南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的最新發(fā)展與思考

李 潔

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072)

南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的最新發(fā)展與思考

李 潔

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072)

歷經(jīng)5年談判的羅斯海保護(hù)區(qū)提案終于在2016年10月南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)第35屆年會(huì)上獲得通過。作為目前全球最大的海洋保護(hù)區(qū)，羅斯海保護(hù)區(qū)的建成是繼南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)建成后，南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中的又一里程碑。從羅斯海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐出發(fā)，梳理總結(jié)南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中的主要法律爭議，對(duì)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)建立管理海洋保護(hù)區(qū)的主體資格以及《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》中“養(yǎng)護(hù)”和“利用”兩大目標(biāo)的平衡進(jìn)行了深入分析。展望今后在該海域設(shè)立其他海洋保護(hù)區(qū)的前景，并為中國的應(yīng)對(duì)提出建議。

南極海洋保護(hù)區(qū)；羅斯海保護(hù)區(qū)；《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》

作為圍繞南極洲的海洋，南大洋是近10 000種生物賴以生存的家園。但隨著漁業(yè)捕撈、科學(xué)研究等人類活動(dòng)的增多和氣候變化的影響，南大洋生態(tài)系統(tǒng)受到了威脅。海洋保護(hù)區(qū)*有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)(Marine Protected Areas，簡稱MPAs)的定義，國際上還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，其中國際自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)的論述是至今國際上接受面較廣、使用較多的概念：“海洋保護(hù)區(qū)是指任何被法律或其他有效措施部分保護(hù)或全部保護(hù)的封閉環(huán)境，這個(gè)封閉環(huán)境的范圍包括潮間帶或潮下帶，及其上覆水域，并包括相關(guān)的動(dòng)植物、歷史、文化特征?！弊鳛橐环N有效的海洋劃區(qū)管理手段，已經(jīng)運(yùn)用于南大洋海域致力于物種和棲息地的養(yǎng)護(hù)。其中，羅斯海保護(hù)區(qū)提案的通過是目前南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中的最新發(fā)展成果。2016年10月28日，在澳大利亞霍巴特召開的為期兩周的南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(簡稱CCAMLR)第35屆年會(huì)順利結(jié)束，歷經(jīng)5年談判的羅斯海保護(hù)區(qū)提案獲得通過。全球最大的海洋保護(hù)區(qū)就此設(shè)立，覆蓋面積約155萬平方公里，禁止捕魚35年。羅斯海保護(hù)區(qū)提案及其談判過程集中體現(xiàn)了南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)啟動(dòng)以來遇到的各種爭議和困難，因而對(duì)其相關(guān)問題進(jìn)行分析可以為今后南大洋海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建成提供重要的參考價(jià)值。筆者在梳理整個(gè)南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)歷程的基礎(chǔ)上，深入分析阻礙其發(fā)展的法律爭議問題，進(jìn)而展望今后在該海域設(shè)立其他海洋保護(hù)區(qū)的前景，最后落腳于中國在南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中的角色扮演，并對(duì)今后的應(yīng)對(duì)提出合理化建議。

一、南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)歷程回顧

自2005年以來，南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)一直致力于在南大洋設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)所必要的基礎(chǔ)工作，其中包括制定所有成員國一致通過的法律框架和廣泛的科學(xué)研究。目前，南大洋海域已經(jīng)建成了兩個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，并有多個(gè)保護(hù)區(qū)提案正在商討中。

(一)法律框架——《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》及《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》

1980年簽訂，1982年通過的《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(theConventionontheConservationofAntarcticMarineLivingResources，簡稱CAMLR公約)是《南極條約》體系中對(duì)海洋生物資源和可持續(xù)利用起到關(guān)鍵作用的法律文書。CAMLR公約是第一個(gè)涉及“生態(tài)系統(tǒng)方法”并將“事先預(yù)防原則”納入其中的國際公約。同時(shí)，該公約的目標(biāo)不僅在于對(duì)南極生物資源的養(yǎng)護(hù)，也包括對(duì)南極生物資源的合理利用。

