中日政府信息不公開規(guī)制比較

曹雨佳

中日政府信息不公開規(guī)制比較

曹雨佳

通過比較分析法，對中日政府信息不公開的相關(guān)法律依據(jù)、不公開政府信息范圍的界定、不公開政府信息的處理，以及針對不公開決定的法律救濟(jì)等方面進(jìn)行比較，總結(jié)了日本在政府信息不公開規(guī)制方面的經(jīng)驗(yàn)，包括以法律形式確定了政府信息公開制度的地位，以“概括+列舉”的方式對不公開信息范圍做出了規(guī)定，注重對個(gè)人隱私的保護(hù)，制定了信息公開審查會以及獨(dú)具特色的行政復(fù)議制度等，提出要創(chuàng)造性地吸收和利用國內(nèi)外立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

政府信息公開；不公開規(guī)制；中日比較

政府信息不公開，指的是政府信息中不適宜公開的部分信息內(nèi)容。政府信息不公開，不意味著遵循守舊的保密傳統(tǒng)，而是通過明確的信息不公開的相關(guān)規(guī)章制度，保護(hù)國家安全、公共安全和社會穩(wěn)定，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)“以公開為原則，不公開為例外”。因此，各國都對不公開的政府信息做出了相關(guān)規(guī)定，以便在公開政府信息的同時(shí)，加強(qiáng)信息的保密審查工作。日本與中國隔海相望，自古以來兩國之間的文化交流不斷，彼此碰撞、相互融合，互有差異又相互借鑒，因此，探討中日兩國在不公開政府信息規(guī)章制度方面的差異，有利于進(jìn)一步完善我國政府信息公開保密審查制度。

一、中日不公開政府信息的相關(guān)法律

我國《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第14條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查”。我國現(xiàn)行《中華人民保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）是2010年經(jīng)全國人大常委會第十四次會議修訂后實(shí)施的版本，其中第四條添加了“法律法規(guī)規(guī)定公開的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)依法公開”的規(guī)定。但《保密法》等保密法律法規(guī)是以保守國家秘密、商業(yè)秘密等為目標(biāo)制定的，其保障的權(quán)益與《政府信息公開條例》存在沖突。且《保密法》法律位階和效力要高于《政府信息公開條例》，在實(shí)際工作中，不公開審查必先以保密法律為據(jù)，再根據(jù)對《政府信息公開條例》條文的理解開展下一步審查。

日本通過《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開的法律》（1999年）、《關(guān)于獨(dú)立行政法人等保有的信息公開的法律》（2001年）、《信息公開及個(gè)人信息保護(hù)審查會設(shè)置法》（2003年）、《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的個(gè)人信息保護(hù)的法律》（2003年）等，以法律的形式規(guī)定了部分公開以及不予公開的信息。特別強(qiáng)調(diào)了對個(gè)人信息的保密審查，規(guī)定任何人可以根據(jù)法律的規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人提出信息公開的申請。而行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人則必須依照不公開信息范圍的規(guī)定對依申請公開信息進(jìn)行保密審查。

二、中日不公開政府信息的范圍界定

不公開的政府信息是指依照政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)予以豁免公開的信息。從國外政府信息公開的法律法規(guī)看，列舉法和概括法是界定政府信息不公開范圍的兩種基本方法。但是概括法容易因?yàn)樘^寬泛抽象而導(dǎo)致不公開范圍不夠明確，而列舉法可能會因要所需細(xì)化的事項(xiàng)過于煩瑣而難以完全覆蓋。目前，我國在不公開信息范圍的立法界定方式上，采取的是概括的方式。我國《政府信息公開條例》第8條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)發(fā)布政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”，第14條第4款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”。鑒于概括法的局限性，且《政府信息公開條例》并未明確界定“國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”的概念含義，在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)主要是依據(jù)新《保密法》、《中華人民共和國刑法》第219條、《反不正當(dāng)競爭法》第10條第3款、最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》和國家工商行政管理總局《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》等法律法規(guī)對國家秘密和商業(yè)秘密進(jìn)行界定，［1］而對個(gè)人隱私、“三安全一穩(wěn)定”的界定則主要依靠行政機(jī)關(guān)對概念的理解自行把握，這容易導(dǎo)致在不公開信息審查中，由于對概念的理解有出入以及習(xí)慣性的保密心理等原因，而引發(fā)人為擴(kuò)大不公開信息的范圍。

