● 周 望

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議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革之管見

● 周 望

以各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是中國黨政組織體系中非常有特色的一種組織運(yùn)轉(zhuǎn)模式。從現(xiàn)實(shí)功用和運(yùn)行效能來講，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在多個方面都發(fā)揮了積極的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變遷，其消極的一面也逐漸顯現(xiàn)。

近年來，從中央到各個地方，都已推出了不少舉措規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，并取得了積極成效。然而，“領(lǐng)導(dǎo)小組”設(shè)置較多較亂的問題仍然存在。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的改革仍有較大的空間，不應(yīng)只停留在“修修補(bǔ)補(bǔ)”、“小打小鬧”的碎片化狀態(tài)，其制度創(chuàng)新應(yīng)基于一個較為明確的新的發(fā)展方向并做出戰(zhàn)略性調(diào)整，適時推動議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型。

一、從“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”到“議事協(xié)調(diào)機(jī)制”

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是中國政府過程中的特定名詞和特有話語。從歷史的維度看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)轉(zhuǎn)模式是對以科層制結(jié)構(gòu)為主要特征的現(xiàn)代行政管理組織模式的一種消解；從比較的維度看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與OECD國家政府中的相對應(yīng)機(jī)構(gòu)明顯不同?；谥贫葘用娴撵o態(tài)分析，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是中國政府體制中若干個“特殊板塊”之一；基于技術(shù)層面的動態(tài)分析，與中國政府機(jī)構(gòu)體系中的“部”、“委”、“廳”、“局”、“處”、“科”等基本性要素相比，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在組織架構(gòu)、存在方式、系統(tǒng)化運(yùn)行等方面卻體現(xiàn)出了明顯的彈性化特質(zhì)。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對中國黨政系統(tǒng)中正式序列機(jī)構(gòu)的人員和權(quán)力配置作了進(jìn)一步的“提煉”和重新組合，擁有一般性正式序列機(jī)構(gòu)所無法比擬的優(yōu)勢，是中國政府過程中諸項(xiàng)特有的體制優(yōu)勢和過程優(yōu)勢之一。但同時也帶來了不少弊端，規(guī)模失控、運(yùn)行不規(guī)范等問題突出。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在未來更大的調(diào)整和優(yōu)化走向，應(yīng)逐步從一個“機(jī)構(gòu)”過渡為一種“機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)其在運(yùn)行模式上的全面轉(zhuǎn)型。目前議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不具備作為一個完整組織機(jī)構(gòu)的所有要素，隨著議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在改革進(jìn)程中逐步不再設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)會漸漸失去作為機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有實(shí)體性要件，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)體化的一面會越來越虛化，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在某種程度上會越來越趨向于作為一個“軟體”存在。就這一層意義而言，再將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)稱之為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或臨時機(jī)構(gòu)并不符合實(shí)際情況。況且在機(jī)構(gòu)改革中，將原本就作為半實(shí)體性甚至虛擬性機(jī)構(gòu)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)放入撤并機(jī)構(gòu)的行列，以突出精簡成效，實(shí)質(zhì)是在做無用功，而且，此舉還可能引起輿論誤解。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在將來應(yīng)更多地作為一種“機(jī)制”存在，逐漸發(fā)展為一種“議事、協(xié)調(diào)機(jī)制”而不再是一個“議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要演化為一種新的工作機(jī)制，就會涉及到對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的各構(gòu)成要素以及要素間的相互聯(lián)系和作用、關(guān)系和功能作全方位更新，以最終實(shí)現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能轉(zhuǎn)型。其具體內(nèi)涵可初步設(shè)計(jì)為如下幾個方面：在建設(shè)完備的相關(guān)制度的平臺上，本著最大化保留原有優(yōu)勢、并盡可能化解現(xiàn)存弊端的原則，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“中軸依附”的組織結(jié)構(gòu)開始變化，組織成員構(gòu)成趨向小型化和多元化，根據(jù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職責(zé)特點(diǎn)將其分類，只吸收相關(guān)性較強(qiáng)的部門成員參加，增加政策研究、咨詢專家等“外腦”的比重，不設(shè)辦事部門，組織架構(gòu)逐步走向扁平化；議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“倍量增減”的運(yùn)行模式業(yè)已漸漸被化解，運(yùn)轉(zhuǎn)過程逐步趨于平緩和常規(guī)化；最后作為長期性建設(shè)保障，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在整體運(yùn)轉(zhuǎn)中的程序化和規(guī)范度應(yīng)得到顯著加強(qiáng)和完善，并隨之固定下來進(jìn)入慣性運(yùn)作狀態(tài)，成為一種“定式”。另外，作為一種技術(shù)上的細(xì)節(jié)性和修飾性調(diào)整手段，對將來作為一種機(jī)制而存在的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的具體名稱也要重新設(shè)計(jì)。當(dāng)前的如“領(lǐng)導(dǎo)小組”、“指揮部”等稱謂已不合時宜，即使如“委員會”、“協(xié)調(diào)小組”、“指揮中心”等一定階段內(nèi)的過渡性名稱也帶有“機(jī)構(gòu)”的意味，實(shí)際上名不副實(shí)，在未來宜采用“聯(lián)席會議”、“協(xié)調(diào)會議”、“緊急會議”等作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)名稱的后綴。

