戴木茅

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信任與懷疑之間——中國政治信任研究

戴木茅

［摘要］目前中國政治信任的問題不在于政治信任度低，而在于政治信任度下降。中國特殊的政治體制導(dǎo)致“信任下降”很難被“容忍”，這主要基于三點(diǎn)原因：“良性”政府的預(yù)設(shè)導(dǎo)致民眾對政府高期望；唯一執(zhí)政黨的制度導(dǎo)致對執(zhí)政黨高要求；信任與政權(quán)穩(wěn)定緊密相連的傳統(tǒng)導(dǎo)致政府對民眾高敏感。在實(shí)踐中，我國政治信任表現(xiàn)為：信任政治目標(biāo)與不信任政治過程并存；信任高層與不信任基層并存；短期事件圍觀與長期信任影響并存。政治不信任會導(dǎo)致懷疑、冷漠、恐慌、嘲諷、憤怒一系列后果。為了推動政治信任建設(shè)，政府和民眾要共同努力，實(shí)現(xiàn)從人格信任向制度信任的轉(zhuǎn)變。

［關(guān)鍵詞］政治信任；政治心理；制度信任；政治理性

近年來，我國民眾對政府的信任問題頗受關(guān)注。雖然全球最大的獨(dú)立公關(guān)公司愛德曼在“2014年度全球信任度調(diào)查”中顯示，中國高居全球信任度綜合指數(shù)第4名（75％），民眾對政府的信任度高達(dá)82％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他發(fā)達(dá)國家對政府的信任（比如美國是41％、德國是50％，英國是43％，法國是42％，日本是40％），①Trust Around the World，http：／／www．edelman．com／2015－edelman－trust－barometer／trust－around－world／，最后一次訪問2015年8月1日。但是就國內(nèi)民眾的感受看，情況卻并非如此。在由《求是》旗下的《小康》雜志進(jìn)行的“2014中國信用小康大調(diào)查”中，“最讓人擔(dān)憂的信用問題”排行榜顯示，政府信用已經(jīng)連續(xù)三年排名第一，今年仍有57％的受訪者表示了對政府信用的擔(dān)憂?！?〕人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室主任、輿情分析師龐胡瑞也指出，“從政府層面看，公信力損耗明顯”?！?〕就理論界來說，很多文章更是直指政治不信任，“重構(gòu)政治信任”“政治信任風(fēng)險(xiǎn)”之類的詞語頻頻出現(xiàn)。②相關(guān)文章有：李艷霞：《何種治理能夠提升政治信任》，中國行政管理，2015年第7期；游宇，張光：《事與愿違：財(cái)政支出導(dǎo)向與政治信任》，開放時(shí)代，2015年第1期；鄭建君：《政治信任、社會公正與政治參與的關(guān)系》，政治學(xué)研究，2013年第6期；上官酒瑞：《中國政治信任的現(xiàn)狀及其風(fēng)險(xiǎn)》，理論與改革，2011年第5期；王子蘄，江遠(yuǎn)山：《如何重塑政治信任——“中國社會轉(zhuǎn)型中的政治信任”理論研討會綜述》，探索與爭鳴，2009年第7期。

那么，中國目前的政治信任狀況究竟如何？如何解釋調(diào)查中看似矛盾的“高政府信任度（數(shù)據(jù)）、低政治信任感（感覺）”現(xiàn)象？本文將從中國無法承受低政治信任的原因談起，在分析實(shí)踐中政治信任的特點(diǎn)后，概括出由于政治不信任可能產(chǎn)生的五種后果，以期為今后政府提升政治信任度提供借鑒。為了便于討論，首先有必要對“政治信任”進(jìn)行界定，本文所說的政治信任是指公民對政治系統(tǒng)運(yùn)行過程中產(chǎn)生的與他們的期待相一致的信念，〔3〕在我國特殊的政治體制下，就是中國公民對于執(zhí)政黨和政府的信任。為了行文方便，如未特殊說明，文中“對政府的政治信任”為泛指，既包括對執(zhí)政黨的信任，也包括對政府的信任。

一、困境：中國無法承受低政治信任

面對本文開篇提出的“高政府信任度、低政治信任感”現(xiàn)象，一個細(xì)節(jié)值得注意：在愛德曼提供的數(shù)據(jù)中，2011年中國民眾對政府的信任度為88％，到了2012年則下降了13個百分點(diǎn)。①Government Trust Breakdown，http：／／www．edelman．com／insights／intellectual－property／2012－edelman－trust－barometer／trust－in－institutions／government－trust－breakdown／，最后一次訪問2015年8月1日。從更長的時(shí)段看去，臺灣大學(xué)東亞民主研究中心在2002－2013年間做的3次“亞洲民主研究計(jì)劃”則更清晰地展現(xiàn)了這種信任度下降的趨勢：如果設(shè)定政府信任度的滿分為4，中國中央政府（不含臺灣）在2002年時(shí)得分高達(dá)3? 91（相當(dāng)于百分制的97? 75分），到2007年下降為3? 64（91分），2011年進(jìn)一步下降為3? 47（86? 75分）。②http：／／www．a(chǎn)sianbarometer．org／，最后一次訪問2015年9月7日?？梢哉f，高信任度背景下的信任下降正是分析中國政治信任問題的切入點(diǎn)，因?yàn)閷?dǎo)致目前種種問題產(chǎn)生的原因，與其說是政治信任度低，不如說是政治信任度下降，要知道，在中國政治制度下，“信任下降”是很難被“容忍”的。