為了規(guī)范南極海域海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)，2011年澳大利亞提議構(gòu)建一個(gè)框架文件。隨后CCAMLR通過了《養(yǎng)護(hù)措施91-04》，即《關(guān)于建立CCAMLR海洋保護(hù)區(qū)的總體框架》(簡稱《總體框架》)?！犊傮w框架》是CCAMLR通過的在其管轄海域內(nèi)建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的第一份具有法律約束力的正式文件，為在CCAMLR框架下推動(dòng)南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)制定了形式要求。但是，《總體框架》并沒有能夠解決成員國所關(guān)心的一些爭論焦點(diǎn)，分歧依然存在，這也嚴(yán)重影響了各南大洋海洋保護(hù)區(qū)提案的談判和通過進(jìn)程。

(二)最初實(shí)踐——南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)

早在2009年，CCAMLR就認(rèn)可了由下設(shè)的科學(xué)委員會(huì)(簡稱SC-CAMLR)制定的一個(gè)路線圖，以實(shí)現(xiàn)國際上關(guān)于“在2012年前建立一個(gè)一致的有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”的要求。同年，英國提議設(shè)立南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)的提案在第28屆CCAMLR年會(huì)上獲得支持，CCAMLR通過了《養(yǎng)護(hù)措施91-03》，首次在南大洋的海域上指定了第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)——南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)，這也是全球第一個(gè)完全位于公海的海洋保護(hù)區(qū)。該保護(hù)區(qū)于2010年5月正式建立，禁止捕魚和傾倒、排放漁船廢物。南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)被認(rèn)為是南大洋建立具有代表性海洋保護(hù)網(wǎng)絡(luò)中的里程碑，不僅證明CCAMLR在全球生物資源養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域的領(lǐng)頭地位，也加快了其他南極海洋保護(hù)區(qū)提案的提出。但從目前的保護(hù)效果來看，該保護(hù)區(qū)的建成和管理中還存在一些不令人滿意的缺陷。一方面，在保護(hù)區(qū)范圍上，雖然該保護(hù)區(qū)面積已經(jīng)達(dá)到94 000平方公里，但它并沒有將毗鄰南奧克尼群島、生物多樣性極為豐富的海域納入保護(hù)范圍內(nèi)。而該海域盛產(chǎn)鱗蝦，也是企鵝和海鳥的重要覓食地，有極高的生態(tài)保護(hù)價(jià)值。[1]另一方面，在管理措施上，該海洋保護(hù)區(qū)尚未制定《管理計(jì)劃》和《科研監(jiān)測計(jì)劃》，具體管理方案的缺失使得該保護(hù)區(qū)成立至今的保護(hù)效果并不明顯。[2]

(三)最新發(fā)展——羅斯海保護(hù)區(qū)提案的通過

羅斯海(Ross Sea)是南太平洋深入南極洲的大海灣，不僅擁有豐富的生物資源，還幾乎沒有遭到污染、過度捕撈和物種入侵。因而有著“最后的海洋”之稱，被認(rèn)為是地球上最后一個(gè)完整的大海洋生態(tài)系統(tǒng)。自CCAMLR展開“在公約區(qū)域內(nèi)建立大型的具有代表性的海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”的討論時(shí)起，羅斯海就被認(rèn)定為是網(wǎng)絡(luò)中重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域之一*例如：SC-CAMLR，XXVII，F(xiàn)igure 12。。

美國和新西蘭分別于2011年提出針對(duì)羅斯海的海洋保護(hù)區(qū)方案，雙方后于2012年協(xié)商一致將兩個(gè)方案合并，提交CCAMLR審議*2013年7月在德國不萊梅召開的CCAMLR第二次特別會(huì)議。。提案中涉及的海洋保護(hù)總面積達(dá)227萬平方公里，其中禁止作業(yè)區(qū)達(dá)到160萬平方公里。隨后，美國和新西蘭對(duì)提案進(jìn)行了兩次修改，將保護(hù)區(qū)面積縮減至134萬平方公里，其中125萬平方公里為禁止作業(yè)區(qū)。并刪除原來設(shè)計(jì)的保護(hù)區(qū)類別中的產(chǎn)卵保護(hù)區(qū)，即僅保留一般保護(hù)區(qū)和特殊研究區(qū)*2013年9月版提案，提交第32屆CCAMLR會(huì)議。參見CCAMLR-XXXII/27，Delegations of New Zealand and the USA，A proposal for the establishment of a Ross Sea RegionMarine Protected Area，2 September 2013。。

