《鍛造慈善法》，載《法制日報 法治周末》2016年3月17日。

2013年以后，《慈善法》立法速度又開始加快，被列入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，并確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草。此后，《慈善法》草案不斷完善，其中還有向社會公開征求意見的程序，取得了很好的效果。

（二）實際操作者的態(tài)度和問題

再從微觀方面來看，如果說前面宏觀方面的介紹使得我們認識到中國慈善事業(yè)發(fā)展的一個根本背景，那么，下面就要揭示從事各種形式慈善活動人們是如何開展具體工作的。與黨和國家的態(tài)度決定慈善事業(yè)成敗興衰的人完全一致，改革開放以來早期的慈善事業(yè)活動家們都完全清楚地知道自己行為和活動的界限。也就是說，早期的慈善活動家們都知道權(quán)力機關(guān)的存在，也知道權(quán)力機關(guān)對于他們自己正在從事的慈善活動的直接影響。

隨著“文化大革命”的結(jié)束和黨和國家的中心工作轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟建設(shè)為中心，中國社會逐漸發(fā)生了重要的變化，其中之一就是中國的NGO逐漸出現(xiàn)了。對于那些早期的NGO負責(zé)人來說，成立一個民間組織，無論是否專注于慈善活動，都不是一個簡單的問題；需要這些負責(zé)人對于權(quán)力有一個清醒的認識，也就是說，需要很高的政治智慧。

這里又可以細分為以下兩個問題：

1.民間組織領(lǐng)導(dǎo)人對于（國家）權(quán)力的一般態(tài)度

對于這個問題，中國早期民間組織的負責(zé)人都十分清楚，絕對不會越過雷池半步?！白匀恢选钡氖兹螘L是梁叢誡先生。梁先生出身名門望族，長期致力于歷史研究。后來，梁先生轉(zhuǎn)為關(guān)注環(huán)保問題，成立了“中國第一個民間環(huán)保組織”。在他們所關(guān)心的宏觀問題之中，民間組織與政府的關(guān)系一直就是一個重要問題。梁先生認為，“自然之友”的宗旨是，支持中國政府的一切有利于環(huán)境保護的政策措施和行動。如果中國政府做了不利于環(huán)境保護的事，“自然之友”有責(zé)任也有權(quán)利進行監(jiān)督和批評，并在力所能及的范圍內(nèi)參與解決①王名主編：《中國NGO口述史》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第4頁。更為關(guān)鍵的是，“自然之友”一般不直接批評政府的最高決策層。梁先生認為，“這個不是說他們沒有需要批評的地方，而是說在中國的政治體制內(nèi)，你永遠別批評到最高決策集團?！雹谕希?頁。既然如此，“自然之友”又如何開展工作呢？梁先生等人采取的具體方法就是，“向父母告孩子的狀”，也就是向中央政府反映地方政府的錯誤。③同上。

美國福特基金會首席代表認為，“中國，有政府的支持和參與，項目就好做一些，比如扶貧、教育、生殖健康等領(lǐng)域，有了相關(guān)政府部門的參與和支持，課題可能會做得更好一些，成果也會比較容易推廣一些，這是肯定的。”④同上，第129頁。

愛德基金會的秘書長丘仲輝在談到愛德基金會為什么選擇的慈善項目都在農(nóng)村時，特別指出：其一，中國最大的工程就是農(nóng)村的扶貧與發(fā)展工作。⑤同上，第254頁。其二，中外政府大都一樣，政府系統(tǒng)的關(guān)注點是從城市到農(nóng)村，從中心到邊遠，而愛德要關(guān)注最貧困地區(qū)，要積極發(fā)揮“拾遺補闕”的作用。

