史衛(wèi)東

關(guān)于拆遷回遷村治理的實踐與探索
——以北京市順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)回民營村為例進行分析

史衛(wèi)東

拆遷回遷村的治理，不僅直接影響城鎮(zhèn)化進程，更會影響社會的穩(wěn)定發(fā)展。因此，拆遷回遷村的治理應(yīng)引起足夠的重視?，F(xiàn)階段，應(yīng)根據(jù)已有情況不斷總結(jié)經(jīng)驗，為今后拆遷回遷村治理提供有意義的借鑒。

后沙峪鎮(zhèn)作為北京東北部發(fā)展帶的重要節(jié)點、順義區(qū)臨空經(jīng)濟核心區(qū)的重要組成部分，正處于城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。全鎮(zhèn)共有16個村，已拆遷10個、完成回遷7個。在村莊拆遷回遷過程中，出現(xiàn)了大量關(guān)系群眾利益、迫切但又具有細節(jié)性的現(xiàn)實問題，如集體資產(chǎn)處置、土地收益分配、流動人口管理等。按照順義區(qū)“十三五”規(guī)劃要求，后沙峪鎮(zhèn)未來5年要完成撤鎮(zhèn)設(shè)街道工作，處理好拆遷回遷村的治理成為今后很長一段時間的重點。目前，全區(qū)乃至全市，尚無成熟經(jīng)驗可循?；孛駹I村于2007年實現(xiàn)整建制拆遷，當(dāng)年回遷上樓。10年來，在村莊的治理中不斷摸索實踐，順利實現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)居、村向社區(qū)的初步轉(zhuǎn)型。

回民營村回遷后面臨的挑戰(zhàn)

回民營村全村800多戶，總?cè)丝?300人。2007年，該村實行整建制拆遷，全體村民轉(zhuǎn)居。由于集體資產(chǎn)未處置完畢，依然保留村建制進行管理，是典型的拆遷回遷轉(zhuǎn)型村?；孛駹I村拆遷后，村民90%以上居住在回遷小區(qū)內(nèi)。小區(qū)分南、北兩區(qū)，占地200畝。

整建制回遷后，回民營村面臨著三個挑戰(zhàn)：由傳統(tǒng)經(jīng)濟過渡到市場經(jīng)濟、由村莊管理過渡到社區(qū)管理、由農(nóng)民過渡為居民。認真分析研究這三個過渡，對解決拆遷回遷村的治理難題尤為重要。

第一，經(jīng)濟來源由單一轉(zhuǎn)向多元化經(jīng)濟。這里所說的經(jīng)濟分兩個部分：一是集體經(jīng)濟，二是個人經(jīng)濟。就集體經(jīng)濟而言，回遷村一般以安置后征地補償款剩余和未征土地出租兩部分為收入構(gòu)成。其中，征地補償款有限，土地出租收入待完成征地后也將消失。而集體經(jīng)濟一般要承擔(dān)居民生產(chǎn)生活補貼、物業(yè)費和暖氣費補貼、村支“兩委”運轉(zhuǎn)等費用，能使用的時間有限。而個人經(jīng)濟，村民在實現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非后，農(nóng)民失去了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入，部分家庭增加了房屋出租收入，還有一部分人因缺乏勞動技能，找工作困難，失去了收入來源。隨著上樓后各項生活費用的增加，村民中出現(xiàn)了生活困難的情況。因此，如何提高資金使用效率，保障回遷村民順利完成向城市居民的過渡，才是保持回遷村長期穩(wěn)定最基本的出發(fā)點。

第二，由村莊管理轉(zhuǎn)向社區(qū)管理?；剡w村管理最終方向是“撤村建居”，回民營村回遷后缺少整套明確的思路與措施。比如，“撤村建居”的前提是農(nóng)村集體資產(chǎn)處置完畢，但各回遷村或多或少還有未征土地與集體資產(chǎn)，如何在保留村建制的情況下建居，政策尚無明確辦法；回遷小區(qū)面對物業(yè)管理問題時，村委會應(yīng)發(fā)揮何種作用、物業(yè)費究竟如何收取，如何過渡到成立業(yè)主委員會實施市場化管理的模式，也沒有經(jīng)驗可循。此外，隨著大部分農(nóng)村拆遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理何時及如何過渡到街道管理、如何實現(xiàn)與農(nóng)村（社區(qū)）管理相銜接，尚無具體措施。因此，在管理完全過渡之前，需要鎮(zhèn)、村切實擔(dān)起責(zé)任，不推諉、不等靠，主動研究解決回遷后村委會向居委會過渡的管理辦法及制度，才能推動過渡的順利完成。