但是羅斯海保護(hù)區(qū)的談判并不順利，由于委員會(huì)的決策機(jī)制是全體成員協(xié)商一致提案才能通過，而俄羅斯、烏克蘭和中國等國又一直對(duì)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的一些基本問題存在質(zhì)疑，導(dǎo)致了提案幾經(jīng)修改都沒有獲得委員會(huì)的一致通過。直到2015年，在中美兩國首腦對(duì)話期間，中方公開表達(dá)了對(duì)羅斯海提案的支持。2016年CCAMLR第35屆年會(huì)的第二周，俄羅斯也改變了之前反對(duì)態(tài)度，贊成在羅斯海建立海洋保護(hù)區(qū)。最終，羅斯海保護(hù)提案于2016年10月CCAMLR第35屆年會(huì)上獲得通過，這一新的海洋保護(hù)區(qū)將于2017年12月生效。該保護(hù)區(qū)將會(huì)有限制地或全面地禁止一些特定活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)特殊養(yǎng)護(hù)、棲息地保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)督和漁業(yè)管理等綜合目標(biāo)。保護(hù)區(qū)72%的面積將會(huì)成為徹底的禁漁區(qū)，不允許任何捕魚活動(dòng)。剩余部分將會(huì)允許有限度地捕撈鱗蝦和犬牙魚以供科學(xué)研究。[3]

羅斯海保護(hù)區(qū)實(shí)踐，不論是談判過程中反對(duì)國的質(zhì)疑，還是提案通過后一些國家和國際組織對(duì)35年保護(hù)期的不滿，都反映出南大洋海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)不僅受到各國政治考慮和經(jīng)濟(jì)利益的影響，還存在一些法律設(shè)計(jì)上的缺陷。其中，最有爭議的討論主要集中在兩個(gè)方面：一是CCAMLR是否有在南大洋建立和管理海洋保護(hù)區(qū)的法律權(quán)限；二是“養(yǎng)護(hù)”和“合理利用”這兩個(gè)CAMLR公約目標(biāo)究竟如何平衡協(xié)調(diào)。這兩個(gè)問題不僅直接決定了羅斯海保護(hù)區(qū)提案的通過進(jìn)程，還對(duì)正在討論的和今后可能提出的南大洋海洋保護(hù)區(qū)提案有著深遠(yuǎn)的影響。

二、CCAMLR主體資格的確認(rèn)

在2013年CCAMLR第二次特別會(huì)議期間，俄羅斯和烏克蘭提出了對(duì)CCAMLR設(shè)立和管理海洋保護(hù)區(qū)的法律資格的質(zhì)疑，其代表團(tuán)指出CCAMLR至今沒有對(duì)其建立的海洋保護(hù)區(qū)作出明確定義，因而以此為基礎(chǔ)的有關(guān)設(shè)立和管理海洋保護(hù)區(qū)的一切活動(dòng)缺乏法律依據(jù)。這一質(zhì)疑也直接導(dǎo)致了羅斯海保護(hù)區(qū)提案和東南極海洋保護(hù)區(qū)提案沒能在當(dāng)年大會(huì)上得以通過。

(一)法律依據(jù)