2.對于自己直接面對的兩個權(quán)力機關(guān)的態(tài)度

對于中國早期民間組織的負責(zé)人來說，如何面對組織的直接“上級”主管，是一個十分重要的問題。而且，這兩個權(quán)力機關(guān)對于民間組織的態(tài)度也不完全一樣。對于“北京市豐臺區(qū)利智康復(fù)中心”（以下簡稱“利智”）來說，它面對的兩個管理者是（區(qū)）民政局和（區(qū)）殘聯(lián)。它的業(yè)務(wù)主管單位是區(qū)殘聯(lián)，而登記管理單位則是區(qū)民政局。這是兩個權(quán)力機關(guān)。從“利智”的角度看，區(qū)民政局的工作比較好。它至少包括兩個方面：一個是區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心，例如，在2003年“非典”期間，區(qū)民政局局長親自到“利智”視察。①王名主編：《中國NGO口述史》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第159頁。另一個就是區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)。2005年至2006年期間，區(qū)民政局局長告訴“利智”，有文件要給老人和殘疾人的住宿機構(gòu)一些床位補貼，“利智”只要注冊一個社會福利辦的證書就可以享受這些補貼。②同上，第160頁。經(jīng)過“利智”的努力，它還真獲得了這樣的一張證書，享受了若干年的床位補貼費。

從“利智”的角度看，區(qū)殘聯(lián)的工作是不好的?！袄恰钡呢撠?zé)人肖培琳明確說，“說真的，我不喜歡它們?！雹弁希?59頁。一個是區(qū)殘聯(lián)的態(tài)度，讓“利智”“耿耿于懷”。肖培琳認為，當然，開始時區(qū)殘聯(lián)還是給予了支持，“后來的情況可以說是越來越差”。④同上，第160頁。例如，聽說“利智”要登記注冊了，區(qū)殘聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)很不高興，生氣地說，“怎么著，肖培琳，你們翅膀硬了，想另立門戶了”。⑤同上，第154頁。因為區(qū)殘聯(lián)知道，一旦注冊登記，“利智”就可以獨立，獲得了自主性。另一個是2011年，區(qū)殘聯(lián)在應(yīng)該也可以出具證明，使“利智”可以繼續(xù)享受一筆十來萬塊錢的殘疾人住宿床位補貼費的關(guān)鍵時刻，竟然“就不吭聲，還是一分不給，無形之中這十來萬塊錢又沒有了?！雹尥?，第160頁。

此外，還有其他一些形式的權(quán)力影響。⑦對于慈善組織的創(chuàng)辦人或者領(lǐng)導(dǎo)人來說，他們所需要面對的權(quán)力具有不同形式，除了經(jīng)常表現(xiàn)為業(yè)務(wù)主管機關(guān)和登記主管機關(guān)之外，權(quán)力有時還有其他的表現(xiàn)方式，這也是一個民間組織需要直接面對的一個問題。創(chuàng)辦“北京市太陽村特殊兒童救助中心”的張淑琴女士就遇到了一種特殊情況。在開始做慈善活動時，張淑琴對于怎么做慈善一點都不知道。她自己就說，盡管“做慈善的想法是有了，但怎么做我卻一點都不知道?！保ㄍ趺骶帲骸吨袊鳱GO口述史》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第283頁）為了擴大自己所在慈善組織的影響，她在號召了許多退休老干部來擔(dān)任自己創(chuàng)辦的中心的領(lǐng)導(dǎo)，組織了一個“大攤子”，其成員主要是退休的頭頭腦腦們。可是，由于她的倔強個性，她自己就說，她就是“一個一直往前奔的人，我一直要踩油門”（第288頁）。她與自己組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)之間就發(fā)生了矛盾和沖突。例如，張淑琴與自己所在中心的兩位領(lǐng)導(dǎo)，一位會長、一位副會長，出現(xiàn)了意見不一致，張也不讓步，似乎也不知道妥協(xié)，直至1998年前后，這兩位領(lǐng)導(dǎo)憤而辭職。領(lǐng)導(dǎo)的辭職給張淑琴和她所創(chuàng)辦的中心帶來了很大的負面印象，說她不尊重老干部，辭職的一位老領(lǐng)導(dǎo)（省政法委退休的老書記）甚至還不斷去上級單位告狀，使張淑琴非常狼狽。因為老同志的告狀，導(dǎo)致省里司法廳、監(jiān)獄局對張淑琴的意見非常大，使其處境非常難堪?？傊?，她的故事就是為了實現(xiàn)自己的想法，不得不與自己內(nèi)部的人們斗爭。張淑琴女士遇到的問題，從表面上看，似乎是一種組織內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，但是，如果從實質(zhì)上看，她所遇到的問題還是一種權(quán)力關(guān)系問題，也就是說，她如何處理與權(quán)力人的關(guān)系，盡管這些權(quán)力人主要是一些退休的老干部。