（一）民眾的高期望：“良性”政府的預(yù)設(shè)

對比中西政府理論會發(fā)現(xiàn)，中西方對于政府的預(yù)設(shè)截然相反。在西方，人們將政府視為一種“必要的惡”，正如阿克頓勛爵所說：“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，〔4〕所以人們一方面依靠政府，一方面又對政府時(shí)刻保持警惕，并通過種種制度來限制政府權(quán)力。最典型的是美國憲法：三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)約束各個部門不要超越自己的權(quán)限；對征稅嚴(yán)格規(guī)定以防止國家對個人財(cái)產(chǎn)的無端侵害；陪審制度則確保由普通民眾而非政府確定嫌疑人是否有罪。

可是，在中國，情況則大不相同。自古以來，政府是“全知全能”的：官員是“父母官”，要對百姓“愛民如子”，為政的訓(xùn)誡是“當(dāng)官不為民做主，不如回家賣紅薯”。這些習(xí)語傳達(dá)出的信息是，政府是值得信任的，他們會主動地為人民謀福利。傳統(tǒng)的惰性不容小視，“各種制度是觀念、感情和習(xí)俗的產(chǎn)物，而觀念、感情和習(xí)俗并不會隨著改寫法典而被一并改寫”?！?〕舊制度雖然被推翻了，但是新中國成立后，對于“良性”政府的價(jià)值預(yù)設(shè)并沒有改變，學(xué)者們對于西方思想“惡政府”的理論引進(jìn)遠(yuǎn)沒有實(shí)踐中“善”政府的影響深遠(yuǎn)。耳熟能詳?shù)母枨谐皷|方紅，太陽升，東方出了個毛澤東，他為人民謀幸福，他是人民的大救星”，對于執(zhí)政黨是“偉大、光榮、正確”的論斷，更是不斷地出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)人的論述中。③比如：1951年2月18日，毛澤東在為中央起草的《中共中央政治局?jǐn)U大會議決議要點(diǎn)》的通報(bào)第6條講“整黨及建黨”中明確指出“我們黨是偉大的、光榮的、正確的，這是主要方面，必須加以肯定，并向各級干部講明白”。1951年3月28日，劉少奇在中國共產(chǎn)黨第一次全國組織工作會議上作的《為更高的共產(chǎn)黨員條件而斗爭》的總結(jié)報(bào)告中提到“我們黨是偉大的、光榮的、正確的，是中國歷史上從來沒有過的”。

研究顯示，在一個具有威權(quán)主義統(tǒng)治歷史的國家中（如中國和其他東亞國家），政治威權(quán)主義越強(qiáng)，政治信任度也越高，因?yàn)槿藗儗φ男湃尾粌H是基于政府的表現(xiàn)，也基于人們對權(quán)威的崇拜和依賴?！?〕依賴心理而帶來的后果利弊共存，一方面，這種信任會增強(qiáng)政府的穩(wěn)定性，但另一方面，由于民眾對權(quán)威“善”的預(yù)設(shè)包含了非常高的心理預(yù)期，這又會帶來政治脆弱性，因?yàn)樵诿癖娍磥恚瑘?zhí)政者不僅要道德高尚，而且要創(chuàng)造良好的政治結(jié)果，一旦執(zhí)政者長期沒有實(shí)現(xiàn)自己的政治承諾，或是民眾實(shí)際的政治感受與政治預(yù)期產(chǎn)生差距，那么人們就很容易因失望而對政府產(chǎn)生懷疑、甚至是不滿。

通過中西對比，可以發(fā)現(xiàn)，西方“惡”政府的假設(shè)是一種“理性懷疑”，在這種起點(diǎn)較低的政治系統(tǒng)中，民眾本不對政府抱太高期望，反倒容易形成“政府還不算太壞”的感覺；而中國“善”政府的假設(shè)則要求政府的滿意度必須維持高位運(yùn)行，否則將產(chǎn)生民眾由“希望到失望”的信任危機(jī)。

（二）制度的高預(yù)設(shè)：唯一的執(zhí)政黨

在我國，中國共產(chǎn)黨是唯一合法的執(zhí)政黨，《憲法》中明確規(guī)定“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下……把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家”，“四項(xiàng)基本原則”之一就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。我國雖然有八個民主黨派，但他們只具有參政議政權(quán)并不具有執(zhí)政權(quán)。在共產(chǎn)黨作為唯一執(zhí)政黨的體制下，執(zhí)政黨就必須整合全國各族人民的利益，通過“代表最廣大人民的根本利益”來獲得幾乎是全部民眾的信任和支持。這是一條要求非常高的政治信任標(biāo)準(zhǔn)，對于共產(chǎn)黨來說，必須自我完善和發(fā)展，必須永遠(yuǎn)保持先進(jìn)性，否則執(zhí)政合法性將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)；對于反對者來說，任何挑戰(zhàn)執(zhí)政黨地位的舉動都是違反法律的，要受到嚴(yán)厲制裁。

