劉瑛　周虹瓊　李春愛

（江蘇省總工會干部學?！∧暇┦小?10013）

化解煤炭行業(yè)過剩產能中職工安置工作的難點與思考

劉瑛周虹瓊李春愛

（江蘇省總工會干部學校南京市210013）

化解過剩產能的核心任務是妥善安置職工。開拓企業(yè)內部安置渠道、做實做細職工安置工作全過程、全方位保障職工權益、加強職工再就業(yè)教育培訓、進一步加強政府政策引導和保障托底工作是化解過剩產能過程中職工安置工作需注意的主要問題。

煤炭行業(yè)；化解過剩產能；職工安置

一、化解過剩產能的背景

近年來，受經濟增速放緩、經濟結構轉型、能源結構調整、生態(tài)環(huán)境約束等因素影響，我國大宗商品需求大幅下降，供給能力持續(xù)過剩。以煤炭為例，目前全國生產與在建煤礦總產能已經超過57億噸，同時年煤炭凈進口超過2億噸，煤炭總供給能力已超過59億噸。從2011年開始，煤炭價格持續(xù)下行，甚至出現(xiàn)斷崖式下跌；行業(yè)利潤下降，直至陷入虧損困境，2015年行業(yè)虧損面超過90%。

產能過剩的企業(yè)占據(jù)著大量人力、資金、土地資源，生產及運營成本又居高不下，制約了新經濟的發(fā)展。同時，產能過剩行業(yè)體量大，一旦出現(xiàn)經營困難，就可能存在信用風險，并傳導到其它領域，帶來難以估量的金融風險。因此，2015年中央經濟工作會議提出，2016年經濟社會發(fā)展主要是抓去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。

化解過剩產能的關鍵是妥善安置職工。據(jù)人社部披露，初步統(tǒng)計，全國鋼鐵和煤炭行業(yè)化解過剩產能，涉及180萬職工的分流安置。其中煤炭系統(tǒng)約130萬人，鋼鐵系統(tǒng)約50萬人[1]。這么多職工的安置問題解決不好，勢必會影響到社會穩(wěn)定，為改革的進一步順利推進帶來阻礙。今年4月，人力資源社會保障部等七部門聯(lián)合發(fā)文《關于在化解鋼鐵煤炭行業(yè)過剩產能實現(xiàn)脫困發(fā)展過程中做好職工安置工作的意見》（以下簡稱《意見》），指導地方開展職工安置工作。

二、煤炭企業(yè)化解過剩產能過程中出現(xiàn)的困難與風險

（一）困難

盡管目前職工分流安置工作已經取得了一定的成果，但難度依然很大，主要困難包括：

一是涉及職工人數(shù)眾多。此輪化解過剩產能過程中，煤炭行業(yè)涉及職工人數(shù)高達130萬人，接近鋼鐵行業(yè)化解過剩產能相關員工人數(shù)的3倍。在這么短的時間內要分流安置如此多的職工，難度可想而知。

二是可供分流安置的崗位少。全國已關閉多處煤礦,能夠用于職工分流安置的崗位非常有限，無法實現(xiàn)內部消化。而且礦區(qū)相對獨立，其經濟活躍度以及社區(qū)功能的實現(xiàn)大多依托煤炭企業(yè)，存在一榮俱榮、一損俱損的現(xiàn)象。隨著煤炭行業(yè)的市場萎縮，虧損嚴重，礦井周邊及配套企業(yè)能夠開拓的安置崗位也有限。

三是分流職工轉崗難度大。煤礦工人的工作內容都是圍繞煤炭生產展開，普遍存在勞動技能單一的問題，離開礦井之后能夠從事的工作并不多。再加上礦井大多遠離城市，職工接觸的東西有限，與社會存在一定的脫節(jié)，周邊企業(yè)對煤礦職工的接受度也不高。

四是安置費用缺口大。關閉礦井的在冊人員生活費、社會保險費及不在冊人員統(tǒng)籌外等人頭費用、內退職工的生活費及社會保險費、解除勞動合同的經濟補償金、傷病人員的看護診療費、拖欠職工工資等相關費用支出巨大，財政補貼缺口很大，企業(yè)無力承擔。