從上面的說明我們可以發(fā)現(xiàn)，無論是宏觀方面還是微觀方面，都在驗證一個事實，那就是權(quán)力直接決定慈善事業(yè)的興衰成敗。如此一來，前面人們關(guān)于慈善活動的定義就需要結(jié)合我國的情況加以修正。經(jīng)過修正，慈善的定義就是，國家權(quán)力所允許或認可的，人們自愿地、不計回報地，通過自己的錢財物來改善貧弱群體人們生活的行為。⑧嚴格地講，目前這個定義還不準確，還應(yīng)該再加上諸如歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展程度、民族心理等因素的影響。實際上，充分考慮權(quán)力對于慈善活動的影響，從某種意義上講，也是考慮中西慈善觀念的區(qū)別。例如，對于中世紀的西方社會而言，那里的慈善活動受到宗教信念和組織的巨大影響，甚至可以說，中世紀西方慈善活動受到的唯一巨大影響就是教會和宗教信念的影響。

結(jié)合當代中國的具體情況，我們就會發(fā)現(xiàn)，慈善活動有三個基本特點。第一，所有慈善活動都是堅持與權(quán)力的合作而不是對抗。對此，中國初期的NGO領(lǐng)導(dǎo)人都有這種基本認識。也就是說，從一開始，中國的NGO都堅持不能，也不會與國家對抗，只能是合作。第二，幾乎所有的慈善項目完全都是在政府權(quán)力暫時無暇顧及的一些領(lǐng)域之內(nèi)開展。例如，環(huán)保問題、貧困地區(qū)的扶貧問題等。至于政府權(quán)力機關(guān)高度關(guān)注的一些領(lǐng)域，慈善活動幾乎都會繞開。發(fā)起慈善活動的人士完全知道自己活動的具體領(lǐng)域，也知道自己活動的具體限制，因此，他們的慈善活動都是“拾遺補闕”。第三，所有的慈善組織都需要經(jīng)過國家權(quán)力的認可，才能合法存在。這種認可可以具有不同的形式，從雙重登記到直接登記。盡管登記注冊的具體形式可能有所不同，但是，由國家權(quán)力加以認可的實質(zhì)始終如一。

新中國成立以來，慈善事業(yè)的發(fā)展說明，慈善本身并不是孤立的現(xiàn)象，它始終受到權(quán)力的直接影響，甚至可以說，權(quán)力的發(fā)展變化直接決定慈善事業(yè)的成敗興衰。針對慈善行為或活動而言，權(quán)力具有以下幾個特點值得注意：

第一，權(quán)力的影響是全面的。這種全面的影響類似于一種生存環(huán)境的影響，是一種根深蒂固的、全方位的影響。也就是說，權(quán)力對于慈善的影響不是局部的、短期的，而是一種全面的、長期的影響；不是一種細枝末節(jié)的影響，而是一種生存環(huán)境的影響，是與生俱來的影響；不是一種可以借助于其他力量逃逸的，而是一種根本的、無法擺脫的影響。從新中國慈善活動的發(fā)展變化看，權(quán)力對于慈善活動的影響甚至可以造成一種氛圍，使得慈善活動可以成為人人喊打的“老鼠”，也可以成為人人敬仰的高尚活動。從這個意義上講，權(quán)力對于慈善活動的影響是一種全方位的、生存環(huán)境式的、氛圍化的影響，這種影響甚至直接關(guān)系到慈善活動的全面消亡或者全面復(fù)興。

