柳玉祥（江蘇省司法廳廳長(zhǎng)）

以社會(huì)保護(hù)為重點(diǎn)的安置幫教工作改革探索

柳玉祥（江蘇省司法廳廳長(zhǎng)）

安置幫教是黨和國(guó)家的一項(xiàng)重要政策，也是司法行政工作的一項(xiàng)重要職責(zé)。刑滿釋放人員作為一個(gè)特殊群體，是社會(huì)治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)以司法行政為主的安置幫教工作，幫助刑滿釋放人員融入社會(huì)、自力更生，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定作出了巨大貢獻(xiàn)。但隨著改革的逐步深入，這項(xiàng)工作既面臨著深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革所帶來(lái)的外部環(huán)境壓力，也面臨著傳統(tǒng)方法手段不適應(yīng)發(fā)展需要的挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式；四中全會(huì)明確要求，要推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，建立健全社會(huì)組織和力量參與幫教特殊人群的機(jī)制和制度化渠道；五中全會(huì)則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以五大發(fā)展理念為指引推動(dòng)改革發(fā)展不斷深入。安置幫教工作作為法治社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，處在歷史發(fā)展的關(guān)鍵期，改革已勢(shì)在必行。

一、強(qiáng)化社會(huì)保護(hù)——安置幫教工作改革的新思路

推進(jìn)安置幫教工作改革必須勇于沖破思想觀念的障礙，擺脫固有的思維定勢(shì)，學(xué)習(xí)借鑒中外有益經(jīng)驗(yàn)和做法，因地制宜地推動(dòng)思維創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、方法創(chuàng)新。從世界范圍來(lái)看，當(dāng)今各國(guó)都非常重視出獄人員的安置保護(hù)。關(guān)于刑滿釋放人員的回歸指導(dǎo)和出獄保護(hù)，主要有兩種模式：

出獄人保護(hù)制度。以歐美國(guó)家為代表，歐美出獄人保護(hù)制度在原生階段主要“以民間和私人團(tuán)體為主”①周濤、王淑華：《發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）更生保護(hù)制度的思考與借鑒》，《沈陽(yáng)工程學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2014年7月。，最初致力于扶助出獄人的生活及就業(yè)，后逐步發(fā)展成為政府立法指導(dǎo)、提供經(jīng)費(fèi)，各種社會(huì)力量共同參與的官民合作的制度模式。出獄人保護(hù)制度并非一種處分，受保護(hù)者并不受任何強(qiáng)制和承擔(dān)義務(wù)，而是一種以預(yù)防犯罪為目的的社會(huì)福利措施②王洪祥：《淺評(píng)西方國(guó)家的“更生保護(hù)制度”》，《中南政法學(xué)院》，1997年第4期。。此類(lèi)制度注重為出獄人提供物質(zhì)支援、精神支持和其他幫助，強(qiáng)調(diào)多樣性、福利性、自愿性、通用性。

更生保護(hù)制度。以日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表，日本政府的法務(wù)省專(zhuān)門(mén)設(shè)立了出獄人更生保護(hù)局，統(tǒng)管全國(guó)的更生保護(hù)工作，注重發(fā)揮民間團(tuán)體和個(gè)人在對(duì)出獄人更生保護(hù)中的作用，打造了包括政府、民間團(tuán)體和公民個(gè)人都參加的“出獄人保護(hù)一體化”保護(hù)體制③［日］大谷實(shí)著：《刑事政策學(xué)》，黎宏譯，法律出版社2000年版，第261～264頁(yè)。。臺(tái)灣更生保護(hù)制度與日本頗多相似之處，特別是都采取了“官督民辦”的政府督導(dǎo)型④翟中東：《犯罪控制——?jiǎng)討B(tài)平衡論的見(jiàn)解》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第226頁(yè)。在這種模式下，司法行政部門(mén)發(fā)起設(shè)立出獄人保護(hù)協(xié)會(huì)，性質(zhì)界定為群眾性組織，廣納社會(huì)熱心幫教人士參加保護(hù)工作，協(xié)會(huì)的工作任務(wù)就是幫助教育已被納入保護(hù)范圍的出獄人。司法行政機(jī)關(guān)檢查、監(jiān)督出獄人保護(hù)協(xié)會(huì)工作。組織模式。更生保護(hù)制度的特點(diǎn)是介入早，其實(shí)質(zhì)上是社區(qū)矯正與刑后更生保護(hù)的一體化。

