深圳基層治理創(chuàng)新探討——以上海經(jīng)驗為參照

曾憲旺

深圳基層治理創(chuàng)新探討——以上海經(jīng)驗為參照

曾憲旺

上?；鶎又卫碇饕?jīng)驗是大設(shè)計、大賦權(quán)、大轉(zhuǎn)移、大回歸、大網(wǎng)格、大聯(lián)動、大數(shù)據(jù)。推進(jìn)深圳基層治理創(chuàng)新對策建議如下：一是強化市委對基層治理的統(tǒng)籌謀劃；二是科學(xué)調(diào)整街道的管轄范圍；三是理順區(qū)、街道、社區(qū)管理體制；四是改革完善社區(qū)工作站；五是構(gòu)建“一核多元共治”基層治理新格局；六是強化基層治理的保障措施。

基層治理；創(chuàng)新；改革

加強和創(chuàng)新社會治理，是一個時代命題：它事關(guān)群眾民生福祉，事關(guān)基層和諧穩(wěn)定，事關(guān)政權(quán)長治久安。上海在城市基層治理模式上進(jìn)行了大膽的改革與創(chuàng)新，破解了我國城市基層治理的現(xiàn)實困境，開創(chuàng)了我國城市政府治理與大社區(qū)自治有機銜接和良性互動的可行性路徑。上海在基層治理的理論創(chuàng)新和實踐探索上積累的經(jīng)驗做法，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

一、上海基層治理主要經(jīng)驗

大設(shè)計：改革從“自我革命”到“全國樣板”。2014年，上海市委將“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)”列為一號調(diào)研課題，由市委書記牽頭，形成了“1+6”文件成果，包括《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》以及深化街道體制改革、完善居民區(qū)治理體系、完善村級治理體系、深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能、組織引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理、社區(qū)工作者管理辦法等六個配套文件，努力實現(xiàn)“讓基層更加有職、有權(quán)、有物、有人”。上海的這次自我革命，受到習(xí)近平總書記的充分肯定，其生動實踐啟示我們，創(chuàng)新基層治理，改革被稱為關(guān)鍵一招，這一招的“必殺效應(yīng)”不僅表現(xiàn)在其改革內(nèi)容上，更表現(xiàn)在改革的“頂層設(shè)計”上。

大賦權(quán)：職責(zé)從“有責(zé)無權(quán)”到“權(quán)責(zé)對等”。上海大力加強街道辦事處的管理功能，明確街道辦事處對地區(qū)性、社會性、群眾性工作負(fù)全面責(zé)任的地位，同時配置了相關(guān)的行政資源，讓街道集中了相當(dāng)一部分權(quán)力，包括：組織協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)的公安、工商、稅務(wù)等機構(gòu)依法支持、配合街道執(zhí)法；有權(quán)對區(qū)政府部門派出機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人任免、調(diào)動、考核和獎懲提出意見建議；公安派出所負(fù)責(zé)人作為街道黨工委成員，參加街道工作。作為四級網(wǎng)絡(luò)的居委會組織，也得到了多方面的增強，部分專職干部獲得事業(yè)編制待遇、居委會工作經(jīng)費大幅增加。

大轉(zhuǎn)移：機構(gòu)從“向上對應(yīng)”到“向下對應(yīng)”。上海市委推進(jìn)新一輪街道機構(gòu)改革，把工作重心轉(zhuǎn)到管理與服務(wù)上來。以前，街道為了“向上對應(yīng)”，一般設(shè)有十多個科室，存在科室簡單對應(yīng)、劃分過細(xì)、職能重復(fù)交叉、工作忙閑不均等問題?，F(xiàn)在街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)從原來的十幾個調(diào)整為目前的“6+2”（“6”為全市統(tǒng)一設(shè)置職能部門，“2”為各街道根據(jù)實際需要自行設(shè)置），圍繞街道管理服務(wù)的要求、基層群眾的需求，對科室職責(zé)重新劃分確定，由注重“向上對應(yīng)”轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅亍跋蛳聦?yīng)”，更好地履行公共管理、公共服務(wù)、公共安全職能。

