黃清觀

（福建省尤溪縣警察協會，福建 三明365100）

街區(qū)制視野下社區(qū)警務模式研究

黃清觀

（福建省尤溪縣警察協會，福建 三明365100）

網上最近正熱議中共中央、國務院關于城市規(guī)劃管理意見里提到的今后可能不再封閉建小區(qū)的話題，并引發(fā)社會高度關注。雖然城市規(guī)劃管理意見只是提出了方向性、指導性的要求，但新建住宅要推廣街區(qū)制、部分小區(qū)“拆圍墻”是城市總體發(fā)展趨勢。前瞻性地做好開放式小區(qū)治安管理問題研究，是以問題為導向的應對之策，是警務工作順應城市發(fā)展需要的重大課題。只有前瞻性研究布局，前置性把握規(guī)律、特點，強化依法治理、筑硬法治圍墻，強化凝心共治、筑實人防圍墻，強化風險防治、筑好源防圍墻，強化良性而治、筑牢心防圍墻，才能有效應對小區(qū)建設革新中可能出現的各種治安新問題。

開放小區(qū)；社區(qū)警務；街區(qū)制；社會治安治理

《中共中央、國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（下文簡稱《意見》）提到了新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化［1］。街區(qū)制是對世界城市規(guī)劃經驗的總結，也是發(fā)達國家通行的做法，在我國全面落實創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享發(fā)展新理念進程中，加強城市規(guī)劃建設管理是新發(fā)展理念的具體實踐。警務工作者必須順勢而為，積極有為地把警務工作融入城市規(guī)劃建設管理新進程中，當好新型現代化城市建設的維護者，更好地服務城市規(guī)劃建設管理工作大局。

一、封閉小區(qū)與開放小區(qū)社會治安狀況比較

封閉住宅小區(qū)是農耕時代的產物，現在已經處于21世紀工業(yè)化、信息化和新型城鎮(zhèn)化的新時代，推進現代化城市建設需要有新的理念和探索［2］。以新的理念建設現代化城市，是黨的十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念中的共享發(fā)展理念的具體實踐體現，也是前瞻性的、與時俱進的城市發(fā)展理念。公安機關作為社會秩序的維護者，做好社區(qū)警務工作是責任所系，因此，我們必須以敏銳的視角和前瞻性的視野，研究分析開放式小區(qū)發(fā)展所面臨的治安管理新問題，把握規(guī)律性，加強針對性，強化預測、預警、預防，以新辦法應對新挑戰(zhàn)。

（一）封閉式與開放式小區(qū)治安態(tài)勢之分析

封閉與開放是兩個相對立的概念，但從警務層面而言，是既對立又統一的。對立是指封閉式小區(qū)警務管理區(qū)域相對集中，是一種有界化管理，而開放式小區(qū)則是警務管理區(qū)域的無界化；統一是指警務工作的性質、任務、要求不因封閉和開放而改變，都必須緊緊圍繞提高維護公共安全的能力水平，促進社會安定有序、國家長治久安這一使命而開展。分析開放式小區(qū)建設可能面臨的新治安問題，有助于在比較中發(fā)現新情況、制定新對策、破解新問題，這是警務工作者的職責所系。

封閉式小區(qū)的治安特點在于，矛盾多表現為私人與私人之間、私人與物業(yè)之間的“內部”矛盾，封閉式小區(qū)內的公共綠地和道路都屬于業(yè)主共有，有爭端也是在小區(qū)人員內部，調和化解較容易，若發(fā)生刑事治安案件，排查的范圍較小、偵破查處較易，公安機關對小區(qū)治安管理基本上能做到底子清、情況明、施策準。

“從農耕社會進入城市型社會，中國未來城市的最大特點就是開放”［3］。開放式小區(qū)的矛盾將會從私人與私人之間、私人與物業(yè)之間轉化為私人利益與公共利益之間、內部與外部之間的矛盾，且地域擴大、矛盾更復雜、處置難度大，人員、車輛流動性大，情況瞬間多變，小區(qū)治安管控難度相對加大，發(fā)生刑事治安案件概率高，偵破查處成本高，誘發(fā)突發(fā)性、群體性事件概率高。