（二）風險

在分流安置過程中，一些政策措施可能導致部分職工生活困難，或引發(fā)部分職工不滿，有形成不穩(wěn)定因素的風險：

一是因減發(fā)、緩發(fā)工資可能形成不穩(wěn)定因素。因經濟持續(xù)低靡，企業(yè)虧損嚴重，多數(shù)單位已無能力正常發(fā)放職工工資，減發(fā)緩發(fā)工資短期內尚可理解和承受，對于依靠工資維持生活的職工群體來說，長期拖欠會對職工生活造成影響，導致職工情緒不滿，形成不穩(wěn)定因素。

二是因采取壓減費用支出可能形成不穩(wěn)定因素。一些企業(yè)為了保生存度難關，出臺壓降費用支出的措施，暫停執(zhí)行企業(yè)年金制度和發(fā)放離退休人員統(tǒng)籌外費用，下調機關人員崗位工資、放假人員生活費和內退人員基本生活費。這些舉措已引起部分離退休、內退和放假人員強烈不滿，先后組織了幾次集訪，事件仍未平息。

三是部分人員要求提前退休而出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。在煤炭企業(yè)從事手工揀矸工、電焊工等特殊工種人員要求提前辦理退休，但當?shù)厝松绮块T對這些崗位能否給予提前退休待遇還未予認定。近些年來這部分人員不斷上訪，要求解決相關問題。在此次分流安置過程中，他們的訴求表達形式更為激進，影響穩(wěn)定。

四是與不接受企業(yè)分流安置人員解除勞動合同時帶來的不穩(wěn)定因素。企業(yè)盡可能給予職工相應的崗位進行內部安置，但有一些員工不服從企業(yè)的安排?？紤]到這些員工大多為業(yè)務骨干，不接受分配將導致企業(yè)正常的生產經營無法進行。因此有些煤礦企業(yè)通過的安置方案規(guī)定上述這些員工解除勞動合同時將無法獲得經濟補償，但這樣的規(guī)定顯然存在法律風險，容易引發(fā)大量的勞動爭議。

三、煤炭行業(yè)化解過剩產能中職工安置工作應注意的問題

化解過剩產能過程中的職工安置問題至關重要，因為它不僅關系到化解過剩產能目標任務的順利完成，也關系到千千萬萬職工的生計與家庭的命運，關系到社會穩(wěn)定大局。做好這項工作，必須特別關注以下幾個方面：

（一）想方設法開拓企業(yè)內部安置渠道

化解過剩產能的主體是企業(yè)，職工安置的主體也是企業(yè)。企業(yè)要自覺承擔起社會責任，積極謀劃開拓新的工作崗位，最大限度實現(xiàn)職工內部安置，降低化解過剩產能的社會成本，減少對社會穩(wěn)定的負面影響。

1、可以通過技術改造擴大職工安置渠道。對于技術和管理基礎比較扎實、目前經營比較困難，但具有較大發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，國家應給予技術改造資金補貼等鼓勵政策，進行技術改造升級，擴大產業(yè)規(guī)模，吸納富余人員就業(yè)。

2、可以通過延伸產業(yè)鏈、發(fā)展新興產業(yè)擴大職工安置渠道。煤炭企業(yè)可以發(fā)展新能源、新材料和精細化工等新興產業(yè)，以及發(fā)展煤電聯(lián)合體模式延伸產業(yè)鏈，增加就業(yè)崗位，吸納安置富余人員。例如一些煤炭企業(yè)通過擴大多種經營，以入股或新建的方式發(fā)展煤礦機械、房地產、新能源鋰電池、3-D打印新材料等產業(yè)，增強了吸納就業(yè)的能力。

3、可以通過盤活自有資源擴大職工安置渠道。煤炭礦區(qū)自有的一些閑置資產、基礎設施，通過招商引資、企業(yè)合作或轉讓給本企業(yè)職工自主創(chuàng)業(yè)等方式，大力發(fā)展現(xiàn)代物流，生產性服務業(yè)，物業(yè)服務、保潔服務、家政服務、健康養(yǎng)老等生活服務業(yè)，實現(xiàn)資產盤活，開辟新的就業(yè)渠道，讓分流的職工就近上崗。[2]