安置幫教制度。我國(guó)的安置幫教制度是在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各有關(guān)部門(mén)和社會(huì)力量對(duì)刑滿釋放人員進(jìn)行的一種非強(qiáng)制性的引導(dǎo)、扶助、教育、管理活動(dòng)⑤引自1994年中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、公安部、司法部、勞動(dòng)部、民政部、國(guó)家工商行政管理局6部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作的意見(jiàn)》。。各級(jí)黨委政府在安置幫教工作中發(fā)揮著決策者和指揮者的職能，安置幫教相關(guān)部門(mén)（包括司法行政、公安、勞動(dòng)、社會(huì)保障、民政、工商行政管理、共青團(tuán)和婦聯(lián)等有關(guān)部門(mén)和群眾組織），肩負(fù)著重要任務(wù)和政治責(zé)任。政府主導(dǎo)是我國(guó)安置幫教制度的主要特點(diǎn)。

在比較借鑒中外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，江蘇對(duì)改革完善安置幫教工作制度進(jìn)行了分析、論證，提出了以社會(huì)保護(hù)為重點(diǎn)，以“四項(xiàng)目標(biāo)”為內(nèi)容，緊扣準(zhǔn)備、啟動(dòng)、銜接、照管、解除“五大環(huán)節(jié)”，積極推廣前置化、協(xié)議制、社會(huì)化改革措施，努力提升刑滿釋放人員適應(yīng)和融入社會(huì)的能力，構(gòu)建具有江蘇特色的安置幫教工作制度的改革思路。與傳統(tǒng)的安置幫教工作相比，改革更強(qiáng)調(diào)社會(huì)保護(hù)效果，突出柔性管理，有效彌補(bǔ)了政策不足的缺陷。具體而言，改革體現(xiàn)了四個(gè)方面的特點(diǎn)：一是更加注重社會(huì)化協(xié)同。把對(duì)刑滿釋放人員的教育幫扶納入社會(huì)治理體系，激發(fā)社會(huì)組織、各界人士的參與熱情，引導(dǎo)、整合社會(huì)資源和社會(huì)力量參與安置幫教工作，為刑滿釋放人員營(yíng)造寬松友善的社會(huì)環(huán)境。二是更加注重流程化管理。構(gòu)建從釋前、銜接到安置、幫教等各個(gè)環(huán)節(jié)無(wú)縫銜接、全流程服務(wù)管理機(jī)制，發(fā)揮職能部門(mén)作用，推動(dòng)建立目標(biāo)一致、協(xié)同配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的工作體系。三是更加注重法治化推動(dòng)。改變傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)、強(qiáng)化管控的工作模式，建立符合法律規(guī)范、尊重安置幫教對(duì)象自主意愿的柔性管控機(jī)制。比如通過(guò)簽訂協(xié)議的方式，細(xì)化和規(guī)范刑滿釋放人員社會(huì)保護(hù)的權(quán)利義務(wù)安排和管理措施。四是更加注重人性化關(guān)懷。堅(jiān)持以人為本，服務(wù)為先，加強(qiáng)人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)工作方式由防范、控制型管理向人性化、服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，最大限度地激發(fā)刑滿釋放人員回歸社會(huì)的積極性、主動(dòng)性。這四個(gè)特點(diǎn)體現(xiàn)了刑滿釋放人員社會(huì)保護(hù)的內(nèi)在要求，深刻認(rèn)識(shí)和把握這四個(gè)特點(diǎn)，有利于推進(jìn)安置幫教工作改革深入開(kāi)展。

二、監(jiān)地協(xié)同推進(jìn)——江蘇安置幫教工作改革探索

2015年8月以來(lái)，江蘇省司法廳在蘇州、南通、鹽城三個(gè)地區(qū)和江寧、金陵兩所監(jiān)獄部署實(shí)施了以銜接前置、分類(lèi)安置、社會(huì)支持為內(nèi)容的安置幫教工作改革試點(diǎn)。監(jiān)地之間加強(qiáng)協(xié)同，主動(dòng)探索研究，推進(jìn)安置幫教機(jī)制、流程、平臺(tái)和方法創(chuàng)新。

一是規(guī)范出監(jiān)教育管理。金陵、江寧兩所監(jiān)獄分別建立出監(jiān)監(jiān)區(qū)，配備專(zhuān)兼職民警25人，累計(jì)分流接收試點(diǎn)地區(qū)籍罪犯177名，占正常釋放人員總數(shù)的14.13%，建立“半天教育、半天勞動(dòng)”出監(jiān)罪犯管理模式，開(kāi)展各類(lèi)專(zhuān)題教育300余場(chǎng)次，有針對(duì)性地開(kāi)設(shè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目16個(gè)，初步探索形成出監(jiān)監(jiān)區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和出監(jiān)教育管理機(jī)制。