（二）封閉式與開放式小區(qū)警務特點之比較

封閉式小區(qū)與開放式小區(qū)警務的共同點在于，小區(qū)警務的概念是在社區(qū)民警積極參與和指導下，充分依靠小區(qū)力量、整合小區(qū)資源、開辟小區(qū)陣地，積極組織群防群治、警民合作，扎實開展警務宣傳、安全防范、流動人口管理、虛擬社會管控等。其根本目標是有效預防和減少小區(qū)違法犯罪和事故，通過小區(qū)的平安實現整個社區(qū)的平安；本質在于真心實意為小區(qū)民眾服務，保障民眾安居樂業(yè)，促進小區(qū)治安和文化全面和諧發(fā)展。

封閉式小區(qū)與開放式小區(qū)警務的不同點在于：封閉式小區(qū)警務是在特定范圍+特定環(huán)境+特定管理對象的模式下運行的，地界相對清晰，對象相對明確，警務相對穩(wěn)定。而開放式小區(qū)將屬于業(yè)主共有的小區(qū)內綠地和道路公共化，部分小區(qū)通過“拆圍墻”打通小區(qū)內道路的方式實現小區(qū)資源的社會共享。美國平均每120米就有一條街道，很少有邊長超過200米的大社區(qū)。從《意見》來看，未來新建住宅推廣街區(qū)制，將出現更多“尺度適宜”的組團式社區(qū)［4］。因此，開放式小區(qū)警務管理將由小界變大界，警務管理層面將由少變多，警務管理視域將由小變大，警務管理對象將由內變內外一體，警務管理事項將由多樣性變多元性。

二、街區(qū)制視野下社區(qū)警務模式之變革

從20世紀80年代后期我國公安機關進行社區(qū)警務的初始實踐以來，社區(qū)警務無論是作為處理社區(qū)治安事務的一種有效途徑，還是作為公安機關維護社會治安的一種新型警務模式，都得到了各級黨委政府和社會的廣泛認可［5］。從社區(qū)警務實踐層面來說，無論是封閉小區(qū)警務，還是開放小區(qū)警務，從理論上說都同為社區(qū)警務，都相對集中在人、財、物、事的管理和控制上，但開放式與封閉式小區(qū)在現實中存在著本質上的差異：封閉是區(qū)域性的，開放是廣域性的。封閉是用一道看得見的圍墻或柵欄隔離開的，是所謂的“圍城”，里面的人走出來易，外面的人進入較難。其中的道路則是一條“斷頭路”、“死胡同”，是一道車輛無法逾越的顯性障礙；小區(qū)封閉管理的對象局限于小區(qū)內的人與物，警務管理的目的性、目標性都較為集中，采取的管防措施也相對具有針對性，管理的實效也較為明顯。開放式小區(qū)的人、財、物、事完全擺脫空間的局限，融入現代化城市人流、物流之中，警務管理面對的既有小區(qū)內的治安問題，也有來自小區(qū)外社會上的種種治安問題，內外治安問題相互交織，使小區(qū)治安問題更加多元化、多樣化、復雜化，既有顯見的治安問題，也有隱性的治安問題，更有打不勝打、防不勝防、控不勝控的警務管理困境問題。對此，在開放小區(qū)建設進程中，社區(qū)警務必須在變中求穩(wěn)、變中求安、變中求進，充分把握街區(qū)制小區(qū)治安的規(guī)律特點，全面實施靜中有治、以動制動的管理方略。