（二）做實做細職工安置工作全過程

根據(jù)《意見》以及人社部門的表示，要通過企業(yè)內部挖潛、轉崗就業(yè)創(chuàng)業(yè)、允許內部退養(yǎng)、公益性崗位兜底等多渠道分流安置職工。政策導向非常明確，具體安置方案的制定實施一定要做實做細，盡量實現(xiàn)企業(yè)化解產能，職工穩(wěn)定就業(yè)。

1、做好宣傳，取得職工的理解與認同。要做好宣傳動員工作，使職工充分認識到行業(yè)化解過剩產能的必要性、緊迫性，把企業(yè)的困難情況向職工交底，爭取職工的理解和主動參與。同時通過櫥窗、官網(wǎng)、微信公眾平臺等媒介開展轉崗轉型創(chuàng)業(yè)方面的宣傳教育，引導職工認清形勢開拓思路，積極投身轉移發(fā)展，實現(xiàn)分流安置過程的穩(wěn)定。

2、摸清底數(shù)，分類實施安置方案。要發(fā)揮工會、團委等群團組織的積極作用，深入基層，了解一線，充分掌握職工基本情況，多方面收集職工訴求。要全面評估企業(yè)化解過剩產能狀況，按照企業(yè)所需、職工所能，并承擔企業(yè)社會責任的原則做好謀劃，分流安置方向細化到每一位職工，更好地體現(xiàn)以人為本。

3、規(guī)范程序，保證職工的民主參與。要積極搭建勞動關系雙方溝通協(xié)商平臺，職工安置方案要經職工代表大會或全體職工討論通過，未征求職工意見和未經職代會審議通過的決策不得實施。堅持廠務公開制度，依法就裁員、降薪和轉移安置等問題與職工開展集體協(xié)商。廣泛聽取職工意見，接受職工監(jiān)督，讓涉及職工切身利益的重大事項在陽光下運作。

4、完善細節(jié)，不要有遺留問題。要保障職工的經濟利益，依法結清職工工資、及時補繳社會保險、支付醫(yī)藥費、經濟補償?shù)认嚓P費用，做好社保關系轉移接續(xù)等工作。要關注礦區(qū)特殊困難群體的利益保障，比如工傷病殘職工、生活困難的離退休人員、工亡職工家屬等，明確他們的安置、生活補貼、醫(yī)療保障問題。要人性化地處置被解除勞動合同的相關人員的離職程序，除了給予法定的補償，還可以設定一定時間的過渡期，使其在尋找工作期間還可以獲得比較穩(wěn)定的收入。

（三）全方位保障職工權益

化解過剩產能過程中的核心問題是“人往哪里去、錢從哪里來、債由誰來擔”，這些問題都關系到職工的切身利益，處理的不好就會侵犯到職工權益，影響職工隊伍的穩(wěn)定。作為職工的“娘家人”，各級工會組織要旗幟鮮明地維護職工合法權益，充分反映職工群眾利益訴求，確?；膺^剩產能工作順利進行。

1、引導職工群眾理解、支持和參與改革。各地工會組織要充分發(fā)揮工會的宣傳教育主陣地作用，教育引導廣大職工群眾正確理解全面深化改革的有關舉措，識大體、顧大局，深刻認識化解過剩產能工作的重要意義，以積極的心態(tài)支持、參與、投身到企業(yè)改革中去，與企業(yè)同舟共濟，共渡難關。

2、加強源頭參與和源頭維護。在化解過剩產能過程中，各地工會要主動與政府有關部門聯(lián)系溝通，全面反映職工利益訴求，積極參與轉崗就業(yè)、收入分配、經濟補償、社會保障等政策方案的制定；涉及職工切身利益的職工安置方案等重大問題要提交職工代表大會審議通過，確保職工的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權；針對解除勞動合同中的疑難問題，要協(xié)同勞動行政部門、勞動爭議仲裁委員會、法院等一起研究，必要時可出臺具有地方指導意義的政策性文件。

