陶衛(wèi)平

學(xué)習(xí)境外經(jīng)驗建設(shè)透明政府

陶衛(wèi)平

20世紀(jì)80年代后期發(fā)生的公共管理變革，促進了政府透明化的改革浪潮，改革政府、構(gòu)建透明政府成為一個國家或地區(qū)在全球競爭中獲勝的重要手段，也成為21世紀(jì)政府更好地為人民服務(wù)的必然要求。美國的透明政府建設(shè)全球領(lǐng)先，其做法和經(jīng)驗值得借鑒。深圳在這方面應(yīng)進一步提高認識，完善地方立法，推進各領(lǐng)域的信息公開透明，充分利用信息技術(shù)，推進并優(yōu)化透明政府建設(shè)。

治理；透明政府；公共管理；法治

隨著世界經(jīng)濟進入全球化時代，政府行政能力日益成為國家競爭力的重要組成部分。在全球經(jīng)濟體系的演化發(fā)展中，資本、工業(yè)生產(chǎn)和服務(wù)業(yè)將逐步轉(zhuǎn)移到那些實施有效治理、保持規(guī)則透明度和推行法治的國家。20世紀(jì)80年代后期發(fā)生的席卷全球的公共管理變革，掀起了促進政府透明化的改革浪潮，改革政府、構(gòu)建透明政府成為一個國家或地區(qū)在全球競爭中獲勝的重要手段，也成為21世紀(jì)政府更好地為人民服務(wù)的必然要求。本文從透明政府建設(shè)的必要性和重要性談起，分析美國在透明政府建設(shè)方面的做法和經(jīng)驗，對深圳透明政府建設(shè)作一些思考。

一、全球化時代透明政府建設(shè)的必要性和重要性

（一）透明政府建設(shè)是全球化時代公共管理革命的必然結(jié)果

20世紀(jì)80年代后期和90年代初期發(fā)生了席卷發(fā)達國家和發(fā)展中國家公共部門管理變革的運動，也稱為“新公共管理運動”，其變革范圍廣泛和深刻，使政府管理發(fā)生了根本性的變化：一是對政府角色重新定位。回歸小政府模式，建立有限政府、治理型政府和“小而能”政府。二是在政府管理中引入企業(yè)管理方法。用企業(yè)管理理念來重構(gòu)公共部門的組織文化，在政府管理中倡導(dǎo)服務(wù)導(dǎo)向，政府要以顧客為中心，迅速、有效地回應(yīng)社會和民眾的基本要求，并積極采取行動加以滿足。三是在政府公共領(lǐng)域引入競爭機制。用市場的力量改造政府，用市場化的激勵根除官僚體制的詬病。四是強化政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。如果出現(xiàn)差錯或損失，應(yīng)承擔(dān)道義上、政治上、法律上、行政上的責(zé)任等。政府的這些根本性變革，其實質(zhì)是要求政府更公開、更有效、更透明。因此可以說，透明政府建設(shè)是全球化時代公共管理變革的必然結(jié)果。

（二）透明政府建設(shè)是法治政府不可或缺的有機組成部分

目前，各個國家或地區(qū)都在進行國家治理方式的變革，從“治理”走向“善治”，而“善治”的核心是“依法治理”，即建設(shè)法治政府，使政府行政的方式、手段、程序都法治化，把政府從決策到執(zhí)行到監(jiān)督的整個過程都納入法治化軌道。法治政府建設(shè)是全球化時代的必然趨勢，從法治政府的實質(zhì)和內(nèi)涵出發(fā)，可以說法治政府是有限政府、責(zé)任政府、透明政府和誠信政府的科學(xué)整合。一方面，透明政府是法治政府的必要前提，因為透明是法治的前提，只有透明的政府才能讓權(quán)力在陽光下運行，才能讓人民群眾享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能確保政府權(quán)力依法行政。另一方面，沒有透明政府就不可能建成法治政府，沒有法治政府的推進，透明政府就失去了根基，就不可能建成。兩者相輔相成，互相促進，不可或缺。

（三）透明政府建設(shè)有賴于現(xiàn)代信息技術(shù)提供的重要支撐

政府管理的信息數(shù)據(jù)龐大，要實現(xiàn)信息公開，實現(xiàn)政府透明，必須依賴于現(xiàn)代信息技術(shù)。一是通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可實現(xiàn)政府政務(wù)信息公開。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)是一種廉價、即時、覆蓋面廣的公開方式，政府可通過建設(shè)相關(guān)的網(wǎng)頁，公開相關(guān)的政策、法規(guī)、規(guī)章、條例等。二是可通過信息技術(shù)實現(xiàn)民意的收集、反饋等。三是可通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，對政府相關(guān)信息進行收集、整理、分析，得出想要的結(jié)果，從而指導(dǎo)和改進政府的管理。當(dāng)今世界信息技術(shù)飛速發(fā)展，功能日益強大，對實現(xiàn)上述功能已毫無障礙。