美國等國不同意俄羅斯、烏克蘭的觀點(diǎn)，認(rèn)為CCAMLR在南大洋建立海洋保護(hù)區(qū)擁有充分的國際法依據(jù)。一方面，從CCAMLR通過的法律文件來看，《養(yǎng)護(hù)措施91-04》，即《總體框架》可以證明CCAMLR為了南大洋海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)，擁有適格的法律權(quán)限在其管轄海域內(nèi)建立海洋保護(hù)區(qū)。此外，2009年基于《養(yǎng)護(hù)措施91-03》就已建立起來的南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)也進(jìn)一步佐證了CCAMLR建立海洋保護(hù)區(qū)的法律能力。另一方面，《養(yǎng)護(hù)公約》第9條，特別是第1款f項(xiàng)，第2款f、g、i項(xiàng)明確說明了CCAMLR可以采取建立特別區(qū)域或其他有利于實(shí)現(xiàn)公約目標(biāo)的養(yǎng)護(hù)措施*參見CCAMLR-SM-II，Report of the Second Special Meeting of the Commission，Bremerhaven，Germany。。

就美國對(duì)俄羅斯質(zhì)疑的回應(yīng)而言，雖然在一定程度上解釋了CCAMLR建立海洋保護(hù)區(qū)并不與CCAMLR公約和《養(yǎng)護(hù)框架》等法律框架的目標(biāo)和內(nèi)容相抵觸，但卻無法反駁現(xiàn)有法律規(guī)范缺乏對(duì)“海洋保護(hù)區(qū)”做出明確規(guī)定的事實(shí)。1982年通過的《養(yǎng)護(hù)公約》中第9條中提及的“特別區(qū)域”是指“基于保護(hù)和科學(xué)研究的特別區(qū)域”，這是否等同于目前語境下所討論的“海洋保護(hù)區(qū)”并沒有明確的答案。而《總體框架》雖然是CCAMLR通過的在其管轄海域內(nèi)建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)的第一份具有法律約束力的正式文件，但其規(guī)定卻十分籠統(tǒng)，在科學(xué)依據(jù)、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)體問題以及監(jiān)測措施、監(jiān)測計(jì)劃和可操作性等程序問題上仍缺乏清晰的規(guī)定和明確的指導(dǎo)性。

(二)管轄協(xié)調(diào)

此外，一些成員國質(zhì)疑海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的必要性，即認(rèn)為已有的制度已足夠?qū)崿F(xiàn)南大洋生物資源養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)。除了CCAMLR致力于建設(shè)的“海洋保護(hù)區(qū)”(MPA)，《南極條約》體系中還包括一些其他類似的空間管理方式，比如在《馬德里議定書》中關(guān)于地區(qū)保護(hù)和管理的附件五中就提供了兩種不同類型的、都有可能包含海洋的保護(hù)區(qū)選擇，即南極特別保護(hù)區(qū)(Antarctic Specially Protected Area，簡稱ASPA)和南極特殊管理區(qū)域(Antarctic Specially Managed Area，簡稱ASMA)。

實(shí)際上，雖然《馬德里議定書》和CCAMLR公約都含有通過保護(hù)區(qū)形式養(yǎng)護(hù)南極生物多樣性的規(guī)定，但二者側(cè)重點(diǎn)不同。CCAMLR公約在強(qiáng)調(diào)養(yǎng)護(hù)的同時(shí)，還允許“合理利用”，同時(shí)管理的模式也存在差異。在適用范圍上，《馬德里議定書》下的ASPA或ASMA都有可能與CCAMLR公約中的“海洋保護(hù)區(qū)”(MPA)存在適用范圍上的重合。

就此問題，負(fù)責(zé)落實(shí)《馬德里議定書》的南極條約環(huán)境委員會(huì)(CEP)與CCAMLR下設(shè)的科學(xué)委員會(huì)(SC-CAMLR)召開了兩次關(guān)于南極海洋保護(hù)區(qū)的專題研討會(huì)，明確了SC-CCAMLR應(yīng)作為南極海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的主要機(jī)構(gòu)。在不減損CEP對(duì)ASMPs和ASMAs管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，南大洋海洋保護(hù)區(qū)(MPA)的主導(dǎo)權(quán)為CCAMLR。因此，在海洋ASPAs、ASMAs與MPAs重疊區(qū)域，其保護(hù)目標(biāo)應(yīng)同時(shí)符合《馬德里議定書》的環(huán)境保護(hù)和《養(yǎng)護(hù)公約》“養(yǎng)護(hù)包括合理利用”的價(jià)值取向，兩種價(jià)值并行不悖，互不減損。而在非重疊區(qū)域，CCAMLR則享有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)。[4]