二是探索銜接前置模式。設(shè)立地方安置幫教工作站，監(jiān)地之間開(kāi)展合作共建，南通市構(gòu)建了“一站五扶”工作機(jī)制，“一站”即在試點(diǎn)監(jiān)獄設(shè)立安置幫教“回歸加油站”，“五扶”即給予刑滿釋放人員“扶心、扶困、扶技、扶業(yè)、扶學(xué)”等方面的幫扶。鹽城市健全了幫教銜接工作機(jī)制，對(duì)“必接必送”對(duì)象實(shí)行分級(jí)分類(lèi)銜接，提升了銜接前置效能。

三是推行安幫協(xié)議制度。加強(qiáng)法治引領(lǐng)，開(kāi)展罪犯幫扶需求調(diào)查，與刑滿釋放人員簽訂安置幫教協(xié)議。蘇州市探索引入社會(huì)組織全程化參與安幫工作，在全省首創(chuàng)社會(huì)組織與刑滿釋放人員簽訂安置幫教協(xié)議，協(xié)議簽訂率和履行良好率均達(dá)100%，并推行了安幫協(xié)議履行百分制考核和多元化的正激勵(lì)手段，有效增強(qiáng)了刑滿釋放人員接受安置幫教的主動(dòng)性和參與度。

四是加強(qiáng)教育幫扶工作。省廳聯(lián)合15個(gè)省級(jí)部門(mén)制定出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)刑滿釋放人員救助管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，新建2個(gè)省級(jí)過(guò)渡性安置基地，有18個(gè)縣（市、區(qū)）成立了安置幫教工作協(xié)會(huì)，發(fā)展了14個(gè)社會(huì)組織參與安置幫教工作，建立并推行幫扶對(duì)象分類(lèi)制度，初步形成差異性幫扶、社會(huì)化協(xié)同的安置幫教新模式。

試點(diǎn)過(guò)程中，蘇州、鹽城、南通三市累計(jì)接收刑滿釋放人員177名，10名重點(diǎn)幫教對(duì)象全部實(shí)現(xiàn)“必接必送”，其他167人由親屬等接回，為95人辦理了醫(yī)保、低保等社會(huì)救助事項(xiàng)，有137名刑滿釋放人員成功就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，無(wú)一重新犯罪。

三、問(wèn)題驅(qū)動(dòng)發(fā)展——深化安置幫教工作改革的再思考

改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中而深化。深化安置幫教工作改革，就是要有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)，抓住重大問(wèn)題、關(guān)鍵問(wèn)題研究思考，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，認(rèn)真謀劃改革舉措。江蘇在推進(jìn)安置幫教工作改革過(guò)程中，尤其注重問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化各項(xiàng)改革舉措的針對(duì)性、關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性，以破解難題驅(qū)動(dòng)改革攻堅(jiān)，重點(diǎn)在三個(gè)方面的問(wèn)題上取得明顯突破。