日本對不公開政府信息的界定采取的是“概括+列舉”的方法，如《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開的法律》第5條第1、2款以概括、列舉加排除的方法界定了個(gè)人信息的公開程度，規(guī)定按照法律規(guī)定或者慣例、預(yù)定公開的個(gè)人信息、以保護(hù)個(gè)人生命、財(cái)產(chǎn)、健康、生活等方面為目的的以及公務(wù)員職務(wù)相關(guān)的信息是可以公開的，而其余的可以識別出特定個(gè)人的信息或者雖然不能識別出個(gè)人，但公開會給個(gè)人合法權(quán)益帶來損害的都不予公開。此外，日本還制定了《個(gè)人信息保護(hù)法》、《行政機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)法》等法律，對個(gè)人信息的利用處理、本人信息公開申請以及非本人信息公開申請、保密審查界定等都做了具體規(guī)定，并設(shè)置了信息公開審查會協(xié)調(diào)處理行政機(jī)關(guān)以及獨(dú)立行政法人保有的個(gè)人信息公開保密審查的糾紛。概括法的使用主要集中在第5條第3、4、5款，規(guī)定關(guān)于國家安全、外交、公共安全、審議機(jī)密不予公開。值得指出的是，工作秘密以及審議機(jī)密，由于仍在討論、審議過程中，公開會影響行政機(jī)構(gòu)的日常工作，暫時(shí)不予公開。美國、歐洲大多數(shù)國家也將審議機(jī)密列為不公開信息范圍，并且在我國政府信息公開實(shí)踐中，這類信息通常也會被行政機(jī)關(guān)作為不公開的對象，但我國并沒有相關(guān)的法律規(guī)定和依據(jù)。這容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在此項(xiàng)信息范圍上擁有過多行政裁量權(quán)，將本機(jī)構(gòu)不愿公開的信息冠以工作秘密或?qū)徸h機(jī)密的方式不予公開，限制了公開的范圍，另一方面，缺乏法律依據(jù)在日后信息公開申請的糾紛中也處于不利地位。

三、中日不公開政府信息的處理

中日兩國規(guī)定任何人都可以以書面形式向行政機(jī)關(guān)申請獲得政府信息，兩國行政機(jī)關(guān)各自依據(jù)《政府信息公開條例》和《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的個(gè)人信息保護(hù)的法律》中不公開政府信息范圍對申請進(jìn)行審核和利益衡量，判斷其申請的信息內(nèi)容是否公開。一般來說，行政機(jī)關(guān)在做出不公開信息的決定時(shí)，主要有下列三種情形：

一是完全不公開信息決定。我國《政府信息公開條例》第21條第2款規(guī)定“屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由”。日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的個(gè)人信息保護(hù)的法律》第9條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)的首長決定全部不公開被請求公開的行政文件的，應(yīng)做出不公開決定，并以書面的方式將決定內(nèi)容通知公開請求人”?？梢妰蓢紩裱f明理由原則，即告知申請人不公開的決定及做出此決定的理由。說明理由制度是世界各國普遍奉行的一項(xiàng)行政程序制度，“行政主體在作出對行政相對人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時(shí)，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對人說明其做出該行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素”，［2］執(zhí)行完全不公開決定的說明理由制度，一方面使行政機(jī)關(guān)能做到“行之有據(jù)”，在一定程度上約束其自由裁量權(quán)；另一方面，也可使申請人易于理解其申請被拒絕公開的原因和考量，并據(jù)此做出下一步接受或進(jìn)一步上訴的選擇。

二是部分不公開信息決定。當(dāng)申請公開的信息文件存在部分不能公開的內(nèi)容時(shí)，如何對公開決定進(jìn)行區(qū)分處理，在一般情況下可以應(yīng)用可分割性原則。我國《政府信息公開條例》第22條規(guī)定“申請公開的政府信息中含有不應(yīng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請人提供可以公開的信息內(nèi)容”，可見是否能夠作“區(qū)分處理”是做出公開或不公開決定的關(guān)鍵，但此規(guī)定存在一定的局限性，一方面若不應(yīng)公開的部分內(nèi)容能夠區(qū)分，但分割開來需要花費(fèi)較多的人力、財(cái)力、精力的時(shí)候，是否仍然執(zhí)行分割處理公開的決定，或分割開之后，剩余的部分信息內(nèi)容由于不完整失去了實(shí)質(zhì)性意義。相較而言，日本針對此種不能完全公開的信息情況的規(guī)定更為詳盡，日本《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的個(gè)人信息保護(hù)的法律》第6條第1款規(guī)定了可做出部分公開的決定的信息內(nèi)容、技術(shù)和程度，即“容易被區(qū)分和除去”，強(qiáng)調(diào)了部分公開的內(nèi)容部分相較于不公開部分是獨(dú)立和區(qū)別的，并介紹了處理的技術(shù)手段是通過“除去”的方式，即通過分割、刪除不公開內(nèi)容的方式，并強(qiáng)調(diào)了實(shí)施可分割性原則的技術(shù)性難度是“容易”，［3］不至于為分割不公開信息內(nèi)容花費(fèi)過多的精力。