從法律依據(jù)上來看，雖然有聲音表示2013年俄羅斯和烏克蘭提出對(duì)CCAMLR建立和管理海洋保護(hù)區(qū)法律資格的質(zhì)疑是為了拖延會(huì)議進(jìn)程，阻礙羅斯海保護(hù)區(qū)提案的通過。但這一法律問題的提出也確實(shí)指出了CCAMLR有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)的國際法基礎(chǔ)薄弱的缺陷。在與ASPAs和ASMAs等類似措施的管轄沖突協(xié)調(diào)中，CCAMLR管理海洋保護(hù)區(qū)的主體資格雖然得到了一定程度的肯定，但研討會(huì)上形成的結(jié)論終究不具有法律約束力。如今，羅斯海提案已經(jīng)得到通過，CCAMLR建成的海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量由此增至2個(gè)，但如果不通過法律規(guī)范的方式將“海洋保護(hù)區(qū)”的定義和相關(guān)概念盡快固定下來，還是會(huì)對(duì)今后其他海洋保護(hù)區(qū)提案的討論和談判造成一定潛在阻礙。

三、CAMLR公約目標(biāo)的平衡

除了對(duì)CCAMLR創(chuàng)建和管理海洋保護(hù)區(qū)法律權(quán)限的質(zhì)疑外，反對(duì)國另一個(gè)主要顧慮在于認(rèn)為海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立會(huì)阻礙本國在南大洋的漁業(yè)開發(fā)。因而對(duì)CAMLR公約中“養(yǎng)護(hù)”和“利用”兩大目標(biāo)之間關(guān)系的探討能夠更深入地理解提案爭議。

(一)“養(yǎng)護(hù)包括合理利用”的解釋

在2014年CCAMLR會(huì)年會(huì)上，有代表提出海洋保護(hù)區(qū)是否與CAMLR公約第2條中的“養(yǎng)護(hù)包括合理利用”相違背。這是由于CAMLR公約第2條指出該公約的目標(biāo)不僅在于對(duì)南極生物資源的養(yǎng)護(hù)，同時(shí)也包括對(duì)南極生物資源的合理利用。而海洋保護(hù)區(qū)的建立往往會(huì)伴隨著長期的禁漁措施，這使一些成員國擔(dān)心其在南大洋的漁業(yè)開發(fā)受到影響。因而，對(duì)于如何理解“養(yǎng)護(hù)”和“利用”之間的關(guān)系便成了海洋保護(hù)區(qū)支持方和反對(duì)方的爭議所在。

通過對(duì)公約文本的考察，此處的“合理利用”指且僅指符合公約第2條第3款a、b、c三項(xiàng)所規(guī)定的原則的合理利用。因此任何不符合公約第2條所明確規(guī)定的養(yǎng)護(hù)原則而對(duì)公約區(qū)域的生物資源加以利用的做法都構(gòu)成“不合理利用”。結(jié)合公約的制定背景，公約的出臺(tái)是要建立一套生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)制度，確保捕撈及相關(guān)活動(dòng)不對(duì)南極海洋生態(tài)系統(tǒng)中各組成部分之間的生態(tài)學(xué)關(guān)系產(chǎn)生不利的影響。對(duì)于這個(gè)問題，參與《養(yǎng)護(hù)公約》談判的美國代表團(tuán)成員之一Bob Hoffman博士，在“旨在紀(jì)念公約簽署35周年的CCAMLR研討會(huì)”上專門就此問題專門作出了回應(yīng)。他表示，“養(yǎng)護(hù)包括合理利用”這幾個(gè)字的內(nèi)涵在公約定稿時(shí)是各方都清楚理解的，因此現(xiàn)在對(duì)這幾個(gè)字的理解也應(yīng)當(dāng)與當(dāng)時(shí)保持一致。公約第2條第2款的加入只是為了澄清一個(gè)問題，即公約的出臺(tái)并不是為了禁止捕撈及相關(guān)活動(dòng)，但是它們?cè)谠O(shè)計(jì)和執(zhí)行上必須符合公約第2條第3款提出的養(yǎng)護(hù)原則。[5]因而雖然公約不禁止捕魚等商業(yè)行為，但相應(yīng)的商業(yè)捕撈必須在特定條件下進(jìn)行。