（一）關(guān)于職責(zé)定位、制度建設(shè)問(wèn)題

推進(jìn)安置幫教改革，首先要解決職責(zé)定位和制度缺失的問(wèn)題。要樹(shù)立法治思維、底線思維和系統(tǒng)思維，積極推動(dòng)政策完善和制度創(chuàng)新，努力提高安置幫教工作規(guī)范化水平。一是理順組織運(yùn)行機(jī)制。堅(jiān)持以黨政主導(dǎo)與社會(huì)參與有機(jī)結(jié)合為要求，建立健全司法行政機(jī)關(guān)為主的安置幫教工作機(jī)制。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要建立專(zhuān)門(mén)的安置幫教工作部門(mén)，配備專(zhuān)職人員⑥為更好地履行江蘇省綜治委賦予的全省特殊人群服務(wù)管理和刑滿釋放人員安置幫教工作兩項(xiàng)職能，從實(shí)體型實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)作出發(fā)，江蘇省司法廳于2014年將兩項(xiàng)職能辦事機(jī)構(gòu)合署辦公，設(shè)立了特殊人群服務(wù)管理辦公室，并實(shí)行獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。。省、市、縣三級(jí)安置幫教工作辦公室充分發(fā)揮指導(dǎo)員、協(xié)調(diào)員、監(jiān)督員角色作用，牽頭抓好工作責(zé)任分解和任務(wù)分工，做到“兩個(gè)為主”：在推動(dòng)相關(guān)政策制定上發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極承擔(dān)特殊人群管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)，爭(zhēng)取黨委政府、綜治部門(mén)支持，開(kāi)展聯(lián)合調(diào)查研究，強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)刑滿釋放人員社會(huì)救助、就業(yè)扶持、社會(huì)保險(xiǎn)等政策制度的出臺(tái)，增強(qiáng)政策的支持力度。在統(tǒng)籌力量上強(qiáng)化主動(dòng)協(xié)調(diào)，推動(dòng)增加安置幫教工作在平安建設(shè)、綜治工作等考核中的權(quán)重，將成員單位履職情況納入單位部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，定期通報(bào)履責(zé)情況，切實(shí)將軟任務(wù)變成硬指標(biāo)，提升安置幫教工作合力。二是健全制度規(guī)范體系。我國(guó)安置幫教制度經(jīng)歷了由強(qiáng)制到非強(qiáng)制的發(fā)展過(guò)程，性質(zhì)逐漸軟化，但在功能上仍承擔(dān)一定的監(jiān)控管理等硬性任務(wù)。西方國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣都實(shí)行軟硬兩種相結(jié)合的制度，對(duì)刑滿釋放人員實(shí)施保安處分的硬性制度和非強(qiáng)制的社會(huì)保護(hù)軟性制度。在我國(guó)現(xiàn)階段沒(méi)有完整保安處分制度的情況下，只能通過(guò)增強(qiáng)安置幫教制度的政策硬度來(lái)解決這一問(wèn)題。比如通過(guò)簽訂協(xié)議，將安置幫教納入治安管理，并加強(qiáng)與治安管理、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)等方面的政策銜接和制度對(duì)接，延伸拓展協(xié)議制的內(nèi)涵、載體與形式，將其貫穿于安置幫教各個(gè)階段和環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮協(xié)議對(duì)刑滿釋放人員的激勵(lì)約束功能和效用。目前，中央、省委對(duì)安置幫教工作已有專(zhuān)項(xiàng)工作意見(jiàn)，要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，推動(dòng)地方立法，建立健全危險(xiǎn)評(píng)估、跟蹤幫扶、動(dòng)態(tài)管控等方面的配套制度，研究制定標(biāo)準(zhǔn)化工作手冊(cè)和操作指引，構(gòu)建科學(xué)、完備、實(shí)用、可行的安置幫教制度體系。三是完善服務(wù)管理政策。安置幫教工作從法治角度來(lái)看，是避免刑滿釋放人員重新犯罪的一種預(yù)防措施，從社會(huì)視角來(lái)看，是幫助和促進(jìn)刑滿釋放人員再社會(huì)化，從“監(jiān)獄人”過(guò)渡轉(zhuǎn)變?yōu)楹细竦摹吧鐣?huì)人”⑦《社區(qū)矯正促“監(jiān)獄人”盡快向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變》，《晶報(bào)》，2006年11月1日，轉(zhuǎn)引自深圳新聞網(wǎng)。。為此，在研究制定刑滿釋放人員服務(wù)管理政策時(shí)，要以推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)司法體系建設(shè)、社會(huì)關(guān)系損害修復(fù)為方向，考慮再犯預(yù)防和社會(huì)保護(hù)的雙重目標(biāo)定位，其中再犯預(yù)防是前提，社會(huì)保護(hù)是方向。在再犯預(yù)防方面，要將安置幫教納入平安建設(shè)領(lǐng)域中，抓住刑滿釋放人員重新違法犯罪率這個(gè)關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)，更加突出對(duì)重點(diǎn)人員的風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)和預(yù)防。在社會(huì)保護(hù)方面，要堅(jiān)持以人為本，推動(dòng)建立社會(huì)保障、生活幫扶等方面的社會(huì)保護(hù)制度，為其提供人性化服務(wù)和幫助，促進(jìn)其順利回歸融入社會(huì)。

（二）關(guān)于方式方法手段創(chuàng)新問(wèn)題

安置幫教工作對(duì)象特殊、事務(wù)繁雜，要按照突出重點(diǎn)、分類(lèi)指導(dǎo)，規(guī)范程序、強(qiáng)化措施的要求，科學(xué)、全面、系統(tǒng)地推進(jìn)改革，加強(qiáng)方法創(chuàng)新，積極探索安置幫教工作新模式。