第二，權(quán)力的影響是決定性的。這種決定性的影響是決定慈善活動生死存亡的因素。如果說在社會生活中，針對慈善活動的影響是多方面的，如其中包括歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展水平、民族心理等，那么，在諸多因素中，權(quán)力的影響是決定性的，具有一言九鼎的作用。在我國任何一個慈善活動（只要構(gòu)成一定規(guī)模），或者慈善組織的成立和活動，都無法離開權(quán)力的允許或認可。

第三，權(quán)力的影響是會有變化的。這種影響可以是一種幅度上的變化，如管理上嚴格一些還是放松一些，也可以是一種顛覆性的變化，從前后比較來說，即從全面批判到全面接受，從全面占領(lǐng)到大部分退卻。由于我們黨曾長期從事武裝斗爭，因此，對于果斷下達命令，嚴格遵守命令這樣一種領(lǐng)導(dǎo)模式一直非常推崇，同時要求各級干部發(fā)起沖鋒時一定要“排山倒?！?，需要撤退時也要干干凈凈。有鑒于此，我們習(xí)慣上把是否嚴格遵守上級的命令也作為衡量和考核各級領(lǐng)導(dǎo)干部的一個重要指標。從新中國的歷史來看，從慈善活動的消失殆盡到全面振興，大概也不過就是幾十年。在這幾十年里，慈善活動就可以經(jīng)歷一個比較徹底的變化，這實在是一件令人匪夷所思的事情。之所以有這樣一個徹底的變化，一方面，社會發(fā)生了比較徹底的變化，經(jīng)歷了一種比較根本的轉(zhuǎn)型；另一方面，人的心理也發(fā)生了很大變化，大致上就是針對“文化大革命”時期的所有做法來一個顛倒。

盡管權(quán)力對于慈善活動的態(tài)度可以有一個根本的轉(zhuǎn)變，但是，有一個事實仍然不容否認；那就是，即使權(quán)力的態(tài)度有所變化，但是，慈善活動仍然還要由權(quán)力加以認定這一點仍然沒有變化，變化的只是態(tài)度而已。由此而來的問題是，慈善事業(yè)繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于，如何使慈善事業(yè)擺脫權(quán)力的限制，使得權(quán)力不過只是影響因素之一而不是全部，從而走上相對獨立的發(fā)展道路？如果這個問題不能解決，那么慈善事業(yè)的發(fā)展就還有可能再次發(fā)生根本的變化。這才是值得重視的問題。

三、《慈善法》：權(quán)力介入的新形式

（一）慈善的法律定義

2016年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第四次全體會議通過了《慈善法》。①2016年3月9日，李建國副委員長在第十二次全國人民代表大會第四次會議上就為什么要制定《慈善法》作了全面而充分的說明?！洞壬品ā返耐ㄟ^是國家法制建設(shè)方面的一個重要進步，它標志我國的慈善事業(yè)進入了一個新的發(fā)展階段。

按照《慈善法》的規(guī)定，法律意義上的慈善，是指自然人或法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式，自愿開展的下列公益活動：