大回歸：職能從“全能政府”到“公共服務(wù)”。上海機構(gòu)改革后，取消了街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎勵，街道工作重心切實轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會治理工作上，從“拼經(jīng)濟”到“拼服務(wù)”。為激發(fā)基層工作者隊伍的積極性，上海明確給予居民區(qū)黨組織書記“事業(yè)崗位、事業(yè)待遇”。對于居委會全日制工作人員，街道聘用人員、社區(qū)專職工作人員等社區(qū)工作者，則根據(jù)崗位特點、工作年限等綜合因素，建立崗位等級序列及與之相銜接的薪酬體系。有上升通道，有發(fā)展空間，有待遇保障。

大網(wǎng)格：壓力從“自上而下”到“自下而上”。上海建立“城市網(wǎng)格化管理中心”，將網(wǎng)格平臺延伸進(jìn)各小區(qū)，居委會的網(wǎng)格平臺和市、區(qū)、街道網(wǎng)格平臺聯(lián)網(wǎng)，使居委會發(fā)的“單子”通過法定渠道，直接進(jìn)入具有約束力的政府行政流程。居委會平臺發(fā)到街道網(wǎng)格中心的“單子”，都有辦理期限。根據(jù)誰發(fā)單、誰驗收、誰結(jié)案的原則，如不辦理，居委會有權(quán)不撤單、不結(jié)案。年終，區(qū)委區(qū)政府將根據(jù)辦結(jié)率進(jìn)行考核。以前，有些居民覺得“大領(lǐng)導(dǎo)”最管用，總要向區(qū)里、市里投訴。如今，居委網(wǎng)格直通主管部門，辦事效率提高，居民信訪訴求又回歸到居委會。

大聯(lián)動：執(zhí)法從“散兵游勇”到“整合布陣”。上海實行城市綜合管理大聯(lián)動大聯(lián)勤機制，打破條塊分割，整合各種主體，形成整體力量，逐步提高城市社會管理科學(xué)化水平?！按舐?lián)動”機制是在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制和各部門的行政管理職能、不增加額外行政編制的情況下，以信息化平臺建設(shè)為支撐，以“管理力量大整合、信息采集大共享、社會服務(wù)大集中、矛盾隱患大排查、社會治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)勤”為重點，優(yōu)化城市管理運行機制，形成管理、執(zhí)法、服務(wù)一體化的社會管理格局。

大數(shù)據(jù)：信息從“各自為政”到“全面掌控”。上海通過互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)的深度融合，有效突破條線信息壁壘。一方面，以大數(shù)據(jù)助推社會治理的“防控網(wǎng)格化”。著力打破職能部門條塊分割的工作格局，把現(xiàn)有的巡防警務(wù)網(wǎng)、城管執(zhí)法網(wǎng)、市政服務(wù)網(wǎng)、治安防控網(wǎng)、圖像監(jiān)控網(wǎng)等城市管理資源全面整合為一張城市管理大網(wǎng)。另一方面，以大數(shù)據(jù)助推社會治理的“服務(wù)精細(xì)化”。以“城市網(wǎng)格化管理中心”為核心，匯集其他“五個中心”的各類政策，建成資源數(shù)據(jù)庫，下沉到居民區(qū)，輻射到企業(yè)，一口對外，方便居民群眾辦事。