第一，在程序上構(gòu)建無(wú)縫化銜接新流程。圍繞準(zhǔn)備、啟動(dòng)、銜接、照管、解除等五大環(huán)節(jié)，明確和完善各環(huán)節(jié)的基本程序、基本內(nèi)容、基本方法和基本要求。在準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，監(jiān)獄和地方安置幫教部門(mén)共同抓好三項(xiàng)工作：一是綜合調(diào)查，開(kāi)展預(yù)釋放人員的基礎(chǔ)信息對(duì)接、回歸需求調(diào)查和出監(jiān)綜合評(píng)估，為研究制定針對(duì)性安置幫教措施提供指引和依據(jù)；二是政策宣講，向預(yù)釋放人員宣傳介紹安置幫教政策和規(guī)定，鼓勵(lì)引導(dǎo)其刑釋后積極主動(dòng)申請(qǐng)和接受安置幫教；三是技能培訓(xùn)，聯(lián)合社會(huì)力量為預(yù)釋放人員開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)推介、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，增強(qiáng)回歸謀生能力。在啟動(dòng)環(huán)節(jié)，對(duì)自愿申請(qǐng)或經(jīng)教育引導(dǎo)同意的服刑人員，結(jié)合共性和個(gè)性需求，組織簽訂安置幫教協(xié)議，逐一制定銜接安置方案，其中對(duì)“三無(wú)”、“三假”、老弱病殘等重點(diǎn)人員，要提前與民政、人社、衛(wèi)生、公安等部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，為符合條件的罪犯辦理涉及過(guò)渡安置、臨時(shí)救助、社會(huì)保障、疾病收治等方面對(duì)接工作，有效防范和化解“釋放難”問(wèn)題。在銜接環(huán)節(jié)，對(duì)“必接必送”人員特別是重點(diǎn)幫教對(duì)象實(shí)行“一人一案”，確保重點(diǎn)幫教對(duì)象接送率100%。對(duì)一般幫教對(duì)象，動(dòng)員親屬、家庭、社區(qū)多方力量，做好接送工作，確保接送率不低于70%。在照管環(huán)節(jié)，依托政府、社會(huì)、家庭三位一體的工作體系，以幫助和促進(jìn)刑滿釋放人員自我發(fā)展、回歸社會(huì)為落腳點(diǎn)，采取就業(yè)扶持市場(chǎng)化、基本保障社會(huì)化、救助幫扶多元化的基本方式，為刑滿釋放人員提供臨時(shí)性、階段性、延續(xù)性的社會(huì)保護(hù)和服務(wù)。其中“臨時(shí)性”包括刑釋回歸接送、過(guò)渡生活安置、給予臨時(shí)補(bǔ)助、社會(huì)保障銜接等，“階段性”包括申辦社保指引、職業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)就業(yè)推介等，“延續(xù)性”包括創(chuàng)業(yè)扶持、心理健康服務(wù)、特困幫扶等。在解除環(huán)節(jié)，根據(jù)政策規(guī)定，監(jiān)所刑滿釋放人員安置幫教滿5年的，以及解除社區(qū)矯正滿3年的，按期解除幫教。幫教解除由司法行政、公安等部門(mén)和村居、社區(qū)等基層組織參與進(jìn)行合議。對(duì)自主生活能力差、確有必要延期幫教的刑滿釋放人員，應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)幫扶期限，建立長(zhǎng)期跟蹤機(jī)制。對(duì)回歸適應(yīng)能力較好、重新犯罪風(fēng)險(xiǎn)較低的刑滿釋放人員，結(jié)合協(xié)議履行情況，有條件地提前解除幫教。