3、維護職工的勞動經濟權益。各級工會組織在幫助職工轉崗分流的同時，要加強職工技能培訓，提高職工再就業(yè)能力。對符合領取失業(yè)保險條件的下崗職工，工會協(xié)調有關部門和企業(yè)及時發(fā)放失業(yè)保險金，保障好職工的基本生活。在與職工解除勞動合同時，工會要及時跟進，監(jiān)督指導企業(yè)依法妥善處置職工勞動關系，落實經濟補償。

4、不斷深化工會幫扶救助工作。企業(yè)工會應充分掌握分流安置職工中的困難職工、困難家庭的具體情況，做好精準幫扶。各級工會組織在繼續(xù)做大做強送溫暖、困難職工幫扶等工作品牌的基礎上，不斷拓展服務領域。要以化解過剩產能為契機，推動工會幫扶工作與社會救助制度相銜接，協(xié)助黨委政府做好有關托底政策的落實。

5、重視職工的心理健康建設。對職工而言，轉崗分流所帶來的不僅僅是工作崗位、工作內容、經濟收入等方面的變化，還有精神層面的創(chuàng)傷。工會要特別關注這部分職工的心理健康建設，有針對性的開展職工心理援助。通過面對面交流、文體活動、專家講座、心理咨詢等方式引導他們改變消極想法，樹立陽光心態(tài)，更好地迎接生活的挑戰(zhàn)。

（四）加強職工再就業(yè)教育培訓

此次化解過剩產能安置職工的數(shù)量巨大，煤炭行業(yè)自身就業(yè)容量已不太可能吸納如此眾多的職工，必須向外部拓展就業(yè)領域。然而煤礦企業(yè)轉移安置的職工大多年齡偏大，文化水平偏低，且勞動技能單一，再就業(yè)難度很大?，F(xiàn)在亟需加強對這部分員工的教育培訓。

1、加強職業(yè)技能和勞動技能培訓。調研中發(fā)現(xiàn)，一些職工參加再就業(yè)培訓的意識還不強，參加轉業(yè)、轉崗培訓的比例并不高。這一方面需要加強宣傳教育工作，提高其對職業(yè)培訓的認識，自覺地參加再就業(yè)培訓；另一方面也需要進一步改進再就業(yè)培訓的內容。再就業(yè)培訓應該秉承市場所需、職工所能的原則展開，在培訓項目上，要盡可能選擇貼合職工能力范圍、能夠在較短時間掌握并實現(xiàn)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的內容。

2、引導職工轉變就業(yè)觀念。要引導職工樹立市場經濟的大就業(yè)觀念。一是要正確認識就業(yè)，打破那種認為只有到國有經濟單位，到正規(guī)部門從事穩(wěn)定的工作才算就業(yè)的觀念，把再就業(yè)的領域擴展到非公有經濟，擴大到各類新興的社會服務、家庭服務等第三產業(yè)。二是要正確對待失業(yè)，煤炭企業(yè)里傳統(tǒng)的“大鍋飯”思維還比較重，一些職工在面對困境時還有“等靠要”的想法，要引導職工主動應對困境，積極尋求突破。三是要樹立正確的擇業(yè)觀念，不能僅著眼于正規(guī)、全日制的工作崗位，臨時工、小時工、彈性工作等多種就業(yè)形式，都應當成為再就業(yè)的現(xiàn)實選擇。

3、優(yōu)化培訓方式。一是培訓時間要更加靈活，提供夜間授課、周末授課等各種方式。二是培訓方法要更加靈活，對基礎知識、理論知識可以采用網(wǎng)絡授課等便捷、高效的培訓模式。三是培訓地點要更加方便，可以在職工相對集中的地方、活動居住地相對較近的地方設立集中教學點。四是培訓模式上更加靈活，采取送教上門、整體培訓、產訓結合等方式，提供實實在在的職業(yè)技能培訓。

4、開展創(chuàng)業(yè)培訓和引導。解決失業(yè)問題的最主要途徑，就是推動創(chuàng)業(yè)來提供新的崗位。安置職工中也不乏準備創(chuàng)業(yè)的人員，但他們缺乏經驗、勇氣和資金，這就需要相關部門在給予資金支持的同時，還要做好創(chuàng)業(yè)指導與服務。對有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意愿的職工和失業(yè)人員，要有針對性的提出創(chuàng)業(yè)指導、項目咨詢和跟蹤服務，大力推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”和“互聯(lián)網(wǎng)+”，為化解過剩產能創(chuàng)造條件。