第三，由農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民。農(nóng)民雖然回遷上樓，但小農(nóng)經(jīng)濟留下的影響需要很長時間才能消失。一是衛(wèi)生習(xí)慣上，回遷小區(qū)中亂堆亂放、種菜栽花、不愛惜公共設(shè)施等現(xiàn)象比比皆是；二是思想觀念上，部分村民在市場經(jīng)濟沖擊下，民主意識增強了，自身素質(zhì)卻沒有提高，只要權(quán)利、不盡義務(wù)，只考慮自身利益、不考慮集體利益，對村集體經(jīng)濟過分依賴；三是人際關(guān)系上，與商品住宅區(qū)住戶相對陌生的情況不同，回遷小區(qū)仍然延續(xù)了村居生活時的“扎堆聊天議論”“遇事抱團商量”等生活方式，農(nóng)村的家族矛盾與宗派活動在一定條件下還會激烈爆發(fā)。因此，回遷后對于群眾的教育管理任務(wù)不是變輕了，而是更重了。

回民營村的主要做法

回民營村回遷后，上述問題逐漸暴露。村黨支部通過堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法依規(guī)、依靠群眾、實事求是，經(jīng)過長期不懈努力，逐漸加以解決，形成了一套經(jīng)驗做法。

第一，“三步學(xué)習(xí)法”建強支部、統(tǒng)一思想?；孛駹I村黨支部自2007年組建以來，把堅持“黨管干部”原則同發(fā)揮黨員干部先鋒模范作用結(jié)合起來，建設(shè)了一支高素質(zhì)的基層黨支部。無論村內(nèi)重大決策還是工作上的具體問題，回民營村黨支部始終堅持以法律政策為依據(jù)，堅持上級政府政策宣傳到戶、黨支部村委會決議宣傳到戶、村民意見建議征求到戶。通過認真細致的宣傳引導(dǎo)，進一步統(tǒng)一思想、凝心聚力，基層治理工作有序推進，并通過“三步學(xué)習(xí)法”層層推進：一是村支部書記帶頭學(xué)。通過對時政新聞、上級政策的學(xué)習(xí)，索引相關(guān)法律知識、黨的方針政策，進行第一步學(xué)習(xí)；二是“兩委”干部主持學(xué)。村支部書記將篩選的相關(guān)知識與“兩委”干部討論，根據(jù)現(xiàn)階段村內(nèi)發(fā)展實際、村民關(guān)注熱點確定最終的學(xué)習(xí)內(nèi)容，召開黨員會議，由“兩委”干部輪流主持學(xué)習(xí)；三是黨員傳導(dǎo)全村學(xué)。黨員作為傳導(dǎo)員，將自己所學(xué)根據(jù)支部劃分的小組，傳導(dǎo)給組內(nèi)村民，完成最后的普及?；孛駹I村不僅在學(xué)習(xí)上具有自發(fā)性和主動性，在保障學(xué)習(xí)效果方面也采取了很多措施，完善了包含補課方式、意見收集等內(nèi)容的考勤登記制度，指導(dǎo)學(xué)習(xí)過程中遇到的各類問題，確保了學(xué)習(xí)的有效性，守住了黨在農(nóng)村的一片陣地。通過學(xué)習(xí)，黨員群眾對于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)堅定不移，有效扭轉(zhuǎn)了回遷后黨支部地位下降以及部分干部出現(xiàn)“少管事”不良觀念的局面，有效遏制了“家族圈”“宗派圈”等不良現(xiàn)象的發(fā)生，干群關(guān)系進一步密切，黨支部公信力持續(xù)增強。