第二，在措施上建立科學(xué)化幫教新機(jī)制。緊緊圍繞“三大重點(diǎn)”改革內(nèi)容，完善機(jī)制、細(xì)化舉措、規(guī)范管理，全面提升安置幫教工作整體質(zhì)效。一是推動(dòng)銜接前置化。銜接前置是推進(jìn)刑罰執(zhí)行一體化建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)獄刑罰執(zhí)行與地方安置幫教工作無(wú)縫對(duì)接的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。堅(jiān)持以地方為主、監(jiān)獄協(xié)同，著重圍繞出監(jiān)評(píng)估、信息對(duì)接、回歸指導(dǎo)、人員接送等方面，細(xì)化銜接前置相關(guān)措施。在出監(jiān)評(píng)估方面，要突出監(jiān)獄機(jī)關(guān)作為出監(jiān)評(píng)估工作主體單位的作用，立足提高教育改造質(zhì)量，對(duì)每一名服刑人員在監(jiān)管改造各個(gè)環(huán)節(jié)的教育改造效果進(jìn)行評(píng)估、建立檔案。刑釋前一個(gè)月對(duì)預(yù)釋放人員的服刑表現(xiàn)以及回歸社會(huì)危險(xiǎn)性進(jìn)行綜合評(píng)估⑧陳尚明主編：《安置幫教工作理論與實(shí)務(wù)》，河海大學(xué)出版社2002年6月版，第137頁(yè)。。同時(shí)，安置幫教部門(mén)要提前介入，參與監(jiān)獄機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)釋放人員的出監(jiān)評(píng)估，詳細(xì)了解評(píng)估過(guò)程和結(jié)果，根據(jù)監(jiān)獄出具的綜合評(píng)估意見(jiàn)和幫教建議，制定針對(duì)不同對(duì)象的服務(wù)管理方案和措施。在信息對(duì)接方面，縣一級(jí)司法局及基層司法所與監(jiān)獄要通過(guò)安置幫教信息平臺(tái)，從線上、線下兩個(gè)層面，做好預(yù)釋放人員特別是重點(diǎn)人員信息的錄入核查、對(duì)接互換和分析研判。在回歸指導(dǎo)服務(wù)方面，縣一級(jí)司法局采取單獨(dú)組織或多地聯(lián)合的途徑，為本地戶籍預(yù)釋放人員提供必要的回歸指導(dǎo)服務(wù)和幫助，在本地戶籍預(yù)釋放人員較多的監(jiān)獄，定期開(kāi)展專(zhuān)場(chǎng)活動(dòng)，在其他監(jiān)所可采用委托監(jiān)獄發(fā)放宣傳材料、播放視頻等方式開(kāi)展回歸指導(dǎo)。在人員接送方面，縣一級(jí)司法局要分級(jí)分類(lèi)落實(shí)好人員銜接責(zé)任和要求，重點(diǎn)牽頭協(xié)調(diào)對(duì)“必接必送”人員的個(gè)案管理，對(duì)需由公安、信訪等部門(mén)單獨(dú)負(fù)責(zé)或協(xié)同參與接送的刑滿釋放人員，要主動(dòng)聯(lián)系，提前通報(bào)，確?！盁o(wú)縫銜接”到位。二是實(shí)行幫教協(xié)議制。通過(guò)簽訂幫教協(xié)議，不僅可以明確安置幫教對(duì)象接受管理監(jiān)督的義務(wù)，強(qiáng)化必要的行為約束，也是對(duì)安置幫教工作本身的規(guī)范和約束。主要由縣一級(jí)司法局負(fù)責(zé)對(duì)協(xié)議簽訂的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督。協(xié)議內(nèi)容要結(jié)合需求調(diào)查情況，堅(jiān)持平等、互信的原則，由協(xié)議雙方確定。強(qiáng)化協(xié)議履行，充分運(yùn)用法律服務(wù)、特殊人群幫扶、社會(huì)組織等方面的資源，幫助刑滿釋放人員解決生活困難、順利融入社會(huì)。對(duì)安置幫教對(duì)象履行協(xié)議不到位的，要結(jié)合實(shí)際追究其違約責(zé)任，提高協(xié)議履行質(zhì)量。三是促進(jìn)幫教社會(huì)化。樹(shù)立融合、開(kāi)放、共享的理念，不斷完善多元參與、多方聯(lián)合的社會(huì)化幫扶工作機(jī)制。一方面，加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的協(xié)同。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策文件，根據(jù)不同部門(mén)的業(yè)務(wù)職能，細(xì)化和明確刑滿釋放人員安置幫扶的責(zé)任劃分，協(xié)同落實(shí)安置幫扶政策和措施⑨舒宇光、李曙華：《加強(qiáng)安置幫教工作 推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新》，湖北省司法廳門(mén)戶網(wǎng)站（2011-11-10）。。涉及多個(gè)部門(mén)參與或聯(lián)動(dòng)的，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制度等多種途徑，提升協(xié)調(diào)能力和幫扶效率。另一方面，加強(qiáng)與社會(huì)組織之間的合作。推動(dòng)將刑滿釋放人員安置幫扶納入政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)范圍。向刑滿釋放人員提供的所有安置幫扶服務(wù)內(nèi)容，均可通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作，采取有償或公益的方式，委托有資質(zhì)、有意愿的社會(huì)組織直接辦理。同時(shí)，要重視引入和運(yùn)用志愿者等社會(huì)公益人士或團(tuán)體，開(kāi)展結(jié)對(duì)幫扶等活動(dòng)，提升安置幫教社會(huì)化水平。