可以看出，CCAMLR公約雖然將“合理利用”也作為公約目標(biāo)之一，但養(yǎng)護(hù)目標(biāo)卻終究是更為優(yōu)先的價(jià)值選擇。此外，CCAMLR本身也超越了一般區(qū)域性漁業(yè)管理組織(RFMO)的性質(zhì)，其根本目的不是為了管理商業(yè)捕魚活動(dòng)，而是保護(hù)物種和棲息地、維護(hù)生物多樣性、保證生態(tài)系統(tǒng)平衡。雖然在這一點(diǎn)上，捕魚國基于自身利益考慮會(huì)有不同理解，但歸其根本，這里的“捕魚權(quán)”本身就不是天然的權(quán)利，而是一項(xiàng)伴隨著責(zé)任的特權(quán)，即只有參與南大洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，才可獲得一定的捕撈配額。

(二)保護(hù)期限問題

盡管羅斯海保護(hù)區(qū)提案的最終通過對(duì)CCAMLR期望建成的南極海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)起到了很大的推動(dòng)作用，但對(duì)于35年的保護(hù)期，很多國際環(huán)保組織或環(huán)保人士都表示遺憾甚至不滿，它們認(rèn)為世界上絕大多數(shù)的自然保護(hù)區(qū)都是不設(shè)期限的。國際自然保護(hù)聯(lián)盟就將“長期性”作為界定海洋保護(hù)區(qū)的必要因素，僅僅是季節(jié)性或周期性的禁漁區(qū)不應(yīng)被認(rèn)定為海洋保護(hù)區(qū)。[6]

實(shí)際上，羅斯海保護(hù)區(qū)的保護(hù)期限是一個(gè)各方妥協(xié)的結(jié)果。雖然從科學(xué)角度講，羅斯海的保護(hù)價(jià)值足以獲得如同一般海洋保護(hù)區(qū)一樣的長久的保護(hù)，更何況保護(hù)區(qū)的保護(hù)效果也需要很長時(shí)間來檢驗(yàn)。但是，基于南極復(fù)雜的地緣政治形態(tài)，各國能夠發(fā)揮合作和妥協(xié)的精神，第一次擱置分歧在建立保護(hù)區(qū)的問題上達(dá)成一致已屬不易。雖然保護(hù)期限可以是各國實(shí)施在南極事務(wù)上政治考慮的一種工具，但樂觀來講還是給各國保護(hù)南極海洋生態(tài)系統(tǒng)提供了合作機(jī)會(huì)，也將促使各國在有限時(shí)間內(nèi)積極完成科研和管理目標(biāo)。但不可忽視的是，國際社會(huì)應(yīng)當(dāng)在已經(jīng)確定的35年的保護(hù)期限內(nèi)繼續(xù)努力，爭取實(shí)現(xiàn)對(duì)羅斯海的長久保護(hù)。

(三)可持續(xù)漁業(yè)與海洋保護(hù)區(qū)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

從理論上講，如果兩種目標(biāo)產(chǎn)生沖突，“養(yǎng)護(hù)”應(yīng)更優(yōu)于“利用”得到保證。但事實(shí)上，對(duì)于南大洋漁業(yè)資源的“利用”并不一定和“養(yǎng)護(hù)”目標(biāo)相悖，這里的利用應(yīng)當(dāng)是良性發(fā)展的可持續(xù)漁業(yè)?？沙掷m(xù)漁業(yè)中的管理措施和基于養(yǎng)護(hù)目標(biāo)設(shè)置的海洋保護(hù)區(qū)制度既有不同，又相互融合。