（一）扶貧、濟困；

（二）扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；

（三）救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；

（四）促進教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；

（五）防治污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境；

（六）符合本法規(guī)定的其他公益活動。②《慈善法》內(nèi)容相當全面，本文目的并非專門討論全部條文，而只是就其中的概念有所說明。

按照我國《慈善法》，慈善活動大致有以下三個要素。

第一，慈善活動的主體包括自然人、法人和其他組織。第二，慈善活動的客體是某些種類的公益活動，慈善活動的范圍小于公益。第三，慈善活動的特點。其主要表現(xiàn)為，主體以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式開展的公益活動。也就是說，慈善活動是指主體將自己的財產(chǎn)捐出，用于幫助貧弱群體改善生活。這種捐出的財產(chǎn)一定是自己所有的。捐贈不屬于自己的財產(chǎn)那肯定不是慈善活動，那時要承擔(dān)刑事責(zé)任的。捐贈自己的財產(chǎn)可以是生前也可以是身后，可以是部分交出也可以是全部交出，至于采取哪種方式由捐贈主體自己決定。另外，主體主動提供若干時間，使其服務(wù)于改善貧弱群體的生活，也是慈善活動的特點。這主要考慮到有些人盡管沒有財產(chǎn)，但是愿意從事慈善活動，因此可以考慮提供若干時間，使其服務(wù)于改善貧弱群體的生活。同時，慈善活動還包括它是主體自愿開展的活動。慈善活動是自愿的活動，這是慈善活動的重要特點之一。任何形式強迫下開展的公益活動都肯定不是慈善活動。

經(jīng)過這樣的過程，即先有一個一般意義上的慈善活動概念，再揭示這一概念所受到的權(quán)力影響，再到《慈善法》對于慈善活動的界定，我們對于慈善活動的認識更加全面、更加深入和現(xiàn)實了。

《慈善法》的通過有積極而重要的意義。首先，這表明從現(xiàn)在開始，觀察當代中國慈善事業(yè)發(fā)展的標準已經(jīng)確立，那就是法律標準。從這個角度說，衡量慈善問題的是非成敗只有一個標準，就是《慈善法》所確立的標準。其次，我們也要看到，《慈善法》的通過使得政府在管理慈善事業(yè)時有了嚴格的法律依據(jù)，政府的依法管理慈善事業(yè)開始進入了有法可依的新階段。盡管過去也有一些相關(guān)的法律、條例規(guī)范慈善活動，但是，從《慈善法》通過開始，慈善事業(yè)第一次有了法律規(guī)范。此外，《慈善法》的通過不僅使得政府管理慈善事業(yè)有了法律依據(jù)，而且還使得政府管理慈善事業(yè)有了法律界限，任何超出或者不符合《慈善法》法律規(guī)定的管理（除非有明確的授權(quán)）都構(gòu)成非法的管理，因而是無效的管理。最后，《慈善法》的通過也公開而明確地授予公民依法從事慈善活動的權(quán)利。對于公民的這一權(quán)利，政府機關(guān)只能是考慮如何使其行使權(quán)利更加方便而不能處處限制。

不僅如此，《慈善法》的通過也導(dǎo)致了一種“共治”局面的形成，即政府依法管理慈善活動，而公民則可以依法開展慈善活動。更重要的是，政府依法管理慈善活動與公民依法開展慈善活動所依據(jù)的是同一部法律，從而導(dǎo)致上下按照同一個法律，共同努力推進慈善事業(yè)走向一個更美好的前景。

然而，我們也要看到，《慈善法》實際上也體現(xiàn)了權(quán)力介入的一種新形式，①加拿大學(xué)者卜正民發(fā)現(xiàn)，政治改革以來，黨的權(quán)力改由抽象的“法律”來體現(xiàn)。參見［加］卜正名、傅堯樂編：《中國社會中的自發(fā)組織》，張曉涵譯，載《國家與社會》，中央編譯出版社2014年版，第36頁。在回顧英國慈善事業(yè)發(fā)展歷史時，有人認為，英國1601年的《慈善用途法》確立了政府而不是教會對于慈善事業(yè)，特別是慈善基金會的管理權(quán)，從而，在英國歷史上結(jié)束了王權(quán)與教權(quán)在慈善基金會管理問題的爭奪。民政部政策法規(guī)司主編：《中國慈善立法課題研究報告選編》，中國社會出版社2009年版，第135頁。一種權(quán)力依靠法律規(guī)范管理慈善事業(yè)的方式。一方面，權(quán)力針對慈善事業(yè)的管理有了新的形式，依法管理慈善事業(yè)真正做到了有法可依?！洞壬品ā凡粌H使得權(quán)力的運行更加合理，而且還給權(quán)力的運行帶來了限制，也是一種制度的籠子，使得權(quán)力的行駛不再任意妄為。另一方面，通過法律來管理慈善事業(yè)，說到底，還是權(quán)力針對慈善事業(yè)的規(guī)范和管理。如果說，過去針對慈善事業(yè)的管理更多地依賴于政策的話，那么，現(xiàn)在這種管理將更多地依賴于法律。這當然是一種巨大的進步，但是，權(quán)力管理的本質(zhì)并沒有改變。