第三，在場(chǎng)所上打造實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)作新平臺(tái)。一是加強(qiáng)過(guò)渡性安置基地建設(shè)。以實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效為導(dǎo)向，深化過(guò)渡性安置幫教基地建設(shè)⑩司法部安置幫教工作完善與創(chuàng)新研究課題組：《安置幫教工作完善與創(chuàng)新研究》，《中國(guó)司法》，2014年第7期。。對(duì)自主型安置基地要采取政府投入、社會(huì)參與、監(jiān)地共建等多種途徑，確保各設(shè)區(qū)市及所轄的縣（市、非主城區(qū)市轄區(qū)）至少建立1個(gè)集辦公管理、咨詢服務(wù)、教育培訓(xùn)、心理輔導(dǎo)、臨時(shí)安置等功能為一體的自主型安置基地，用于過(guò)渡安置“三無(wú)”“三假”等重點(diǎn)人員。對(duì)依托企業(yè)設(shè)置的安置基地，可以通過(guò)出臺(tái)和落實(shí)稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)和爭(zhēng)取各類(lèi)社會(huì)企業(yè)、機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織支持、參與安置幫教工作，幫助安置刑滿釋放人員臨時(shí)就業(yè)。司法行政機(jī)關(guān)要按照層級(jí)對(duì)等要求，加強(qiáng)不同級(jí)別安置基地的評(píng)估認(rèn)定和運(yùn)行管理，探索引入社會(huì)組織參與日常運(yùn)行，有效提升基地的影響力和社會(huì)效益。二是加強(qiáng)出監(jiān)監(jiān)區(qū)建設(shè)。推進(jìn)出監(jiān)功能監(jiān)區(qū)體系建設(shè)，圍繞組織體系、運(yùn)轉(zhuǎn)流程、工作模式、基礎(chǔ)配套等內(nèi)容，研究出臺(tái)出監(jiān)監(jiān)區(qū)建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)。在出監(jiān)功能監(jiān)區(qū)設(shè)置上，充分考慮不同監(jiān)獄的戒備等級(jí)、押犯特點(diǎn)、場(chǎng)所條件等因素，對(duì)押犯基數(shù)大的，設(shè)立出監(jiān)監(jiān)區(qū)；對(duì)出監(jiān)罪犯流量相對(duì)較少的，可以設(shè)立出監(jiān)分監(jiān)區(qū)或小組；對(duì)短刑犯，可采取學(xué)分制的方式完成出監(jiān)教育。加強(qiáng)以“出獄人、社會(huì)人”為特質(zhì)的監(jiān)區(qū)文化建設(shè)，科學(xué)配置回歸適應(yīng)模擬實(shí)訓(xùn)、回歸輔導(dǎo)教育等功能區(qū)域及設(shè)施，滿足鞏固教育改造成效、促進(jìn)罪犯回歸社會(huì)的需求。三是加強(qiáng)安置幫教工作站建設(shè)。安置幫教工作站是開(kāi)展銜接前置、社會(huì)幫教等工作的重要載體。要按照實(shí)體化管理、實(shí)戰(zhàn)化運(yùn)作的要求，加強(qiáng)安置幫教工作站建設(shè)，建立健全工作站的運(yùn)行模式和管理規(guī)范。工作站日常管理由監(jiān)獄教育改造部門(mén)負(fù)責(zé)，監(jiān)獄方面涉及安置幫教的工作人員全部進(jìn)駐工作站開(kāi)展工作，強(qiáng)化對(duì)外聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)、信息交換、會(huì)商會(huì)辦等功能；地方司法行政機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織以工作站為主陣地、主平臺(tái)，進(jìn)監(jiān)聯(lián)系開(kāi)展銜接前置、社會(huì)幫教等活動(dòng)。

（三）關(guān)于充實(shí)力量、強(qiáng)化管控問(wèn)題

安置幫教是一項(xiàng)群眾性工作，其屬性和功能要求參與力量和可用資源的多元化。要抓住深化社會(huì)治理創(chuàng)新的有利契機(jī)，加快構(gòu)建黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、司法行政主抓、成員單位協(xié)同、政社雙向互動(dòng)的安置幫教工作格局，依托“大數(shù)據(jù)”應(yīng)用，推動(dòng)建立安置幫教信息大平臺(tái)與公安聯(lián)網(wǎng)的控制系統(tǒng)、與社會(huì)相關(guān)部門(mén)聯(lián)網(wǎng)的幫教系統(tǒng)、與監(jiān)獄單位聯(lián)網(wǎng)的銜接系統(tǒng)，做到基本信息數(shù)據(jù)聯(lián)通、交換和共享，為實(shí)施精準(zhǔn)教育幫扶提供支撐。