二、美國在透明政府建設(shè)方面的主要做法和經(jīng)驗

美國是世界上政府信息公開制度建立比較早且比較完善的國家，目前美國的透明政府建設(shè)全球領(lǐng)先。其主要經(jīng)驗和做法如下：

（一）構(gòu)建有限政府和服務(wù)型政府，約束政府權(quán)力，讓透明政府成為政府部門的一種自覺

美國政府改革的重要內(nèi)容之一就是重新界定聯(lián)邦政府角色，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡政府機構(gòu)和簡化規(guī)章制度，拋棄傳統(tǒng)的“大政府”、“強政府”、“全能政府”的理念，建立有限政府、服務(wù)型政府和“小而能”的政府管理體系；對改革后的政府機構(gòu)法定化，克服機構(gòu)設(shè)置上的隨意性，確保精簡機構(gòu)的成果；在職能上實行政府決策職能與執(zhí)行職能分開，政府決策部門集中精力制定政策和研究起草相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)政令統(tǒng)一與決策公平，解決法出多門的難題；把社會公眾視為政府的“顧客”，確立把“顧客放在第一位”的原則。這些理念、措施和原則讓透明政府建設(shè)成為一種必然，成為政府部門的一種自覺。

（二）構(gòu)建完善的法律體系，確保政府信息公開透明

美國政府信息公開制度是通過立法的形式逐步建立和完善的，原則性法案有《憲法第一修正案》和《版權(quán)法》兩個法案。1791年的《憲法第一修正案》規(guī)定政府機構(gòu)不得以任何形式限制公眾對政府信息的利用；1895年的《版權(quán)法》對《憲法第一修改案》作了重要補充，規(guī)定版權(quán)保護不適用于政府的任何文件、報告等文本，排除了政府機構(gòu)享有版權(quán)持有人權(quán)利的任何可能性。

其他的法案還包括：1946年推行的《聯(lián)邦行政程序法》，規(guī)定公眾有權(quán)獲得政府信息，但同時又規(guī)定政府為了公共利益或其他正當(dāng)理由，可以拒絕公眾公開信息的請求。1966年推行的《信息自由法案》是世界行政發(fā)展史上的一個重要里程碑，該法規(guī)定政府文件具有公共財產(chǎn)的性質(zhì)，除了九種例外情形可不公開外，其他政府文件都應(yīng)該公開，該法案使傳統(tǒng)意義上的政府信息以“保密為原則”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨_為原則，不公開為例外”；1974年推行的《隱私權(quán)法》，規(guī)定行政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)有秘密的個人檔案；1976年推行的《陽光下的政府法》，規(guī)定合議制行政機關(guān)的會議必須公開；1978年推行的《政府倫理法》，自總統(tǒng)以下的民選和任命官員都必須在規(guī)定的時間內(nèi)公布自己的收入、資產(chǎn)和受禮等信息，而且要求官員的稅表等財產(chǎn)申報資料在6年內(nèi)可供公眾查詢，偽造賬務(wù)和逾期申報都要處罰；1995年推行的《精減公文法》，進一步規(guī)定防止政府機構(gòu)壟斷、獨占政府信息資源和禁止政府機構(gòu)從事商業(yè)性開發(fā)；2006年推行的《聯(lián)邦資金責(zé)任透明法案》，要求聯(lián)邦政府向全社會開放所有公共財政支出的原始數(shù)據(jù)。這一系列的法規(guī)確保了透明政府的推行。

（三）利用信息化技術(shù)，建設(shè)電子政府，提高政務(wù)透明度

奧巴馬曾在競選總統(tǒng)的演講中說：“互聯(lián)網(wǎng)可能是歷史上最偉大的開放工具……作為總統(tǒng)，我將把政府的數(shù)據(jù)用通用的格式推上互聯(lián)網(wǎng)。我要讓公民可以跟蹤、查詢政府的資金、合同、專門款項和游說人員的信息。為了確保每一個政府機構(gòu)都能跟上21世紀(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，我將會任命我們國家的首位首席技術(shù)官（CTO）”，“人民知道得越多，政府官員才可能更加負責(zé)任”。可見美國政府對利用信息化技術(shù)建設(shè)透明政府的重視程度。其主要做法有：

大力發(fā)展電子政務(wù)。美國電子政務(wù)發(fā)展大致可分為三個階段：第一階段，20世紀(jì)70～80年代，辦公自動化（OA）階段。主要是利用信息技術(shù)，處理行政辦公業(yè)務(wù)；第二階段，20世紀(jì)80年代后期，管理信息系統(tǒng)階段，適應(yīng)決策需要，建立政務(wù)信息加工和處理系統(tǒng)；第三階段，20世紀(jì)90年代以后，電子化政府階段，主要特征是在OA的基礎(chǔ)上，連接政府單位及各資料庫，建立電子化、數(shù)字化以及網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)，直接為社會公民提供信息、溝通服務(wù)。目前，美國的電子政務(wù)主要聚焦于開放數(shù)據(jù)、移動應(yīng)用、共享數(shù)字服務(wù)、數(shù)字化顧客服務(wù)、績效和滿意度測量、安全和隱私等方面。下一步是將電子政府推向第四階段，即變革階段，目的在于在面對災(zāi)難時，確保市民通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)主動詢問政府能作什么，通過網(wǎng)絡(luò)動員和組織全體市民共同應(yīng)對。