相比較而言，西方多黨制則暗含了政治分化和低政治信任。各派政黨代表了不同利益的選民，雖然每一派都竭力擴(kuò)大自己的支持者，但是多黨林立的狀況使得每個政黨都很難獲得絕對多數(shù)。以2012年法國總統(tǒng)選舉為例，在第一輪投票中共有十位候選人參與競爭，得票最高的社會黨候選人奧朗德僅獲得28? 63％的有效選票，后經(jīng)過第二輪排名前兩位的候選人角逐，奧朗德才以51％左右的支持率當(dāng)選總統(tǒng)。雖然當(dāng)選了，奧朗德的絕對支持率并不高，全國有將近一半的人并不相信他，而且，就算是勉強(qiáng)支持他的那一半人中，還有相當(dāng)一部分選民在最初的投票中并不看好他。需要指出的是，多黨制雖然存在著“分裂”選民的問題，但同時(shí)也使選民擁有多種選擇的可能。在2012年美國大選民調(diào)中，支持奧巴馬的選民中，有11％的人支持他的理由僅僅因?yàn)椤八皇橇_姆尼”，而在羅姆尼的支持者中，也有43％的人因?yàn)椤八皇菉W巴馬”而選擇投他的贊成票。①美國大選民調(diào)顯示奧巴馬支持率領(lǐng)先羅姆尼7％，國際在線，2012年5月17日，http：／／gb．cri．cn／27824／2012／05／17／5411s3686713．htm，最后一次訪問2015年6月25日。

一黨制和多黨制都是歷史形成的政治機(jī)制，不同的國情會有不同選擇。對于我國來說，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是維持社會安定的重要條件，截至2014年底，我國黨員總數(shù)為8779? 3萬名，比上年凈增110? 7萬名，增幅為1? 3％；黨的基層組織總數(shù)為436萬個，比上年增加5? 6萬個，增幅為1? 3％。〔7〕如何加強(qiáng)黨的自身建設(shè)來獲得人民的廣泛支持，是執(zhí)政黨在面對政治信任高預(yù)期現(xiàn)狀中必須思考的問題。

（三）政府的高敏感：信任與政權(quán)相連

自古以來，我國的政治理論中都將信任和政權(quán)穩(wěn)定緊密相連，民心向背是證明政權(quán)合法性的重要理由。《孟子·離婁上》中寫道：“得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。得其心有道，所欲與之聚之，所惡勿施爾也”，概括說來就是“得民心者得天下”。《孔子家語》也有關(guān)于君民關(guān)系的訓(xùn)誡：“夫君者舟也，人者水也。水可載舟，亦可覆舟。君以此思危，則可知也?！钡搅爽F(xiàn)代，新中國成立，黨對于自身領(lǐng)導(dǎo)地位獲得的論述也和人民信任相關(guān)，鄧小平強(qiáng)調(diào)“第三代的領(lǐng)導(dǎo)要取信于人民，要得到人民對這個集體的信任，使人民團(tuán)結(jié)在一個他們所相信的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體周圍”，〔8〕習(xí)近平說“我們一定要始終與人民心心相印、與人民同甘共苦、與人民團(tuán)結(jié)奮斗，夙夜在公，勤勉工作，努力向歷史、向人民交出一份合格的答卷?！笨傊嗣襁x擇黨、信任黨，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)是合法的。

面對近年不斷出現(xiàn)的不信任狀況，不僅人民產(chǎn)生憂慮，黨和政府更是出現(xiàn)焦慮。執(zhí)政者整體（尤其是高層）關(guān)心的是執(zhí)政根基是否穩(wěn)固，執(zhí)政者個體在問責(zé)制和政績考核的壓力下則更在意頭上的“烏紗帽”是否牢靠。由此也就引發(fā)了一個奇怪的現(xiàn)象：雖然從理論上說，現(xiàn)代政治學(xué)中公民與政府之間的信任與被信任從來都是單向的，即：公民對自己的政府有不信任的權(quán)利，政府有證明自己可以被信任的義務(wù)，但是，在實(shí)踐中，中國政府因?yàn)閾?dān)心民眾質(zhì)疑引發(fā)不安定因素，所以對民眾也產(chǎn)生懷疑，正所謂“上面不安，怕下面鬧事；下面不安，怕上面總鬧些大事”，在這種情況下，維穩(wěn)工作被提上日程。毫無疑問，社會安定有序是國家發(fā)展、人民幸福的前提，維持穩(wěn)定的意義也表現(xiàn)于此。但不得不承認(rèn)的是，現(xiàn)實(shí)中的“維穩(wěn)”是一個過于寬泛的概念，包括治安管理、外來人口管理、社會矛盾化解、信訪總量控制、社會輿情引導(dǎo)、突發(fā)事件處理等一系列工作，由此造成了大量的社會問題政治化，政治權(quán)力介入到各種社會問題和利益訴求的解決中，將各種問題的應(yīng)對和解決都視為與政權(quán)合法性、穩(wěn)定性相連?！?〕有鑒于此，目前已經(jīng)有學(xué)者提出要理性對待民眾的懷疑，實(shí)現(xiàn)由“運(yùn)動式維穩(wěn)”向“制度性維穩(wěn)”轉(zhuǎn)化。〔10〕