第二，“兩本賬”厘清利益、保障福利。一是增加收入賬。利用民族村的優(yōu)勢，發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)，興建清真牛羊屠宰加工基地，引入清真企業(yè)；申請民族扶持資金，打造少數(shù)民族特色產(chǎn)業(yè)街，如今已成為初具規(guī)模、小有名氣的民族街；盤活村內(nèi)1200畝土地資源，推動承包土地合作經(jīng)營規(guī)模化生產(chǎn)。這些措施的實施，為回民營村每年增加集體收入300余萬元，為村民提供就業(yè)崗位近700個，為部分村民發(fā)家致富創(chuàng)造了機會。二是統(tǒng)籌支出賬。根據(jù)市政府148號令的規(guī)定，征地補償費用于人員安置后，其余部分用于村民的生產(chǎn)生活。對于這部分補償款，國家尚無明確的制度規(guī)范可供參考。面對這個問題，村“兩委”班子保持冷靜、頂住壓力，堅決按法規(guī)政策辦事，在2010年村民安置前，土地補償款一分未動。2010年村民安置后，回民營依政策為村民發(fā)放每月500元生活補助。今天，在有些村補償款發(fā)放完畢的情況下，回民營仍然擁有較厚實的集體資產(chǎn)保障，能夠從容開展村內(nèi)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一系列工作。

第三，“戶代表制度”體現(xiàn)民意、彰顯民主。群眾是最實際的，越是困難局面與復(fù)雜問題，善于依法解決就顯得越關(guān)鍵、越重要，其教育意義也越大。為此，回民營村暢通村民自治渠道，廣泛征集民意，力爭做到精準(zhǔn)發(fā)力。一是村委會意見收集。村民可將日常中發(fā)現(xiàn)或遇到的涉及面較大的問題，反映至村委會。村干部根據(jù)重要程度、反映頻次等指標(biāo)進行排序，做好登記；二是會議收集。回民營村“1.18”和“7.18”民主日大會在全區(qū)率先實行戶代表參會，會上對群眾關(guān)心的、反映強烈的、普遍涉及的問題收集、登記；三是機動采集。無論是對外依法維護全村利益，還是對內(nèi)依法協(xié)調(diào)大小事務(wù)，上述情況未盡事宜，村民可隨時反映給村干部做好登記。收集上來的問題、事項，經(jīng)村“兩委”研究后進行提煉、總結(jié)，通過召開黨小組會議或者村民代表會議制定初步解決方案、實施方案。方案確定后，將在“1.18”和“7.18”大會提請戶代表考慮、醞釀。大會結(jié)束后，由黨員與村民代表入戶征求戶代表的表決結(jié)果。表決通過的將在小區(qū)宣傳欄張榜公示，由村委會負責(zé)執(zhí)行，執(zhí)行結(jié)果在下一次戶代表會議上進行報告。

第四，“內(nèi)外兩手”遇事找法，做事依法。對內(nèi)通過學(xué)習(xí)貫徹市政府148號令、順監(jiān)發(fā)〔2008〕4號文件精神，于2010年解決了生產(chǎn)生活補貼發(fā)放身份認定及發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)問題；2014年，引導(dǎo)村民學(xué)習(xí)《噪聲污染防治法》條款，解決了晚間在村內(nèi)跳廣場舞影響居民休息的問題；2015年，引導(dǎo)村民學(xué)習(xí)《北京市宗教事務(wù)條例》精神，解決了回民營清真寺管理權(quán)限歸屬問題。通過宣傳《物權(quán)法》明確亂堆亂發(fā)、綠地種菜等行為的非法性，引導(dǎo)村民騰退私占公共區(qū)域；將小區(qū)綠地劃分為79塊“責(zé)任田”，黨員與村民代表發(fā)揮帶頭作用義務(wù)認領(lǐng)維護；利用牛羊加工基地拆遷剩余款設(shè)置環(huán)境考評獎，動員全體村民自覺保持公共區(qū)域干凈整潔。對外依法維權(quán)，通過向順義區(qū)人民法院起訴，成功追回原牛奶廠、構(gòu)件廠承包戶200萬元欠款；依法拆除了村民反映強烈的1.2萬平方米違法建設(shè)，并通過逐級匯報、爭取政策支持，依法追回200畝土地的征地補償費。