三是其他不公開信息的情況。兩國各自規(guī)定了一些做出其他不公開信息決定的情況，我國《政府信息公開條例》第21條第3、4款規(guī)定了當(dāng)申請人提出不屬于行政機(jī)關(guān)或不存在的信息公開申請以及申請內(nèi)容不明確的情況，行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對情況。而日本強(qiáng)調(diào)的則是一種特殊情況，即僅回答申請公開信息是否存在，而尚未提供申請公開的具體內(nèi)容就已經(jīng)導(dǎo)致某些受保護(hù)的權(quán)益受到損害，如申請公開某一軍事防備計(jì)劃的信息，但存在此計(jì)劃的事實(shí)被國外機(jī)構(gòu)知曉就可能損害外交信賴關(guān)系或是不利于國家安全，對于此類申請，行政機(jī)關(guān)需以不確定其是否存在來執(zhí)行不公開的決定。

四、中日針對不公開決定的法律救濟(jì)

中日兩國政府信息公開救濟(jì)都包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種方式。司法救濟(jì)即直接向法院提出申訴，而行政救濟(jì)兩國略有區(qū)別。我國的行政救濟(jì)主要依照《政府信息公開條例》第33條的規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”，行政復(fù)議即由該行政機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān)對信息是否公開進(jìn)行再次審查，而日本的行政救濟(jì)則需直接向行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人提出，然后由負(fù)責(zé)人就此不公開決定的異議向信息公開審查會提出咨詢請求。

如果對于行政機(jī)關(guān)的不公開決定不滿的，可以依照日本行政不服審查法（昭和37年法律第160號）向行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人提出行政申訴，而行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人則將申訴提交給信息公開審查會或直接向法院提起訴訟，由法院對信息公開保密審查做出判決。［4］信息公開審查會不是完全獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)的，而是隸屬于內(nèi)閣辦公室的機(jī)構(gòu)，它與歐洲的外部審查機(jī)構(gòu)一樣，致力于保持自己的獨(dú)立性，委員會的成員由專業(yè)的、有卓越學(xué)識的委員組成，委員不得擔(dān)任政黨或其他政治團(tuán)體的職務(wù)，除內(nèi)閣總理大臣的許可之外，不得從事其他有報(bào)酬的職務(wù)或經(jīng)營性事業(yè)等。審查會依據(jù)信息公開相關(guān)法律規(guī)定，按照委員的調(diào)查程序，對申請信息進(jìn)行不公開的調(diào)查審議，同時(shí)可聽取信息公開申請人的意見陳述，對信息公開保密咨詢做出報(bào)告。雖然信息公開委員會的報(bào)告不具有法律效力，不能強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)接受，但由于委員會成員的專業(yè)性要求和良好聲望，其報(bào)告在很大程度上會被采納。

五、借鑒與啟示

與我國自上而下推行政府信息公開不同的是，日本的政府信息公開運(yùn)動是由地方社會團(tuán)體最先推動的，是出于民眾對保障知情權(quán)和監(jiān)督政府行為的需求，日本中央政府則是在民眾的迫切要求之下才開始制定政府信息公開相關(guān)法律。相較于我國政府對信息公開、透明的自我要求和對不公開行為的自我糾正，日本的信息不公開規(guī)制受民眾和公共團(tuán)體的要求和監(jiān)督更多，因此其規(guī)制更為細(xì)致、完善。具體來說，日本的政府信息不公開規(guī)制的亮點(diǎn)和值得我國借鑒的地方主要在于：

第一，以法律形式確定了政府信息公開制度的地位，并對不公開的政府信息進(jìn)行了概括和列舉。在借鑒了地方公共團(tuán)體立法的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)之后，日本的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開的法律》以全國性立法的形式確定了政府信息公開的地位，并有相關(guān)的配套法律。同時(shí)在信息公開法中以“概括+列舉”的方式對不公開信息范圍做出了規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)實(shí)施保密審查提供了指導(dǎo)，特別是對工作秘密、個(gè)人隱私等在不公開審查中比較難把握的點(diǎn)做出了相對具體的規(guī)定，有利于控制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