二、現(xiàn)狀：中國政治信任的特征

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些社會問題逐漸顯現(xiàn)，官員腐敗、食品安全、環(huán)境污染、教育公平日益受到關(guān)注，民眾開始對政府的行政行為和行政能力產(chǎn)生懷疑。概括說來，目前中國政治信任存在以下特征：

（一）信任政治目標(biāo)與不信任政治過程并存

研究者一般將政治信任分為三個層次：第一，對政治制度的信任；第二，對政府的信任；第三，對政府人員的信任，〔11〕也有人在第一、二層次之間增加了對政策的信任?！?2〕其實(shí)這些信任類型從動態(tài)角度可以歸結(jié)為兩方面：第一，對于目標(biāo)的信任，人們相信政府所設(shè)定的目標(biāo)具有合理性和吸引力，并希望實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)；第二，在認(rèn)同目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對政府達(dá)成目標(biāo)的行為和能力表示信任。我國目前的狀況是，民眾信任政府設(shè)定的抽象目標(biāo)，但是懷疑具體行政過程。

雖然現(xiàn)在人們對政府不滿意的情緒較以前有所上升，但民眾不滿的邏輯其實(shí)是“政府（黨）承諾要……，可實(shí)際上……”，這說明人們對于政府（黨）預(yù)設(shè)的目標(biāo)是相信的，并且希望這些目標(biāo)能夠達(dá)到，人們的失望來自于承諾沒有兌現(xiàn)。有學(xué)者通過對青年學(xué)生政治信任進(jìn)行的實(shí)證分析也表明，學(xué)生對于抽象的國家和政府方面有極高的信任和認(rèn)同，但在具體的制度參與、官員行為和政策制定上則信任度不高?！?3〕

政治信任流失發(fā)生在具體政治運(yùn)行中。在2011年中國信任調(diào)查中，“政府行為透明度不高，比如財(cái)務(wù)收支不公開、公車數(shù)量不公開”（55? 9％）、“官員和公務(wù)員的腐敗行為”（46? 3％）和“大搞政績工程、形象工程”（26? 7％），被認(rèn)為是傷害政府公信力的三大利器?！?4〕在接下來的2012～2014年中，雖然榜單排名略有變化，但是官員和公務(wù)員“責(zé)任意識淡漠、失職瀆職”、“腐敗行為”、“政務(wù)不公開”都是導(dǎo)致人民對政府產(chǎn)生懷疑的重要因素?！?5〕這些數(shù)據(jù)說明，在民眾親身可感的政治過程中，人們對政府的失信行為更為敏感。

（二）信任高層與不信任基層并存

在具體政治運(yùn)行中，人們的信任度也呈現(xiàn)出不均衡分布，總體來說是對高層信任感較強(qiáng)而對基層信任感較差。上世紀(jì)九十年代，美國杜克大學(xué)史天健教授最早通過全國概率抽樣問卷調(diào)查研究中國民眾對中央政府的信任，后來香港學(xué)者李連江在1999～2001年間設(shè)計(jì)、實(shí)施了針對地方的問卷調(diào)查，他得出中國存在“差序政府信任”的觀察?！?6〕近年來美國德克薩斯農(nóng)工大學(xué)和北京大學(xué)聯(lián)合進(jìn)行的“中國調(diào)查”（China Survey，2008），呂書鵬、肖唐鏢基于2011年全國調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證研究，〔17〕李艷霞基于東亞民主化調(diào)查的分析，〔18〕都證實(shí)了差序政府信任的存在。

差序信任來源于多種原因。第一，自上而下的權(quán)力運(yùn)行邏輯。對于官員來說，直接掌握其任免權(quán)的是上級而非民眾，所以當(dāng)高層出面處理下級問題時(shí)，問題比較容易得到解決，這種高效的處理能力令民眾更信任高層。第二，“中央許諾、地方執(zhí)行”的政策落實(shí)模式。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃都是由黨中央和中央政府先提出，然后由各級政府逐層落實(shí)，如果地方執(zhí)行不力，就很容易讓人“稱贊高層目標(biāo)、不滿地方執(zhí)行”。第三，傳統(tǒng)的政治心理影響。歷史遺留的崇拜皇權(quán)、服從權(quán)威的心理會促使民眾對中央政府抱有好感。第四，地方政府不作為或處置不當(dāng)。地方政府與民眾矛盾越激化，民眾就越不相信地方政府，人們抱著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心態(tài)，希望通過“鬧”大事態(tài)來獲得上層關(guān)注，這就陷入了政治不信任的惡性循環(huán)。

（三）短期事件圍觀與長期信任影響并存

隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，截至2015年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6? 68億，微信、微博、博客的廣泛應(yīng)用使得人們能夠隨時(shí)隨地發(fā)布身邊信息，“草根”成為“自媒體”中的主角。無可懷疑的是，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為新聞事件的“放大鏡”和“助推器”，某個突發(fā)事件剛在網(wǎng)上曝光，就有可能迅速吸引全國各地網(wǎng)友的目光，從而使得地區(qū)性、局部性的事件演變成全民“圍觀”的政治信任公共事件。