關(guān)于拆遷回遷村治理的啟示

基層群眾自治是為了讓人民群眾當(dāng)家作主。要真正發(fā)展好基層群眾自治制度，就必須把人民群眾的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。特別是拆遷回遷小區(qū)中，農(nóng)民失去了賴以生存的土地，且絕大部分農(nóng)民無一技之長，較難找到工作；安置補償費又十分有限，缺乏足夠的資本開展經(jīng)營活動，社會保障、子女入學(xué)等一系列問題得不到妥善解決。較之以往，必然會產(chǎn)生不安，對社會來說也是不穩(wěn)定因素。回民營回遷后，始終圍繞村民的根本利益開展自治，將“一切為了村民”作為工作目標(biāo)，利用村規(guī)民約這一有利武器，不斷解決制約拆遷回遷小區(qū)管理的難題，為全鎮(zhèn)乃至全區(qū)的拆遷回遷小區(qū)自治提供了參考。

第一，正確認識和把握回遷村過渡期的特點是前提?；孛駹I村之所以能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)變，與科學(xué)把握回遷村過渡期的特點是分不開的。拆遷回遷以后，雖然搬進了溫暖舒適的樓房，但由于思想觀念尚未轉(zhuǎn)變，村民中出現(xiàn)了侵占公共用地、要錢就找村委會等不良現(xiàn)象。村“兩委”能夠及時找準(zhǔn)病灶，從提升村民思想意識入手，開展法律宣傳，逐步收回公共用地。同時，增加學(xué)習(xí)培訓(xùn)、強化村民謀生能力、協(xié)助解決工作問題等方式，逐步解決了一系列困擾村莊發(fā)展的實際問題。正是及時、科學(xué)的分析，正確認識和把握回遷村民思想意識薄弱的特點，才使得回民營村及時制定了應(yīng)對措施，解決了突出問題，在全村樹立了正確的價值導(dǎo)向，逐步帶領(lǐng)村民走上了正確的發(fā)展軌道。

第二，堅持“依法治村”是推進村莊向社區(qū)管理的法寶。回民營村在自治過程中，一手抓普法宣傳教育，一手抓打擊非法行為。特別是對那些不交租金的百姓，堅決依法處理，對歪風(fēng)邪氣起到了較好的打擊震懾作用。實踐證明，匡正風(fēng)氣、化解矛盾、消除不穩(wěn)定因素，確保社會秩序穩(wěn)定、安定團結(jié)，是推動村莊治理的一個重要前提，也是后進村整頓的重點。同時，還必須加強干部群眾思想教育，使村務(wù)管理在民主與法治的框架內(nèi)運行，通過不斷解放思想，切實更新觀念，努力形成凝心聚力謀發(fā)展的良好風(fēng)氣。

第三，利用好村規(guī)民約是推動農(nóng)民向居民轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。村規(guī)民約要管事，還要能“治心”。回民營村在村規(guī)民約建設(shè)過程中，毫不動搖地堅持和鞏固黨在農(nóng)村陣地中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，同時毫不動搖地堅持全心全意為人民服務(wù)宗旨。根據(jù)回遷村特點，總結(jié)自身存在實際問題，采取積極地態(tài)度予以解決。村“兩委”善于通過在全面工作中體現(xiàn)黨的先進性和模范性來贏得群眾的自覺支持，樹立黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。在村莊治理中緊扣基層黨建，將群眾意見、整改措施融入村莊治理，確保治理內(nèi)容更加突出問題導(dǎo)向。通過認真篩選治理內(nèi)容，進一步實現(xiàn)了“問題聚焦”，突出了工作的指向性和針對性，切實解決了許多群眾關(guān)注的熱點難點問題，辦好了一些順民意、解民憂、惠民生的實事，有力地維護了群眾的根本利益。通過各種風(fēng)俗“約定”挖掘和傳統(tǒng)文化弘揚，凝練良好的道德風(fēng)尚和核心精神追求，把法治意識融入村民生活，在潛移默化中引領(lǐng)社會風(fēng)尚，推動了農(nóng)民向居民的平穩(wěn)轉(zhuǎn)變。

（作者系北京市順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)黨委書記）