第一，將重點(diǎn)人員管理納入社會(huì)治安防控體系。要依托公安機(jī)關(guān)的治安管理和防控體系，建立信息化平臺(tái)，建立信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步做好刑滿釋放人員穩(wěn)控工作。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，針對(duì)少數(shù)再犯風(fēng)險(xiǎn)高的安置幫教對(duì)象，明確管控責(zé)任主體。協(xié)調(diào)公安部門(mén)將“必接必送”等有明顯重新違法犯罪傾向的人員以及人戶分離人員列為重點(diǎn)人員，制定管控方案，落實(shí)管控責(zé)任。安置幫教部門(mén)通過(guò)專(zhuān)題會(huì)商等形式，定期向有關(guān)部門(mén)集中收集和反饋刑滿釋放人員動(dòng)態(tài)信息。

第二，注重發(fā)揮政府各部門(mén)的作用。主動(dòng)加強(qiáng)與各政府部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，按照安置幫教工作成員單位職責(zé)分工要求，對(duì)各類(lèi)資源進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和優(yōu)化配置，形成安置幫教工作齊抓共管的格局。協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)，嚴(yán)格落實(shí)對(duì)重點(diǎn)刑滿釋放人員的管控措施；協(xié)調(diào)人社、民政、財(cái)政、稅務(wù)、銀行等部門(mén)和單位，進(jìn)一步完善刑滿釋放人員社會(huì)救助、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障政策體系，做好培訓(xùn)、就業(yè)和社會(huì)保障工作，鼓勵(lì)、引導(dǎo)刑滿釋放人員回歸社會(huì)11王華菊、才鳳偉：《診斷、干涉和重塑：安置幫教工作的運(yùn)行邏輯》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第4期。；協(xié)調(diào)衛(wèi)生部門(mén)，對(duì)患有嚴(yán)重疾病刑滿釋放人員落實(shí)托底治療和醫(yī)療救助事宜；協(xié)調(diào)共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和力量，幫助解決刑滿釋放人員思想、工作、生活上的困難和問(wèn)題12司法部安置幫教工作完善與創(chuàng)新研究課題組：《安置幫教工作完善與創(chuàng)新研究》，《中國(guó)司法》，2014年第7期。。

第三，重視社會(huì)力量的建設(shè)與運(yùn)用。一是建強(qiáng)安置幫教協(xié)會(huì)。按照司法行政領(lǐng)域社會(huì)組織培育發(fā)展的總體要求，重點(diǎn)推進(jìn)縣（市、區(qū)）安置幫教協(xié)會(huì)建設(shè)。借助和依托安置幫教協(xié)會(huì)，構(gòu)建社會(huì)資源、社會(huì)力量的引入和整合機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮好樞紐作用。二是優(yōu)化社會(huì)工作者。逐步配全配強(qiáng)安置幫教社工，有條件的地區(qū)，推動(dòng)社工隊(duì)伍從兼職型向?qū)Ｂ毿娃D(zhuǎn)變，以專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化為要求，加強(qiáng)社工日常管理、教育、培訓(xùn)和監(jiān)督，提高專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力水平。三是用好社會(huì)組織和志愿者。著力培育發(fā)展一批植根基層、運(yùn)作專(zhuān)業(yè)、管理規(guī)范的專(zhuān)業(yè)型安置幫教社會(huì)組織，直接面向安置幫教對(duì)象，承擔(dān)起服務(wù)管理具體事務(wù)13司法部安置幫教工作完善與創(chuàng)新研究課題組：《安置幫教工作完善與創(chuàng)新研究》，《中國(guó)司法》，2014年第7期。。積極探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，創(chuàng)新社會(huì)組織參與安置幫教工作的途徑和渠道。加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化志愿服務(wù)的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，以幫教小組為主要形式，與刑滿釋放人員開(kāi)展“多對(duì)一”“一對(duì)一”的跟蹤幫教和結(jié)對(duì)幫扶，提升幫教效果。

安置幫教工作改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，同時(shí)也是全面深化改革和社會(huì)治理創(chuàng)新的有機(jī)組成部分。推進(jìn)安置幫教工作改革要堅(jiān)持以黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神為指引，把握當(dāng)前的歷史機(jī)遇，從大局著眼，從問(wèn)題入手，以深化改革為驅(qū)動(dòng)力，以強(qiáng)化社會(huì)保護(hù)為重點(diǎn)，導(dǎo)入社會(huì)資源力量，夯實(shí)推進(jìn)安置幫教工作改革的深厚基礎(chǔ)，推動(dòng)安置幫教工作不斷創(chuàng)新發(fā)展。

（責(zé)任編輯張文靜）