按照參與人與事件的相關(guān)性看，由近至遠(yuǎn)可以分為“直接當(dāng)事人——間接相關(guān)人（一般是親朋好友、熟人、同事）——泛化影響人（主要指與事件沒有太多聯(lián)系、但是出于義憤、同情等共通性情感對事件表示關(guān)注的人）”。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)以前，受媒體傳播效力的影響，事件的影響力一般限于發(fā)生地，人們更多感受的是小范圍內(nèi)的輿論影響。但是在互聯(lián)網(wǎng)的推動下，更多的泛化影響人被“吸引”到事件中，對于每一名網(wǎng)友來說，他接受的是來自全國（全世界）的信息，這樣，原來也許十年八年都不會在本地發(fā)生一次的食品安全、官員腐敗仿佛一下子每天都會在他的生活中出現(xiàn)。這種迅速而密集的信息可能帶來兩個后果：網(wǎng)友對于種種不公平、不正義的事件會非常關(guān)注，事件激發(fā)了他的義憤感；在一波又一波的新聞轟炸下，人們對于每個事件的持續(xù)關(guān)注時(shí)間都比較短，常常是前一件事還沒看到結(jié)果，后一件事又浮出水面。當(dāng)這兩個影響疊加在一起時(shí)，人們難免要產(chǎn)生“模糊”的、總有影響政治信任的事件發(fā)生的感受，印象雖然“模糊”，但影響卻持續(xù)不斷，一旦有類似事情發(fā)生，早先的事件會被不斷翻出來重新盤點(diǎn)，從而形成新一次的“加深印象”。

三、后果：政治不信任的光譜式影響

雖然有學(xué)者指出政治不信任對于制度建設(shè)可能存在積極意義，比如，制度化的不信任能夠促使公民對政府加以監(jiān)督，〔19〕但是本部分將從政治心理學(xué)角度分析政治不信任的消極后果，指出隨著民眾對政府不信任的逐步加深，這種政治懷疑將帶來光譜式的由弱至強(qiáng)的后果。

（一）懷疑

懷疑是因不信任而產(chǎn)生的最初情感，政府的話不想聽，政府做的事不敢信，老百姓成了“老不信”。近年來國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的GDP統(tǒng)計(jì)、CPI指數(shù)、房價(jià)漲幅、就業(yè)率等數(shù)據(jù)屢遭質(zhì)疑，“權(quán)威部門”似乎變得越來越不權(quán)威。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在各種反映社會生活情況的消息來源中，信任率排在第一位的是“學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)公布的數(shù)據(jù)”，比例達(dá)30? 1％；其次竟然是“自己的感覺”，達(dá)27? 5％；接下來是“國外政府部門、研究機(jī)構(gòu)公布的數(shù)據(jù)”，占22? 9％；最后才是“中國統(tǒng)計(jì)部門公布的數(shù)據(jù)”，比例為僅為17? 1％?！?0〕

當(dāng)對政治的思考由理性退化成感覺，再由感覺淪落為懷疑，政府的任何舉動都可能遭到聲討。2010年的錢云會事件中，盡管當(dāng)?shù)卣煎X云會的離奇死亡屬“意外事故”，但是仍有相當(dāng)多的人堅(jiān)持“謀殺”說，哪怕是網(wǎng)友組成的獨(dú)立調(diào)查團(tuán)公布了確屬“普通交通事故”的結(jié)論，人們依然存有懷疑，似乎只有得出“謀殺”的鑒定才能滿足網(wǎng)友的預(yù)期，而政府在進(jìn)行了數(shù)次釋疑后，除了將眾多網(wǎng)頁變?yōu)椤盁o法找到”外，也沒有更好的辦法獲得公眾的信任。

在眾多公共事件中，都存在著令政府和民眾都無奈的懷疑和信任的僵持，由此帶來的后果要么是政府為了讓百姓相信而不得不付出更多的行政成本；要么任由民眾將事件符號化和標(biāo)簽化，只要有“官員”“拆遷”“上訪”之類的關(guān)鍵詞出現(xiàn)，人們就會習(xí)慣性地進(jìn)行無限聯(lián)想。“黨政府不受歡迎的時(shí)候，好政策和壞政策都會同樣得罪人民”，懷疑之下，政府陷入“塔西佗陷阱”。

（二）冷漠

當(dāng)民眾產(chǎn)生政治懷疑后，情感和行為可能進(jìn)一步向兩個極端發(fā)展：消極抵制和積極對抗，前者包括冷漠和恐慌，后者包括嘲諷和憤怒。

“明哲保身”是中國千百年流傳下來的自我保護(hù)的“智慧”性訓(xùn)誡，當(dāng)政治無法給人們提供行為后果的明確預(yù)期時(shí)，人們選擇遠(yuǎn)離政治。在曾經(jīng)的一段時(shí)間里，人們回避對實(shí)質(zhì)政治問題的討論，直到上世紀(jì)八十年代末，這種情況依然存在。1987年閔琦等人采訪了約2000名受訪者，接近51％的公民同意“不要隨便議論政治問題，小心有人整你”的說法，62? 4％的公民“對討論政治問題很謹(jǐn)慎”，近64％的公民認(rèn)為“對政治上的事還是少介入為好”。〔21〕中國社會科學(xué)院在1988～1989年進(jìn)行的“中國公民政治素質(zhì)調(diào)查與研究”中也發(fā)現(xiàn)，49? 5％的公民認(rèn)為對待政治的最好態(tài)度是盡可能少參與和不介入?！?2〕雖然說今天人們抨擊政府是政治不信任的表現(xiàn)，但從另一角度看，越來越多的人敢于站出來批評政府，其實(shí)表明了人們對于政治安全的相對信任。