二、推進(jìn)深圳基層治理創(chuàng)新對策建議

（一）強化市委對基層治理的統(tǒng)籌謀劃

近幾年來，深圳市的主要做法是把改革的要求落實到各部門和各區(qū)（新區(qū)），自行整改導(dǎo)致改革出現(xiàn)了部門化、地方化的現(xiàn)象。加之，承擔(dān)社會治理職能的各部門各自為政、協(xié)同性不足，部門職能交叉和重疊，銜接性不足，處于一種“碎片化”的狀態(tài)。借鑒上海經(jīng)驗，充分利用中央和省里的政策紅利，緊緊抓住社會體制改革的難得機遇，加強頂層設(shè)計。建議：一是在市級層面進(jìn)行全盤研究和謀劃。學(xué)習(xí)上海實施的“一號課題”，建議由市委主要領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)頭，開展系統(tǒng)、深入的基層治理大調(diào)研、真調(diào)研，摸清深圳街道、社區(qū)的真實情況，特別是存在的問題，在此基礎(chǔ)上，在市級層面構(gòu)建適應(yīng)新形勢新常態(tài)的深圳基層治理體制機制，規(guī)范街道劃分、職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)，厘清市、區(qū)、街權(quán)責(zé)，明確社區(qū)黨委、工作站、股份公司定位、職責(zé)，并強力推行、一抓到底。二是高度重視吸收基層創(chuàng)新基層治理的先進(jìn)經(jīng)驗，對一些基層創(chuàng)新所取得的重要成果，及時總結(jié)提高，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為全市的制度成果進(jìn)行推廣。三是健全基層治理法治體系。伴隨基層治理改革創(chuàng)新逐漸進(jìn)入深水區(qū)，深圳相關(guān)政策制度過于宏觀，具體實施機制不健全的問題日益突出。對涉及基層治理主體的法治體系應(yīng)該進(jìn)一步建立健全，有些則需要結(jié)合新的歷史發(fā)展形勢進(jìn)行修訂，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會組織條例》、《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)股份有限公司條例》等，要充分發(fā)揮深圳的特區(qū)立法權(quán)以及較大市立法權(quán)，為深圳基層管理體制提供良好的法律保障。

（二）科學(xué)調(diào)整街道的管轄范圍

上海很多街道管轄面積僅幾平方公里，管理人口10萬左右。深圳原關(guān)外大部分街道管轄面積數(shù)十平方公里，有的街道所管理服務(wù)人口超百萬，相當(dāng)于一些地級市的人口數(shù)量，使得“小馬拉大車”困境普遍顯現(xiàn)。農(nóng)村城市化后，深圳對個別特大鎮(zhèn)進(jìn)行了分設(shè)。2014年底，市委市政府又啟動街道區(qū)域劃分工作，政策不穩(wěn)定，嚴(yán)重影響基層工作和隊伍的穩(wěn)定。建議：全面整合深圳現(xiàn)有街道，將較大街道進(jìn)行拆分，科學(xué)合理劃定街道的管轄范圍，每個街道管轄范圍以平均20平方公里或常住人口20萬為宜，每個街道下設(shè)若干社區(qū)，使得基層的行政資源在全市范圍內(nèi)相對均衡。

（三）理順區(qū)、街道、社區(qū)管理體制

上海全面厘清市、區(qū)、街道的責(zé)權(quán)，街道職能從“全能政府”回歸到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會治理工作。深圳街道體制機制中的內(nèi)在矛盾、條塊之間責(zé)、權(quán)、利匹配不清，社區(qū)工作站與街道辦事處的事權(quán)界線比較模糊，由于社區(qū)治理體系未予理順，從而影響社區(qū)自治和共治的良性運轉(zhuǎn)。建議：一是進(jìn)一步厘清街道權(quán)責(zé)。按照綜合管理、專業(yè)管理、協(xié)助管理等類別，對目前街道辦事處承擔(dān)的行政管理事項逐一進(jìn)行清理，將專業(yè)性較強的城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、招商引資等職責(zé)交由區(qū)職能部門承擔(dān)。建立街道職責(zé)準(zhǔn)入清單制度，按照“責(zé)隨權(quán)走、權(quán)責(zé)一致”的原則，明確街道層面的行政管理事項，凡屬綜合管理的，由街道承擔(dān)第一責(zé)任，專業(yè)職能部門承擔(dān)與其權(quán)利相一致的責(zé)任；凡屬專業(yè)管理的，由專業(yè)職能部門承擔(dān)第一責(zé)任，街道承擔(dān)與其職責(zé)定位相一致的責(zé)任；凡屬協(xié)助管理的，街道和專業(yè)職能部門根據(jù)各自在具體工作中所擁有的職權(quán)承擔(dān)其相應(yīng)的責(zé)任。二是進(jìn)一步明確社區(qū)權(quán)責(zé)。社區(qū)工作站主要承擔(dān)群防群治、信訪維穩(wěn)、安全巡查以及部分政務(wù)類、窗口類工作，重點在于社區(qū)服務(wù)事項的落實與服務(wù)水平的提升。三是下決心解決原關(guān)外街道普遍存在的編外干部職工問題。編外干部職工是原關(guān)外街道為彌補工作人員不足，通過人事、勞動部門調(diào)入，在政府上班卻沒有入編的人員。他們與在編人員從事相同的工作，但與在編人員相比，薪資、福利待遇有較大差距，同工不同酬，缺乏上升通道。面對體制外和體制內(nèi)不同的保障，一旦面臨身份改變或退休轉(zhuǎn)崗，這些原本是社會維穩(wěn)的力量就會轉(zhuǎn)變成不穩(wěn)定因素。因此，應(yīng)把這部分人員的待遇，參照編內(nèi)人員全額列入財政保障。