二、左右有別：從“機(jī)構(gòu)”到“機(jī)制”的操作化

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式要實(shí)現(xiàn)從“機(jī)構(gòu)”到“機(jī)制”的跨越，并不是要把現(xiàn)有的模式全部推倒重來，而是在充分吸收原有制度框架中有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有意識地培養(yǎng)制度運(yùn)行中已有的新因素。未來的議事協(xié)調(diào)機(jī)制只能是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上成長起來的有機(jī)體，并非簡單地用“機(jī)制”去完全替換“機(jī)構(gòu)”，而是要在綜合考慮和充分平衡議事性、協(xié)調(diào)性、重要程度、時間長短等影響因子的基礎(chǔ)上，形成一種“機(jī)構(gòu)+機(jī)制”的新模式。

一是作為比較“純”的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)小組。

這是指有著明確身份界定、真正意義上的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，偏重議事、較高的規(guī)格、長期存在是成為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的必備條件，目前存在的國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即是典型。今后新設(shè)置的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也要參照這一標(biāo)準(zhǔn)。在整個議事協(xié)調(diào)體系中，這是最為核心的組成部分，也是唯一能夠作為“機(jī)構(gòu)”的部分。

二是作為“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)小組。這一類的“領(lǐng)導(dǎo)小組”雖然在各個方面與真正的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)幾乎一致，但兩者之間還是存在著一些區(qū)別。其特點(diǎn)是議事和協(xié)調(diào)兩項(xiàng)職責(zé)都比較均衡，規(guī)格也不低，與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相比，階段性、任務(wù)導(dǎo)向是最突出的特征。因此，今后在面臨時間跨度并不長的工作任務(wù)時，設(shè)立“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)式的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，注明“工作任務(wù)完成后即撤銷”，是較為適宜的政策選擇。

三是作為輔助性協(xié)調(diào)機(jī)制的各種“小組”。這一類的“小組”，包括各種“工作小組”、“協(xié)調(diào)小組”、“部際聯(lián)席會議”等，是完全作為協(xié)調(diào)部門間事務(wù)的工作機(jī)制而存在的，基本以協(xié)調(diào)為主、相對而言規(guī)格不高，但數(shù)量較多、運(yùn)作頻率密集。涉及跨部門的一般性協(xié)調(diào)事務(wù)，應(yīng)以這一方式為宜。

上述三種既相互聯(lián)系卻又有著各自側(cè)重點(diǎn)的議事協(xié)調(diào)方式，共同構(gòu)成了一種“機(jī)構(gòu)+機(jī)制”的議事協(xié)調(diào)新模式。這一模式豐富了化解跨部門協(xié)調(diào)事務(wù)的應(yīng)對之策，三種手段彼此之間的定位明確、目標(biāo)對象清晰，是一項(xiàng)“左右有別”的策略組合。

三、上下有別：議事協(xié)調(diào)機(jī)制的立體化

以“左右有別”為目標(biāo)導(dǎo)向的議事協(xié)調(diào)新機(jī)制的形成，首先要從橫向上對各種不同的議事協(xié)調(diào)方式的定位問題做一般性的劃分和界定。同時，考慮到不同層級政府的工作性質(zhì)和任務(wù)存在差別，以及隨之而來的行使政府職責(zé)的范圍、內(nèi)容和方法的不同，基于“左右有別”而產(chǎn)生的三種議事協(xié)調(diào)手段在不同政府層級應(yīng)該有不同的布局，即“上下”也要“有別”，新的議事協(xié)調(diào)機(jī)制要從平面化走向立體化。

一是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和作為“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的各種“領(lǐng)導(dǎo)小組”，一般只在中央和省一級政府設(shè)置。中央政府管理的宏觀性強(qiáng)，根據(jù)需要設(shè)置高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)是一種常態(tài)；中國的省，相比較而言一般面積較大、人口也較多，這一層面的政府管理也具有相當(dāng)程度的宏觀性，因此也可以設(shè)置相應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以處理協(xié)調(diào)性事務(wù)。

二是省級政府以下的中層地方政府，一般以作為“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和輔助性協(xié)調(diào)機(jī)制為主，基層地方政府則基本上不必設(shè)置“領(lǐng)導(dǎo)小組”。中間層次政府職責(zé)的范圍和內(nèi)容，“議事”需求不強(qiáng)，這一層次的“領(lǐng)導(dǎo)小組”一般也不具有真正的“議事能力”，但是有的事務(wù)會涉及到一定的協(xié)調(diào)性，因此配之以“準(zhǔn)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和輔助性協(xié)調(diào)機(jī)制，更加有利于自身或配合上級完成階段性工作任務(wù)，是比較合適的選擇。而基層政府管理的體量決定了其“議事”和“協(xié)調(diào)”的事務(wù)，用日常辦公會議和專題會議的形式就可以解決。目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置了數(shù)量不少的各式各樣的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，很少實(shí)際運(yùn)作，但這也影響了社會各界對政府的“觀感”，不利于政府的形象。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院講師）