民眾對于政治的冷漠，除了不談?wù)?，還表現(xiàn)為不參與。如果說不談?wù)撌浅鲇趯ψ陨戆踩目紤]，那么不參與則是對參政議政效果的懷疑。倘若費(fèi)時(shí)費(fèi)力當(dāng)選代表、參加投票，耽誤了自己的時(shí)間、精力，卻很難對結(jié)果產(chǎn)生影響，“理性而務(wù)實(shí)”的人們就很可能選擇放棄自己的權(quán)利。不過也有研究表明，政治參與熱情與政治文化有很大關(guān)系，在公民感強(qiáng)的社會里，人們在參與政治過程中就會產(chǎn)生滿足感。

（三）恐慌

在面臨重大災(zāi)害、危機(jī)的時(shí)候，政府信息不暢或者權(quán)威信息發(fā)布不及時(shí)，會引發(fā)人們的恐慌。對中國來說，2003年的“非典”是引發(fā)政府信任危機(jī)的重要導(dǎo)火線。北京市在最初接到先期病例報(bào)告的情況下，出于政治考慮沒有及時(shí)公布消息，也沒有給人民進(jìn)行任何預(yù)警，小道消息、傳言隨著手機(jī)短信的傳播在民間擴(kuò)散，直到政府意識到問題的嚴(yán)重性，開始試圖進(jìn)行權(quán)威發(fā)布時(shí)，恐慌性的情緒已經(jīng)在北京全城甚至全國彌漫?！胺堑洹敝?，我國各級政府開始普遍設(shè)立新聞發(fā)言人，試圖將信息發(fā)布引入制度化軌道，若想遏止其后經(jīng)歷的“地震傳言”、“搶鹽風(fēng)波”、“PX抗議”，疏導(dǎo)因傳言而產(chǎn)生的民眾恐慌，政府必須做的是將重要信息由“我知道的”及時(shí)公開成“大家知道的”。

（四）嘲諷

如果說冷漠和恐慌是民眾對政府產(chǎn)生不信任后形成的回避性自我保護(hù)，那么嘲諷和憤怒則是人民對于政治不信任產(chǎn)生的主動抗議。嘲諷存在于政治氛圍相對寬松的環(huán)境中，在周厲王般的嚴(yán)酷統(tǒng)治之下，人民只能“道路以目”，不太可能出現(xiàn)嘲諷式的語言。

嘲諷是民眾表達(dá)不滿的方式，在娛樂他人和娛樂自己的同時(shí)排解不信任的情緒。微博、微信中經(jīng)常可以見到此類調(diào)侃之詞，它們主要表現(xiàn)為五種類型：（1）新造詞匯?！氨辉鲩L”、“被中產(chǎn)”、“維修性拆除”的出現(xiàn)，不僅僅是俏皮話，也是公眾在新媒體中創(chuàng)新性表達(dá)不滿的方法。（2）網(wǎng)絡(luò)流行語?！安还苣阈挪恍?，反正我信了”，“這是個奇跡”，這些語句大多出自于公共事件中官員的驚人言論，后被網(wǎng)友引用以表達(dá)不滿，經(jīng)過不斷重復(fù)后，語句脫離了最初語境，成為情緒性的標(biāo)簽。（3）改寫口號。國家在制定口號時(shí)為了簡短有力，常常采用縮略語，比如“三個代表”、“八榮八恥”，但是這些簡稱的詞語本身具有隨意性，所以容易被用來改寫成調(diào)侃語言，比如“以喝白酒為榮，以喝紅酒為恥”?！?3〕（4）政治笑話。人們對于時(shí)事或政治人物不滿卻又無法改變現(xiàn)狀時(shí)，會通過編排笑話來進(jìn)行諷刺，比如流傳甚廣的上帝用克林頓的鐘表當(dāng)風(fēng)扇的故事。（5）打油詩、順口溜。這些詩句通俗易懂，易于流傳，既針砭時(shí)弊，又有很大的殺傷力。

嘲諷是政治不信任的低級形態(tài)，雖然某些表述對政府來說比較難以接受，但是若能從這些語言中觀察到民眾的關(guān)切點(diǎn)和訴求，盡早化解，會取得事半功倍的效果。