（五）進一步加強政府政策引導和保障托底工作

化解過剩產能是一個系統(tǒng)工程，當企業(yè)自身力量無法解決，市場調節(jié)也不能化解時，政府應該給予必要的幫助，承擔起政策引導和保障兜底的責任。

1、做好職工再就業(yè)工作，努力開辟新的就業(yè)市場。在《意見》中提到，對不能實行市場就業(yè)的困難職工，政府將開辟公益性崗位進行托底安置。要鼓勵社會企業(yè)安置化解過剩產能過程中產生的富余人員，比如根據(jù)安置人員數(shù)量給予相應的補貼，減免企業(yè)稅費等。通過舉辦大型專場招聘會，為有招工意愿的用人單位和安置轉移的求職者提供雙向選擇的機會。與經濟發(fā)達、用工需求大的地區(qū)建立長期聯(lián)系，把外地的用工信息及時傳遞到安置轉移壓力大的企業(yè)，推動職工的異地異城安置。

2、做好社會保障，降低社會風險。要與地方保險政策相銜接，保證下崗、待崗或內退職工“不斷保”，同時還要考慮到可能出臺的延遲退休政策，做好制度銜接。擴大社會保險的統(tǒng)籌范圍，促進勞動力市場良性循環(huán)，真正實現(xiàn)在哪里就業(yè)就在哪里參保，以便退出人員實現(xiàn)跨行業(yè)、跨地區(qū)就業(yè)，解除其后顧之憂。在實現(xiàn)失業(yè)保險的保障職工基本生活的基礎上，進一步發(fā)揮其促進就業(yè)功能，組織職工參加再就業(yè)培訓、介紹工作等。

3、加快解決國有煤炭企業(yè)辦社會職能移交和歷史遺留問題。很多老煤企不僅需要維護煤炭市場供需平衡，促進行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，還承擔著各種社會責任—發(fā)放退休人員的退休金、維持礦區(qū)學校、醫(yī)院正常運轉等。這些都加大了煤炭企業(yè)的負擔，增加了參與市場競爭的阻力。政府應加快研究國有老煤炭企業(yè)辦社會職能的分離移交，同時徹底解決原破產煤礦歷史遺留問題，對煤炭企業(yè)為維持破產煤礦社區(qū)正常運轉所墊付的資金，由中央財政及地方配套資金給予財政補貼，將破產煤礦社區(qū)整建制徹底移交地方政府管理。

[1]杜燕飛.煤炭鋼鐵去產能：180萬職工去哪兒？[N].中國礦業(yè)報，2016-03-10.

[2]張文學.化解過剩產能安置職工的幾點建議[N].中國能源報，2016-03-14.

責任編輯陸路

Solutions and Thoughts on the Difficulties of Staff Resettlement in the Coal Industry with Excess Capacity

Liu Ying, Zhou Hongqiong & Li Chun’ai
(Jiangsu Trade Union Federation Cadre School, Nanjing210013)

The core task of excess capacity reduction is proper staffi ng. The noticeable key measures concerning staff resettlement in the process of excess capacity reduction include opening up intra-enterprise resettlement channels, working meticulously in the overall process of staff resettlement, fully safeguarding staff’s rights and interests, strengthening reemployment training, further enhancing government policy guidance and guaranteeing grass-roots work.

coal industry; excess capacity reduction; staff resettlement

F272.92

A

]1008-8636（2016)03-0001-05

2016-06-03

劉瑛（1972- ），女，江蘇宜興人，江蘇省總工會干部學校教研室主任、副教授，主要從事勞動關系、勞動法律和女職工工作研究；周虹瓊（1975- ），女，江蘇南京人，江蘇省總工會干部學校講師，主要從事工會勞動保護、職工素質提升研究；李春愛（1975- ），女，江蘇徐州人，江蘇省總工會干部學校講師，主要從事企業(yè)文化、職工文化建設、職工民主管理等方面的研究。