（四）改革完善社區(qū)工作站

2005年2月，市委、市政府頒發(fā)了《深圳市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法》，提出設(shè)立社區(qū)工作站,實行“居站分設(shè)”。如今，工作站設(shè)立了11年多，已成為深圳基層管理的一個特色。但是，目前工作站及其工作人員定性不明。長此以往，工作站將成為一個歷史遺留問題，影響基層穩(wěn)定。建議：一是在村改居社區(qū)全面推行社區(qū)工作站與股份公司、居委會分設(shè)。明確社區(qū)黨委是社區(qū)各個組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨委書記由工作站站長兼任。居委會主任可單設(shè)，也可由工作站站長或副站長兼任，單設(shè)的居委會主任可兼任社區(qū)綜合黨委副書記。二是立足實際，增減并行。一方面，在原關(guān)外面積較大的街道，依照一定的人口、面積，將大的村改居社區(qū)化小，并按照一站一居或一站多居、一居多站的模式，增設(shè)社區(qū)工作站，縮短服務(wù)半徑。如橫崗街道保安社區(qū)，面積15平方公里，轄14個居民小組，人口14萬多，工廠企業(yè)、商鋪門店上千家，“政企社企”分設(shè)后，一個工作站根本管不過來，完全可以分設(shè)3-4個社區(qū)居委會和工作站。另一方面，在原關(guān)內(nèi)面積較小的街道，可以減少甚至撤銷社區(qū)工作站，做強街道一級服務(wù)功能。三是明確將社區(qū)工作站定性為“政府舉辦的社會工作機構(gòu)”。明確社區(qū)工作站的主要職責(zé)為：落實列入社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單的相關(guān)事項、社區(qū)服務(wù)、培育發(fā)展社會組織。同時，建立社區(qū)工作者職業(yè)化體系。將社區(qū)書記、工作站站長實行事業(yè)崗位、事業(yè)待遇，對特別優(yōu)秀的，可選拔擔(dān)任街道黨工委委員或辦事處副主任；社區(qū)其他工作人員全部列為社會工作者，由財政承擔(dān)全部經(jīng)費保障，街道統(tǒng)一管理使用，可以參照教師、醫(yī)師等專業(yè)技術(shù)人員隊伍，根據(jù)崗位特點、工作年限、受教育程度、相關(guān)專業(yè)水平等綜合因素，建立崗位等級序列，按照人均收入高于上年全市職工平均工資水平的標(biāo)準(zhǔn)，建立與崗位等級和績效考核相銜接的薪酬體系，并根據(jù)全市職工平均工資增長情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。全市每次面向社會招錄公務(wù)員、職員時，應(yīng)拿出一定名額給社區(qū)工作者定向招錄。四是梳理并嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單制度。對照社區(qū)工作站、黨委、居委會、股份公司職責(zé)清單，對社區(qū)各種創(chuàng)建項目、“進(jìn)社區(qū)”活動、牌子進(jìn)行全面清理，大幅度減項目、減活動、減考核、減牌子。今后，未列入社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入清單的事項，社區(qū)一律不予受理。確實需要下放社區(qū)的行政事項，必須配套相應(yīng)的資源。五是市、區(qū)兩級財政應(yīng)更多傾斜基層，全面承接社區(qū)股份公司負(fù)擔(dān)的社區(qū)公共服務(wù)投入。