（五）憤怒

如果長期的政治不信任無法得到解決，民眾會由嘲諷走向憤怒。憤怒則分為言語中的憤怒和行動中的憤怒。一般情況下，民眾對于官員貪污腐化的不滿，對于現(xiàn)行體制的不滿大多會隱藏起來，只是通過發(fā)牢騷加以排解，此時(shí)尚屬于觀念中的憤怒。但是這種“抽象憤怒”如果聚集多了卻非?？膳拢麄兿駸o法準(zhǔn)確預(yù)測的地震一樣不知道何時(shí)會爆發(fā)，倘若這些憤怒在短期內(nèi)得到多次小規(guī)模的“釋放”，則不會造成太大危害，但是如果長期積聚，一旦爆發(fā)則后果嚴(yán)重?！?4〕近年來，我國群體性事件頻發(fā)，與轉(zhuǎn)型時(shí)期社會矛盾加大、不穩(wěn)定因素增多等原因相關(guān)。為了避免民眾從言語中的憤怒轉(zhuǎn)向行動中的憤怒，政府必須注意排解民眾最初的憤怒。

四、治理：政府與民眾的良性互動

鑒于政治不信任會影響政治秩序穩(wěn)定，政府必須正視信任問題，采取有針對性的措施來提升自身信任度。政府在治理過程中要區(qū)分情緒性（非理性）不信任和理性不信任。前者是在具體事件中激發(fā)的、受情緒影響的懷疑之情，這種情感通常具有突發(fā)性、傳染性、易變性等特征，如果任其發(fā)展，對秩序的破壞性較大；而后者是民眾基于對政治本質(zhì)的認(rèn)識而形成的理性懷疑，其有利于人民監(jiān)督政府依法行政、高效行政。所以，在解決政治不信任“危機(jī)”時(shí)，一個成熟自信的政府要做的不是要完全消除政治不信任，而是促使民眾由情緒性不信任向理性不信任轉(zhuǎn)變，當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)變需要政府和民眾的共同努力。

（一）推動政府建立制度信任

“政府－民眾”是政治信任建設(shè)中的二元主體，其中政府居于主導(dǎo)地位。所謂“主導(dǎo)”體現(xiàn)在以下方面：首先，從觀念看，政府要主動證明自己值得被信任?，F(xiàn)代政治觀念并不預(yù)設(shè)人民必然相信政府，政府的合法性來自于被人民選舉和能為人民提供良好的公共服務(wù)，這種合法性來源與傳統(tǒng)的“天命”或“神命”授權(quán)的觀念完全不同。所以政府要轉(zhuǎn)變觀念，將以前視民眾的信任為理所當(dāng)然轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動的自我證明，可以說這種證明是政府必須承擔(dān)的義務(wù)。其次，從行動看，政府的行政能力決定了人民的信任程度。在政治信任互動中，政府是起因，人民的信任情感是結(jié)果，正是由于政府的作為或不作為才會引起民眾的不信任，解鈴還須系鈴人，若想破解信任困境，必然先要從政府角度尋求解決方案。最后，從后果看，政府直接承擔(dān)政治不信任帶來的嚴(yán)重后果。懷疑、冷漠、恐慌、嘲諷、憤怒，當(dāng)這些情感成為民眾對待政府的態(tài)度時(shí)，政府的公信力、行政力會進(jìn)一步下降，嚴(yán)重的時(shí)候甚至?xí)媾R合法性危機(jī)。

目前相關(guān)研究已經(jīng)指出，破解我國信任難題的關(guān)鍵是進(jìn)行制度信任建設(shè)，用法律和政治制度來保障政府運(yùn)行的確定性和可信性?！?5〕制度建設(shè)過程中，可以從制度供給能力、制度正義性、制度有效性、觀念培養(yǎng)等多角度著手，具體表現(xiàn)為：優(yōu)化政府制度供給過程，提高政府制度供給能力；梳理制度系統(tǒng)觀念，增強(qiáng)制度的有效性；強(qiáng)化制度意識，塑造制度文化，確立制度權(quán)威；〔26〕加強(qiáng)制度知識的教育和德育。〔27〕以上措施確實(shí)是增強(qiáng)建設(shè)制度的信任的有效方案，除此以外，本文認(rèn)為有必要著重強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開與政治信任之間的關(guān)系。

政務(wù)公開是制度信任建設(shè)的重要內(nèi)容。在信息社會中，民眾對于政府的信息有著超乎傳統(tǒng)的關(guān)切，知情、參與、監(jiān)督是人民的更強(qiáng)烈訴求。政府可以將信息公開分為日常公開與突發(fā)事件公開兩種，以便有針對性地解決信任難題。在日常公開中，由于我國于2007年頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，現(xiàn)在政府對于一些基本的公共服務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)能做到較好公開，但是對于公共政策制定過程的內(nèi)部信息、運(yùn)轉(zhuǎn)信息等涉及部門利益的信息則較難公開，而這些恰恰是民眾更為關(guān)心的內(nèi)容?！?8〕在突發(fā)事件公開中，雖然各級政府有一些應(yīng)對預(yù)案，但是面對突發(fā)情況時(shí)卻常常顯得措手不及。在8·12天津?yàn)I海新區(qū)爆炸中，根據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室分析，天津政府在6場新聞發(fā)布會中，每場發(fā)布會都幾乎導(dǎo)致4個以上次生輿情，正向回應(yīng)卻遭遇次生輿情覆蓋，網(wǎng)絡(luò)傳播中不斷生成新的質(zhì)疑致使政府公信力不斷受損。①何新田，魏耀奔：《天津爆炸新聞發(fā)布會到底問題在哪》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，http：／／money．163．com／15／0817／14／B17Q2PAE00253B0H．html，最后一次訪問2015年9月5日。在危機(jī)處理中，政府常用的方式是開新聞發(fā)布會、正式辟謠、網(wǎng)絡(luò)管控、輿論引導(dǎo)，經(jīng)歷過此事件，政府也許可以考慮針對“事件直接當(dāng)事人——間接相關(guān)人——泛化影響人”而制定不同的信息公開重點(diǎn)，直接當(dāng)事人關(guān)注的是問題如何解決，旁觀者（間接相關(guān)人和泛化影響人）關(guān)注的是事件為何會發(fā)生以及政府的措施是否得力，有針對性地對不同群體采取不同策略會有效提升政治信任度?？傊还苁侨粘９_還是突發(fā)事件公開，政府都需要制定規(guī)范的程序和規(guī)則來推動制度信任的建立。