（一）強化依法治理，筑硬法治圍墻

管理社會最先進、最可靠、最有效的方法是法治。在法治中國、法治政府、法治社會建設一體化進程中，社區(qū)警務也應是一種法治警務，這是依法治國對社區(qū)警務的基本要求，也是做好社區(qū)警務的基礎。一要依法管理。開放小區(qū)管理涉及很多方面，面臨的各類問題也將會層出不窮、形形色色，但無論是什么態(tài)勢，依法管理、依法治理才是根本，才是管好小區(qū)事務的保證，才是實現小區(qū)長治久安的基本路徑。尤其是面對開放式小區(qū)的建設發(fā)展，社區(qū)警務必須以法治思維和法治方式來面對開放小區(qū)可能出現的種種社會治安問題，必須以法治思維和法治方式來謀劃小區(qū)社會治安的管理和治理模式，必須以法治思維和法治方式來處理開放小區(qū)中出現的各種問題，以依法而治、依法善治確保開放小區(qū)警務工作的創(chuàng)新發(fā)展，適應開放小區(qū)對社區(qū)警務工作的新要求，滿足小區(qū)群眾對和諧宜居、安居樂業(yè)的新期待。二要建設社區(qū)法治警務。法治警務是法治公安建設的重要組成部分。社區(qū)警務要轉變舊的執(zhí)法觀念，牢固樹立法治和公正兩個意識，牢固樹立對法律負責的精神，想問題、干工作都要堅守底線思維，一切以法律為準繩，杜絕執(zhí)法中的以言代法、以權壓法、盲信盲從，堅持法律面前人人平等，按照依法、公正、合理、公開的原則，增強執(zhí)法素養(yǎng)，健全執(zhí)法制度，落實執(zhí)法責任，強化執(zhí)法監(jiān)督，以執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標準化、執(zhí)法管理系統化、執(zhí)法流程信息化推進社區(qū)警務法治化、常態(tài)化。

（二）強化凝心共治，筑實人防圍墻

開放形態(tài)下的社區(qū)警務不是某一社區(qū)或某一部門的封閉式警務，而是帶有明顯社會化特征的警務模式。在開放小區(qū)建設趨勢下，社區(qū)警務必須主動與小區(qū)建設發(fā)展相適應、相同步，而要推進社區(qū)治安問題有效治理，關鍵是要找準路子、建好機制，在精準施策上出實招，在精準推進上下實功，在精準落地上見實效。強化社區(qū)治安資源整合，形成社區(qū)區(qū)域共治，是社區(qū)治安治理的有效方法之一。只有凝聚民心才能激發(fā)社區(qū)群眾參與社會治安管理和治理的積極性，才能讓社區(qū)群眾對社區(qū)警務有更多獲得感、成就感，才能使社區(qū)警務適應和符合社區(qū)治安治理新常態(tài)。

一要凝心聚力參與共治。要準確把握社區(qū)警務社會化的發(fā)展趨勢，從法律制度、行政管理、社會治安控制和群眾自治等方面統籌規(guī)劃，嚴密設計和不斷完善與社區(qū)管治及社區(qū)警務相關的各項制度，形成有效保障社區(qū)警務正常運行的長效機制。將“警力有限，民力無窮”的理念滲透到小區(qū)管理中，積極發(fā)展開放式居民小區(qū)的樓長、保潔員、送奶工、郵遞員等成為社區(qū)警務的信息員、巡邏員，協助社區(qū)民警進行法制宣傳、搜集信息、巡邏防范；發(fā)動退休在家、身體健康、熱心公益事業(yè)的社區(qū)群眾，開展鄰里守望，共筑平安家園活動。二要凝心聚力完善自治。社區(qū)治安自治，主要依靠社區(qū)及社區(qū)內的各種群眾性組織，如治保會、調委會、公共衛(wèi)生委員會、業(yè)主委員會和行業(yè)協會等，這是實現社區(qū)群眾自我管理、自我教育、自我服務的基本組織形式，是群眾表達權益需求的重要組織載體，也是社區(qū)警務的橋梁和紐帶。必須充分發(fā)揮社區(qū)自治組織和個體的作用，推進社區(qū)群眾參與社區(qū)治安管治，真正讓社區(qū)群眾對參與社區(qū)治安管治有“當家做主”的感覺，消除社區(qū)群眾參與社區(qū)治安管治“被邊緣化”的失落感，增進社區(qū)群眾參與社區(qū)治安管治的歸屬感，培養(yǎng)社區(qū)群眾參與社區(qū)警務的自覺自愿意識，實現社區(qū)警務效能最大化。三要凝心聚力警民共治。專群結合、警民聯動是社會治安治理的有效方法，是警民一體化共治社區(qū)治安的重要途徑，也是實現開放小區(qū)警務管理社會化、快捷化、有效化的重要渠道。要利用“互聯網+警務+民力”模式健全完善社區(qū)社會治安共治平臺，將涉及社區(qū)相關人、物、事的靜態(tài)信息、動態(tài)信息進行整合，為重點整治提供豐富的“源頭活水”；要依托社區(qū)警務平臺，適時分析、研判可能影響社區(qū)安定穩(wěn)定的問題，及時預警、預防，制定相應的應對措施，以信息化主導社區(qū)治安防控，以專群結合把握駕馭社區(qū)治安的主動權，變社區(qū)治安被動防控、粗放防控為主動防控、精細防控，合力共治，成果共享。