作為權(quán)力介入的一種新形式，《慈善法》的確是一個重要的進步，這是不可否認的?！洞壬品ā返某雠_完全符合黨中央提出的全面推進依法治國的基本方略，同時也是全面推進依法治國重要方略的具體實現(xiàn)。

（二）《慈善法》與權(quán)力理性

《慈善法》的制定還標志權(quán)力理性的逐漸喚醒與成熟。②許章潤、翟志勇編:《國家理性與現(xiàn)代國家》，清華大學(xué)出版社2012年版。該書詳細介紹了國家理性的出現(xiàn)、含義、作用、發(fā)展過程等，尤其是對于國家理性的介紹對于本人的相關(guān)思考有很大啟發(fā)。黨的十八大以來，黨中央一再提出要加強對于權(quán)力的限制，強調(diào)要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。③習(xí)近平：《關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻出版社/中國方正出版社2015年版。在本人看來，這些要求實際上都是權(quán)力理性的必然要求。理性，在西方有悠久的歷史，在16—17世紀時，是西歐開始廣泛流行的一個概念，它不僅構(gòu)成個人主義的核心概念之一，④英國學(xué)者羅素指出，個人主義的學(xué)說主要是一種理性主義理論。羅素：《西方的智慧》，馬家駒等譯，世界知識出版社1992年版，第283頁。而且還構(gòu)成不列顛政治理論中的經(jīng)驗主義傳統(tǒng)的核心要素。⑤羅素：《西方的智慧》，馬家駒等譯，世界知識出版社1992年版，第283頁。盡管人們從三個方面出發(fā)來認識理性，即本體方面、認知方面和行為方面，但是，本人選擇從認知方面把握理性。理性是人認識世界的一種方式，較之感性認識更為可靠，也更能夠發(fā)現(xiàn)客觀事物的本質(zhì)。理性大致上強調(diào)人能夠發(fā)現(xiàn)事物本質(zhì)、客觀真理，并按照客觀規(guī)律行事。

第一，什么是權(quán)力理性？它是關(guān)于權(quán)力使用的規(guī)律性認識，也可以說是合理使用權(quán)力的認識與知識。權(quán)力理性至少有兩個層次：其一，權(quán)謀決斷的品質(zhì)；其二，權(quán)力運用如何符合普遍利益的考慮。前者以偶然事件為轉(zhuǎn)移，需要的是臨機決策，要求的是要能夠有利于維持或擴充權(quán)力；而后者則要考慮必然性的要求，需要考慮長久的、普遍的利益。長久指的是時間方面的要求，即不以一天一月為考慮單位，考慮的十年、二十年甚至更久遠的考慮；而普遍指的是需要考慮權(quán)力運用時所追求的普遍價值和利益。

這里所說的權(quán)力是指公權(quán)力，一般而言是指國家權(quán)力，掌權(quán)者也是人，而人是理性的生物，他希望也能夠按照理性的要求行事。人的理性要求人們先要了解生存環(huán)境和發(fā)展趨勢，并按照發(fā)展趨勢而行動。權(quán)力理性，對于權(quán)力人來說相當重要，它是長久保持權(quán)力所必需的品質(zhì)。權(quán)力總是處于危險之中，“永遠潛藏著被顛覆的危險”。①許章潤、翟志勇編：《國家理性與現(xiàn)代國家》，清華大學(xué)出版社2012年版，第374頁。因此，權(quán)力人必須認識到權(quán)力理性的重要性；同時，又不斷提高自己的合理運用權(quán)力的水平，從而使自己掌握權(quán)力的時間更長久一些。