（二）塑造公民形成政治理性

雖然政府在政治信任建設(shè)中起主導(dǎo)作用，但是民眾作為信任互動中的另外一方，其作用亦不可忽視。通常情況下，人民對于政府的不信任源于政府舉措不當(dāng)或雙方對于事件存在認(rèn)識分歧，但是必須注意的是，某些時(shí)候民眾的非理性情緒也會導(dǎo)致政治不信任。

近代隨著啟蒙運(yùn)動的推進(jìn)，人們認(rèn)為理性存在于每個人身上，只要經(jīng)過教育，人就能通過理性反思為自己選擇出良善生活。在此種理論預(yù)設(shè)下，個人因自己的獨(dú)特感情好惡而對政府產(chǎn)生懷疑，大概只是政治信任塑造中的偶然事件，不必過于憂慮。與個體非理性相比，更值得注意的是集體非理性。勒龐在《烏合之眾》中指出群體沖動、多變和急躁，易受暗示和輕信，“最初的提示，通過相互傳染的過程，會很快進(jìn)入群體中所有人的頭腦，群體感情的一致傾向會立刻變成一個既成事實(shí)”?！?9〕這意味著，個體對政府的非理性不信任很可能在群體心理的暗示下擴(kuò)展為群體不信任。桑斯坦在《信息烏托邦》中也認(rèn)為，群體成員在經(jīng)過信息交換后，很容易產(chǎn)生極化現(xiàn)象——人們更傾向于接受與己相同的觀點(diǎn)，從而導(dǎo)致更為極端的立場?！?0〕這說明，群體不信任一旦形成且傳播開，試圖消除這種不信任是一件困難的事情。

若想破解集體非理性的困境，還需要借助理性的力量。桑斯坦在自己的另一本書《謠言》中提出建議，在擺事實(shí)、講道理未必能帶來真相的情況下，培養(yǎng)信任文化也許是一種重要的方式，讓人們逐漸認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)上的信息未必可靠，不要輕易相信互聯(lián)網(wǎng)上的消息。桑斯坦的文化途徑實(shí)際上暗含的是這樣一種邏輯：先通過信息公開，讓民眾能接觸到各種信息，此時(shí)處于真假難辨階段，接下來再通過理性訓(xùn)練和文化培養(yǎng)讓人們慢慢形成辨別力，最終形成對虛假信息的抵抗力。這種思路與柏拉圖《理想國》中的洞穴喻不謀而合：從洞穴中出來的人最初會被真理之光晃得睜不開眼，但是適應(yīng)一段時(shí)間后就可以慢慢看清周圍事物。塑造民眾的政治理性，先“看”、后“思”是兩個必不可少的階段，只有看得多了，才有形成思辨力的可能。

塑造公民政治理性，首先要學(xué)會傾聽，聽清對方觀點(diǎn)、分析對方邏輯。對于任何言論都不要輕易相信，尤其要警惕簡單、夸張、富有鼓動性的語言；對于與自己不同的觀點(diǎn)，則要懷著同情的理解去傾聽，而不是一概排斥或不加思考地反駁。傾聽之后是對話，清晰、準(zhǔn)確、平實(shí)地表達(dá)自己觀點(diǎn)，觀點(diǎn)以事實(shí)和邏輯為支撐，避免情感式宣泄和缺乏有效信息的狂熱鼓噪。

綜上所述，在我國特殊的國情和政治體制中，執(zhí)政黨和政府必須將民眾的政治信任度維持在高位運(yùn)行。若要推動中國政治信任建設(shè)，最重要的是從兩方面入手，一方面政府增強(qiáng)公開透明度，保障公民知情權(quán)，避免人民因信息缺失而對政府產(chǎn)生懷疑，另一方面要塑造公民理性，培育市民社會成長，削弱非理性的影響，以實(shí)現(xiàn)政治信任由人格信任向制度信任轉(zhuǎn)變。

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（責(zé)任編輯：鄺彩云）

［作者簡介］戴木茅，河北大學(xué)政法學(xué)院講師，研究方向：政治哲學(xué)、政治思想。 河北保定 071002

［收稿日期］2015－09－02

〔基金項(xiàng)目〕2015年河北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“從《韓非子》看政治心理對制度建設(shè)的影響”（編號：HB15ZZ017）、2015年度河北省黨委講師團(tuán)系統(tǒng)科研課題“基層政治信任研究”（編號：201586）階段性成果。