（五）構(gòu)建“一核多元共治”基層治理新格局

現(xiàn)代社會治理方式強調(diào)政府機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)和個人，通過構(gòu)建平等合作的伙伴關(guān)系，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進(jìn)行規(guī)范和管理，促進(jìn)公共利益最大化。建議：一是探索建立“一核心兩平臺多主體”的社區(qū)治理模式?！耙缓诵摹笔侵敢陨鐓^(qū)綜合黨委為核心,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。兩平臺是指兩個服務(wù)平臺，一個是政府主導(dǎo)的行政服務(wù)平臺，主要提供各種行政、窗口服務(wù)；另一個是社會服務(wù)平臺，依托社區(qū)黨群服務(wù)中心，以社會組織、社區(qū)股份合作公司、物業(yè)管理公司、企業(yè)、志愿者組織等主體組成，主要通過政府購買或者社會資助的方式提供居民個性化、市場化的服務(wù)。二是加大對社會組織的培育扶持。深圳市目前已有社會組織超過一萬家，從業(yè)人員數(shù)十萬，成為深圳社會建設(shè)的重要生力軍。但多數(shù)社會組織參與社會治理的能力較弱，因此當(dāng)前的工作重心應(yīng)從注重社會組織“量的發(fā)展”轉(zhuǎn)向“質(zhì)的培育”。借鑒上海經(jīng)驗，首先，讓社會組織有事做。結(jié)合深圳編制的權(quán)責(zé)清單，將可以交給社會的職能和事項剝離出來，讓渡空間給社會組織。其次，讓社會組織有錢做事。加大政府購買服務(wù)投入，并建立公開公平的競爭和評估制度，同時，鼓勵社會組織拓寬發(fā)展思路和服務(wù)范圍，樹立品牌項目以更多地承接和吸引社會資金投入。再次，讓社會組織有能力做事。發(fā)揮好各級社會組織孵化平臺的作用，加強社會組織能力建設(shè)，增強其自身“造血功能”。三是加強社會組織規(guī)范管理。廣東省社會組織登記制度改革在全國領(lǐng)先，放寬登記后如何監(jiān)管是我們面臨的一大難題，目前全國尚無可供借鑒的有效經(jīng)驗，深圳應(yīng)大膽探索，爭取盡早破題。一方面，依托市社工委組織體系，建立由登記部門、業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門、綜合管理部門各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的社會組織聯(lián)合監(jiān)管機制，同時跟進(jìn)完善相應(yīng)的社會組織監(jiān)管信息平臺。另一方面，培育發(fā)展樞紐型社會組織，包括行業(yè)性協(xié)會、綜合性社會組織聯(lián)合會等，充分發(fā)揮其對本領(lǐng)域社會組織發(fā)展的規(guī)范和引領(lǐng)作用，實現(xiàn)“以社管社”。

（六）強化基層治理的保障措施

與市、區(qū)機關(guān)工作相比，街道工作環(huán)境復(fù)雜、任務(wù)多、壓力大、責(zé)任重，仕途上升空間小，而工資福利待遇一樣。隨著公車改革等政策的實施，街道更留不住人才，一些年輕業(yè)務(wù)骨干都往上調(diào)，以橫崗街道為例，近幾年調(diào)往市區(qū)部門的年輕公務(wù)員和職員十幾人。素質(zhì)較高、年富力強、熟悉基層工作的干部調(diào)走，沉淀下來的是年紀(jì)較大、素質(zhì)相對較低、職業(yè)倦怠比較嚴(yán)重的干部。這種狀況不利于基層的穩(wěn)定與發(fā)展。這需要市、區(qū)層面有效利用改革導(dǎo)向，為基層治理提供強有力的保障措施。建議：一是調(diào)整和確定對街道的財政體制，取消稅收超收和引進(jìn)企業(yè)獎勵，街道的財政預(yù)算應(yīng)按實際支出進(jìn)行統(tǒng)一安排；二是適度提高街道干部收入，街道工作人員總收入應(yīng)比區(qū)同級高15%，區(qū)比市高15%；三是市、區(qū)黨政機關(guān)新招錄的公務(wù)員，應(yīng)先到街道或社區(qū)工作站鍛煉半年到一年；四是在干部選拔任用時，應(yīng)優(yōu)先考慮有街道工作經(jīng)驗的干部，科級提任副處級、副處級提任正處級、正處提任副局原則上應(yīng)具備至少半年的街道工作經(jīng)歷，讓更多人才安心基層工作并在基層鍛煉成長。

責(zé)任編輯：鐘曉媚

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1673-5706（2016）06-0115-04

2016-08-21

曾憲旺，深圳市龍崗區(qū)橫崗街道黨工委副書記、辦事處副主任。