（三）強化風險防治，筑好源防圍墻

城市街區(qū)制建設不僅是建設開放式小區(qū)，而且要優(yōu)化街區(qū)路網結構，樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念。到2020年，城市建成區(qū)平均路網密度要提高到8公里/平方公里，道路面積率達到15%，并且還要“保護歷史文化風貌，有序實施城市修補和有機更新，恢復老城區(qū)功能和活力”［6］。這既推進了開放小區(qū)結構的整體變化和功能定位，又促成了開放小區(qū)具有人流物流流動性大、人員物資交往結構復雜的特點。由此，開放小區(qū)成為治安安全風險的集結地、社會矛盾的高發(fā)地，小區(qū)的治安環(huán)境可能會形成對社區(qū)社會治安整體向好趨勢的倒逆。因此，從源頭上防控風險、化解風險是社區(qū)警務變革的重要環(huán)節(jié)。

一要強化風險排查。小區(qū)是介于城市和社區(qū)間的一種社會關系集合，隨著結構性變化，原有二元結構下的封閉小區(qū)的社會組織形式、社會利益格局及社會管理格局都發(fā)生了深刻變化，社區(qū)治安中的一些深層次矛盾和問題也將不斷顯現，這進一步加大了社會治安管理的難度。對此，要全面及時排查掌控影響社區(qū)穩(wěn)定的各類風險因素，進一步加強對社區(qū)治安風險點的匯總整合和研判評估，有效實現對各類涉穩(wěn)風險隱患苗頭以及社會治安突出問題的預知、預判、預警、預防和準確把控、依法施治。二要強化風險規(guī)避。要健全完善小區(qū)維穩(wěn)風險評估機制，多方收集掌握情況，對風險評估事項實施的前提、時機及后續(xù)影響、配套措施等進行科學的預測分析和論證研究，制定相應的防范措施和應急預案，從源頭上減少案（事）件發(fā)生。規(guī)避風險重在研究新情況，解決新問題，消除潛在隱患，降低警務成本，實現社會矛盾由被動調處向主動化解轉變、由事后處置向事前預防轉變、由“謀事”向“謀勢”轉變、由治標向治本轉變，防微杜漸，防患于未然。三要強化風險治理?！耙羁碳橙〗逃?，堅持問題導向，緊緊抓住源頭管控、動態(tài)監(jiān)管、規(guī)范管理等關鍵環(huán)節(jié)，以健全動態(tài)化安全監(jiān)管機制、常態(tài)化隱患排查機制、全覆蓋安全責任體系為重點，全面強化各項安全管理措施，集中整治各類安全風險隱患”［7］。要完善風險信息綜合研判機制，從風險的方向性、預警性和行動性入手，對涉及社會、政治、經濟、文化、宗教、衛(wèi)生、安全等領域，可能影響社區(qū)穩(wěn)定的方向性情報信息進行戰(zhàn)略性研判；對重點時段的社會熱點、焦點問題，重點人群、重大事件的趨勢動態(tài)預警性情報信息進行戰(zhàn)術性研判；對階段性違法犯罪活動規(guī)律特點和打、防、控、管對策等現實動態(tài)的行動性情報信息進行實戰(zhàn)型研判，并做好縱向深入、橫向關聯、系統研究、追蹤研判、預案分析、源頭治理。