第二，日本注重對個(gè)人隱私的保護(hù)，對個(gè)人信息的處理以及個(gè)人信息是否公開的審查做了具體的規(guī)定。日本在個(gè)人信息保護(hù)立法方面積極向歐美國家學(xué)習(xí)，確定了個(gè)人信息保護(hù)的關(guān)聯(lián)五法，即《個(gè)人信息保護(hù)法》、《行政機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)法》、《獨(dú)立行政法人個(gè)人信息保護(hù)法》、《信息公開、個(gè)人信息保護(hù)審查會設(shè)置法》以及《行政機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)法等施行準(zhǔn)備法》等草案，［5］試圖在保護(hù)個(gè)人信息和保障信息自由公開之間尋求平衡并確立了個(gè)人信息處理爭議解決機(jī)制。在《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開的法律》中，也以概括、列舉加排除的方式明確了在保護(hù)個(gè)人隱私的同時(shí)，對信息公開流動的公共利益的考量。

第三，日本建立了信息公開審查會，對信息是否公開的糾紛進(jìn)行救濟(jì)。類似于歐洲國家的外部審查機(jī)構(gòu)，如法國的獲取行政文件委員會、英國的信息專員和信息裁判所等，其成員主要是信息公開與保密領(lǐng)域的專家，對相關(guān)行政訴訟判例也有相當(dāng)研究，在解決專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的爭議上有較明顯的優(yōu)勢，是解決信息公開與保密糾紛的最主要手段。［6］雖然日本的信息公開與個(gè)人信息保護(hù)委員會不是獨(dú)立的外部審查機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立性與專業(yè)性有所欠缺。但是，日本信息公開審查會與歐洲國家的第三方外部審查機(jī)構(gòu)在成員組成、工作職責(zé)以及工作流程方面有相似之處。無救濟(jì)則無權(quán)利，設(shè)立政府信息公開外部審查機(jī)構(gòu)，專門處理政府信息公開與否的相關(guān)糾紛，一方面保障公民的知情權(quán)，另一方面有效保護(hù)國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，合理平衡公共利益與個(gè)人利益、公開的社會價(jià)值與公開的利益危害之間的關(guān)系，做法值得我國參考借鑒。

最后，日本建立了獨(dú)具特色的行政復(fù)議制度，其依據(jù)的是《行政不服審查法》形成的行政不服審查制度。信息公開的申請人若認(rèn)為行政機(jī)關(guān)做出的不公開決定違反了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)保有的信息公開的法律》或者決定不當(dāng)，對不公開決定不服時(shí)，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出重新審查及改變決定的請求。

總的來說，日本的政府信息不公開規(guī)制在學(xué)習(xí)借鑒了歐美國家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)之外，又結(jié)合本國實(shí)際情況進(jìn)行了相應(yīng)的創(chuàng)新，在信息公開立法、審查會設(shè)置和行政復(fù)議設(shè)置方面都極具本國特色，這也啟示我們要結(jié)合中國國情，創(chuàng)造性地吸收和利用國內(nèi)外立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動我國政府信息公開工作的進(jìn)一步發(fā)展。

［1］黃偉群.政府信息公開過程中的保密審查制度完善策略［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013，（S1）.

［2］章劍生.論行政行為說明理由［J］.法學(xué)研究，1998，（3）.

［3］周漢華.外國政府信息公開制度比較［M］.北京：中國法制出版社，2003：105.

［4］劉杰.日本信息公開法研究［M］.北京：中國監(jiān)察出版社，2008：98-100.

［5］姚岳絨.日本:混合型個(gè)人信息立法保護(hù)［EB/ OL］.［2016-6-15］.http://news.enorth.com.cn/system/ 2012/06/19/009471205.shtml.

［6］黃偉群，曹雨佳.政府信息公開保密審查制度多國比較研究［J］.圖書情報(bào)工作，2014，（23）.

責(zé)任編輯：李 彥

D523

A

1673-5706（2016）04-0111-04

國家社會科學(xué)基金“我國與歐美政府信息公開中信息安全審查機(jī)制及保障制度比較研究”（11BT Q030）；深圳創(chuàng)新思想庫“政府信息公開與信息安全管理問題研究——以深圳為例”（SXK1220）階段性成果。

2016-06-29

曹雨佳，深圳市委黨校圖書館助理館員。