首先，必須要肯定的是，可持續(xù)漁業(yè)的管理措施和海洋保護(hù)區(qū)的目的是不同的。漁業(yè)措施的目的是獲得穩(wěn)定可持續(xù)的產(chǎn)出，而保護(hù)區(qū)的目的是“養(yǎng)護(hù)”(conservation)。這里“養(yǎng)護(hù)”的概念與漁業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)中的“保護(hù)”的概念有所區(qū)別，更多地融合了“保持”(preservation)的概念，也就是說要保持自然界不受人類活動(dòng)干擾的狀態(tài)*參見創(chuàng)綠中心有關(guān)南大洋海洋保護(hù)區(qū)的博客文章。。國際自然保護(hù)聯(lián)盟也強(qiáng)調(diào)，有些區(qū)域的劃分雖然能夠?qū)崿F(xiàn)自然養(yǎng)護(hù)的目的，但是在設(shè)立時(shí)沒有明確聲明自然養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)，或者根本就是為漁業(yè)而非生態(tài)利益所設(shè)立的區(qū)域性捕撈限制，這類區(qū)域不能被稱為保護(hù)區(qū)。[6]

其次，海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)漁業(yè)的目標(biāo)并不一定是矛盾的，而是可以相互包含、相互促進(jìn)。一方面，從長遠(yuǎn)角度考慮，海洋保護(hù)區(qū)的建立和管理有著提高資源效益的潛力。比如保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)所產(chǎn)生的“溢出效應(yīng)”就可以增大保護(hù)區(qū)以外捕撈區(qū)的產(chǎn)量，促進(jìn)漁業(yè)發(fā)展。因而，禁漁措施本身也是海洋保護(hù)區(qū)中有效的管理手段之一。[6]通過對(duì)海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)活動(dòng)做出嚴(yán)格的限制，甚至禁止，可以在保護(hù)南大洋生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)，為人類對(duì)漁業(yè)資源的研究提供參照區(qū)域。因而可以看出，建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)與可持續(xù)發(fā)展?jié)O業(yè)不僅不相悖，還可以共同發(fā)展。

四、結(jié)語

在羅斯海確定建立海洋保護(hù)區(qū)后，目前CCAMLR正在進(jìn)行討論的南大洋海洋保護(hù)區(qū)提案包括東南極海洋保護(hù)區(qū)提案和威德爾海保護(hù)區(qū)提案。其中東南極海洋保護(hù)區(qū)提案是與羅斯海保護(hù)區(qū)提案同時(shí)期提交CCAMLR大會(huì)討論的，由澳大利亞聯(lián)合法國和歐盟提出。但與羅斯海保護(hù)區(qū)相比，東南極海洋保護(hù)區(qū)屬于“科學(xué)數(shù)據(jù)貧乏區(qū)域”(data-poor region)，這更增加了該海域的生態(tài)不確定性。同時(shí)，由于一些成員國擔(dān)心其在該海域的捕魚權(quán)受到影響因而持保留意見，目前該提案依然沒有獲得通過。

可以看出，雖然隨著羅斯海海洋保護(hù)區(qū)提案的通過，南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)進(jìn)入到了一個(gè)新的階段，同時(shí)相應(yīng)的海洋保護(hù)區(qū)提案也不斷被提出，但實(shí)踐中南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)并不順利，距離在該海域建立海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)還有一定差距。在今后的南大洋海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展中，捕魚國和非捕魚國、主權(quán)主張國和非主權(quán)主張國之間的利益博弈，以及漁業(yè)開發(fā)和生態(tài)保護(hù)之間的利弊權(quán)衡還將持續(xù)存在。雖然理論上講漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生物資源的養(yǎng)護(hù)并不矛盾，但在各國利益紛繁復(fù)雜的國際談判中，達(dá)成一致意見并非易事。在今后的南極海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中，羅斯海保護(hù)區(qū)提案所經(jīng)歷的“多次談判—反復(fù)修改—妥協(xié)讓步—最終達(dá)成”的路線依然有可能繼續(xù)出現(xiàn)。