第二，權(quán)力理性的要害是一種對于運用權(quán)力的約束，一種行使權(quán)力時應(yīng)該具備的觀念規(guī)制。一般而言，任何權(quán)力都處于限制之中，如經(jīng)典學(xué)說，前代經(jīng)驗、人際關(guān)系、制度設(shè)計等；但是，從當代中國經(jīng)驗看，有些限制是起作用的，有些限制又是不起作用的。與這些限制相比，權(quán)力理性作為一種針對行使權(quán)力時的觀念，除了是一種上下都有共識，即急切呼喚的限制之外，它還是一種內(nèi)在的限制，是權(quán)力人對于自己行使權(quán)力的限制。因此，權(quán)力理性應(yīng)該說是一種自我限制，一種針對權(quán)力的自我約束。

第三，作為人的創(chuàng)造物，權(quán)力與人一樣，它也經(jīng)歷了一個逐漸發(fā)展、逐漸成熟的階段。最初，權(quán)力并沒有理性方面的要求，大都是赤裸裸地行使權(quán)力，遇到反抗就鎮(zhèn)壓。在最初階段即使有，權(quán)力理性也大都停留在初級的層次，一般而言，就是不得前后矛盾、不得出爾反爾等?？傊跈?quán)力發(fā)展的初級階段，權(quán)力幾乎成為任意的代名詞。后來，隨著權(quán)力自身的不斷發(fā)展，特別是隨著時代和社會的發(fā)展，權(quán)力運用的環(huán)境的變化，權(quán)力越來越需要約束：不僅在制度上要加以限制，而且在合理性方面也需要限制，要有理性的考慮，不能再任意妄為、橫沖直撞了。

就權(quán)力的正常形態(tài)而言，那是要講理性的，要講限制的。不過，從新中國成立到改革開放時期之前，國家權(quán)力幾乎是沒有制約因素的，至少在制約權(quán)力方面沒有成功的嘗試。與改革開放時期幾乎重疊的，就是加強法律建設(shè)的時期，就是建設(shè)社會主義法治國家、全面推進依法治國的偉大進程。從另一個方面來看，全面推進依法治國也就是要使權(quán)力有所約束，有所限制，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

權(quán)力需要不斷提高自己的理性水平。從權(quán)力最初出現(xiàn)，到不斷出現(xiàn)一些維護或保護權(quán)力行使的具體體制機制，從權(quán)力人的親力親為，到權(quán)力人通過一系列具體制度行使自己的權(quán)力，權(quán)力始終處在不斷發(fā)展與完善的過程之中。這是一個幾乎沒有窮盡的、不斷發(fā)展的過程。一方面，權(quán)力自身的發(fā)展需要不斷提高自己的理性水平，使自己能夠更加巧妙、合理地使用權(quán)力，只有這樣，權(quán)力的運行才能獲得人們的認可和支持，才有可能保持長久；另一方面，權(quán)力運行的社會環(huán)境也處在不斷發(fā)展之中，人們的文化水平、教育程度、歷史知識、經(jīng)濟水平，甚至包括人們對于權(quán)力運行的要求等，也都處在不斷發(fā)展變化之中，而這些發(fā)展變化反過來又要求權(quán)力不斷提高自己理性化的水平和程度，從某種意義上講，權(quán)力運行環(huán)境的變化也在迫使權(quán)力不斷提高自己的理性化水平。

特殊而言，制定《慈善法》規(guī)范和調(diào)整慈善事業(yè)，進而提升權(quán)力理性。一般而言，全面推進依法治國，努力建成小康社會，都不是一件簡單的、輕而易舉的事情；相反，這非常艱難，可能需要幾十年，甚至上百年的連續(xù)“長征”，需要幾代人絕不改弦更張的、連續(xù)的、建設(shè)法治國家的努力。