（四）強化良性而治，筑牢心防圍墻

開放形態(tài)下的社區(qū)警務變革，必須注重警務功能的提升，要圍繞努力打造和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市，讓人民生活更美好的目標，集打防控警務、管教警務、民生警務、社區(qū)警務文化建設于一體，增強社區(qū)警務的活力、動力。

一要占領安防宣傳高地。要結合平安建設、和諧社區(qū)建設、普法教育、主題宣傳日等活動，采取懸掛宣傳橫幅、散發(fā)宣傳單、接受群眾咨詢等多種形式，大力倡導共建平安和諧理念，轉變小區(qū)居民的觀念，幫助他們樹立“主人”意識，發(fā)動群眾參與社區(qū)治安防范工作；通過警民懇談會、警營開放日和向群眾報告工作等形式，通報社區(qū)治安形勢，征求群眾對社區(qū)打防管控工作的意見建議；通過警務公開欄、網上警務、微信平臺、警民QQ群、“平安社區(qū)”微博等平臺，及時通報社區(qū)警情，披露違法犯罪手段，分析防范漏洞，提出防范措施，傳授安全防范要領，提高群眾自防主動性、自治積極性；通過開展文娛活動等方式，增強住戶之間的熟知度，提倡鄰里相互關照、相互守望，構筑人人參與防范的良好格局。二要占領社區(qū)警務文化陣地。文化具有極強的凝聚力，一個國家、一個民族、一個地域的文化是這樣，社區(qū)警務文化也是這樣。社區(qū)警務文化是警務文化與平安社區(qū)文化的有機交融，廣義上講它涵蓋了公共安全防控各個領域、社區(qū)各方面的安全穩(wěn)定工作，因此，將社區(qū)警務文化融入社區(qū)各群體中，有利于推動社區(qū)警務文化的形成，創(chuàng)新社區(qū)警務工作，聚合引導社區(qū)力量，以平安社區(qū)建設推進平安社會建設。在社區(qū)的治安管理工作中要高度重視社區(qū)警務文化因素的植入，通過社區(qū)警務文化載體，如年畫、對聯、漫畫、卡通等形式，影響社區(qū)群眾；發(fā)揮社區(qū)警務文化的傳播、感染功能，組織社區(qū)群眾開展以平安和諧社區(qū)建設為主題的文娛活動，以群眾喜聞樂見的形式，發(fā)揮其獨特的潛移默化作用；發(fā)揮社區(qū)警務文化的溝通功能，讓群眾眼有所見、耳有所聞、心有所思，拉近警群距離，密切警民關系，提升警群工作融合度，以充分發(fā)揮寓教于宣、寓教于樂的社區(qū)警務文化功能，更好地實現推進社區(qū)警務工作與群眾共建平安社區(qū)的互動雙贏，共筑安全防范的“心防圍墻”，推動社區(qū)治安進入良性而治的軌道。

［1］住建部.回應逐步打開封閉小區(qū)和單位大院不能簡單理解為“拆圍墻”［N］.人民日報，2016-02-25（04）.

［2］［3］［4］韓潔，郁瓊源.街區(qū)制不等于“拆墻運動”［EB/OL］. （2016-02-24）［2016-03-01］.http://news.xinhuanet.com/ yuqing/2016-02/24/c_128747375.htm.

［5］江門市公安局警校課題組.社區(qū)管治視野下的社區(qū)警務發(fā)展戰(zhàn)略［J］.南奧警壇，2010（3）：11-16.

［6］新華社.中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見［N］.人民日報，2016-02-22（006）.

［7］周棟梁.郭聲琨：堅決整治各類公共安全風險隱患切實維護社會穩(wěn)定和人民群眾生命財產安全［EB/OL］. （2015-10-22）［2016-03-01］.http://news.cpd.com.cn/n35 65/c30778476/content.html.

責任編輯：時娜

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1009-3192（2016）03-0066-04

2016-04-03

黃清觀，男，福建莆田人，福建省尤溪縣警察協會副主席。