這需要包括中囯在內(nèi)的所有國家不斷加強(qiáng)溝通，在關(guān)注自身利益的同時(shí)也給予南大洋生態(tài)保護(hù)合作更多的空間，積極回應(yīng)法律規(guī)范和政治理念上的不同理解，細(xì)化法律規(guī)定、彌合政治分歧。在最優(yōu)科學(xué)證據(jù)的前提下，通過完善現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)的管理和未來海洋保護(hù)區(qū)提案的談判，推動(dòng)爭議問題的解決。

對(duì)于中國來說，南極不僅有著重要的科研價(jià)值，更是遠(yuǎn)洋漁業(yè)的發(fā)展重心之一。其中，中國的南極磷蝦捕撈量在遵守CCAMLR嚴(yán)格管制的基礎(chǔ)上，從2010年起呈直線上升趨勢。經(jīng)過6年的快速發(fā)展，中國南極磷蝦產(chǎn)業(yè)從無到有，一條從捕撈到加工的產(chǎn)業(yè)鏈已初具規(guī)模，南極磷蝦有望成為遠(yuǎn)洋捕撈的后備資源。同時(shí)，從羅斯海保護(hù)區(qū)的談判過程也可以看出中國在南極治理中發(fā)揮的作用越來越重要，中國是CCAMLR實(shí)現(xiàn)其建立“具有代表性海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”目標(biāo)不可或缺的國際力量。

中國在“十三五”規(guī)劃中提出要積極參與深海、極地等領(lǐng)域國際規(guī)則的制定，第40屆南極條約協(xié)商會(huì)議也將于2017年在北京舉行。中國應(yīng)借此歷史機(jī)遇，更廣泛地參與包括南極海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的南極綜合治理項(xiàng)目，并利用CCAMLR協(xié)商一致的決策機(jī)制，充分發(fā)表自己的意見，為維護(hù)南極生態(tài)系統(tǒng)和平衡各方利益發(fā)揮積極的作用。同時(shí)，中國應(yīng)當(dāng)遵照CCAMLR體系和流程，監(jiān)控中國在南大洋的捕撈業(yè)，并在其違反國際法律法規(guī)時(shí)施以懲罰。最后，中國也可以考慮在“最優(yōu)科學(xué)證據(jù)”和保證正常漁業(yè)需求的基礎(chǔ)上選取合適海域，適時(shí)提出中國的南大洋海洋保護(hù)區(qū)提案，在維護(hù)南極海洋生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)，通過海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立加強(qiáng)中國在南極的核心利益。

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Study of the development trend of MPAs in the Antarctic Ocean

LI Jie

(Law School，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

After five years’ negotiation, the Ross Sea proposal has been finally passed in the 35th CCAMLR meeting. As the biggest Marine Protected Area (MPA) in the world, Ross Sea MPA has become another milestone of establishing a MPAs network in the Antarctic Ocean after South Orkney Island Southern Shelf MPA. Starting from the practice of Ross Sea MPA, and noting that big disagreements still exist betweenmember states, this paper analyses current legal dispute of the legal authority of CCAMLR to set MPAs as well as the balance of the objectives of theConventionfortheConservationofAntarcticMarineLivingResources, namely “conservation” and “rational use”.Predictions and suggestions are given at the end.

MPAs in the Antarctic Ocean；Ross Sea MPA；theConventionfortheConservationofAntarcticMarineLivingResources

2016-11-21

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略下中國在國家管轄外海域權(quán)益的法律保障”(14JJD820003)

李潔(1988-)，女，陜西西安人，武漢大學(xué)法學(xué)院國際法專業(yè)博士研究生，E-mail:lijie-christine@hotmail.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)04-0092-06

李潔．南大洋海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的最新發(fā)展與思考[J]．中國海商法研究，2016，27(4)：92-97