建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站，實現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的全面開放。2009年，奧巴馬指定美國首席信息官建成了美國政府的數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov，該網(wǎng)站稱為“一站式”數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，致力于整合來源于各級政府部門、廣義公共部門、自愿參與的企業(yè)以及其它國家政府的所有開放數(shù)據(jù)，并通過按政府部門、按主題分類索引，統(tǒng)一元數(shù)據(jù)格式及元數(shù)據(jù)地圖，以CSV、pdf、xml等通用方便的數(shù)據(jù)格式發(fā)布，使公眾能夠?qū)φ當(dāng)?shù)據(jù)資源進行高效的查詢開發(fā)利用。同時，data. gov還建立了民眾向各政府部門的反饋機制，實現(xiàn)了更全面的開放。目前，data.gov包含了來自于90個聯(lián)邦機構(gòu)的200個發(fā)布主體，176年組織主頁，提供129950個數(shù)據(jù)集。

設(shè)立多個網(wǎng)站，協(xié)同推動政府公開與透明化建設(shè)。除數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站外，美國聯(lián)邦政府還通過一系列不同職能的網(wǎng)站推動政府公開與透明化建設(shè)。這些網(wǎng)站主要有：一是美國聯(lián)邦政府發(fā)布公共支出信息的門戶網(wǎng)站USAspending.gov。該網(wǎng)站建立于2007年12月，其主要職能是公開政府支出，可以對2000年以來高達3萬億的政府資金使用情況以及30多萬個政府合同商所承包的項目進行跟蹤、搜索、排序、分析和對比，其數(shù)據(jù)每兩周更新一次。二是追蹤經(jīng)濟刺激政策信息網(wǎng)站recovery.gov，建立于2009年2月，用于公開2009年以來美國經(jīng)濟刺激計劃資金使用情況數(shù)據(jù)。還有一個IT項目監(jiān)督網(wǎng)站itdashboard. gov，建立于2009年6月，主要公布美國政府投資的IT項目細節(jié)信息。三是政府表現(xiàn)網(wǎng)站performance. gov，該網(wǎng)站旨在向公眾提供美國政府在減少浪費、精簡政府組織、提升政府效率方面的目標(biāo)及工作現(xiàn)狀信息。四是政府獎項網(wǎng)站challenge.gov，建立于2010年9月，美國政府通過該網(wǎng)站設(shè)立各類創(chuàng)新競賽與獎勵，以推動私人部門對政府難題的創(chuàng)新性解決。五是民意征集網(wǎng)站W(wǎng)e The People，由白宮設(shè)立，通過征集公眾簽名的方式洞察及反饋社會問題。民眾可在該網(wǎng)站上發(fā)起就某問題的簽名活動，當(dāng)該問題征集到某一數(shù)量的電子簽名后，白宮將指定政策專家對該問題進行研究調(diào)查并對民眾做出反饋。

推出數(shù)字政府戰(zhàn)略。2011年，適應(yīng)全球移動互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展的需求，同時也為更有效地管理和共享政府信息資源，奧巴馬總統(tǒng)授權(quán)發(fā)布了行政指令《數(shù)字政府：建立一個面向21世紀(jì)的平臺更好服務(wù)美國人民》，該指令提出了新的概念模型和實施原則，旨在建設(shè)美國數(shù)字政府戰(zhàn)略，包括三大目標(biāo)：一是使美國人民和流動性加強的勞動力隨時、隨地、通過任何設(shè)備訪問高質(zhì)量的數(shù)字政府信息和服務(wù)。二是確保美國政府適應(yīng)新的數(shù)字世界，抓住機遇，以智慧、安全和實惠的方式采購和管理設(shè)備、應(yīng)用和數(shù)據(jù)。三是開發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)以刺激全國的創(chuàng)新，改進為美國人民服務(wù)的質(zhì)量。

（四）授權(quán)監(jiān)管機構(gòu)，確保政府透明的實現(xiàn)

美國有一批民間法定機構(gòu)被授權(quán)監(jiān)管政府，如：在紐約設(shè)有紐約市利益沖突委員會，下設(shè)公益維護辦公室，該機構(gòu)性質(zhì)為財政撥款的法定機構(gòu)，其負責(zé)人為民選，直接對選民負責(zé)，對違反防止利益沖突法的公務(wù)員進行審定，有效地實行了監(jiān)管。又比如：Opensecrets就是一家跟蹤、記錄美國政界人士個人財產(chǎn)和競選資金善的非營利機構(gòu)，該機構(gòu)推出的網(wǎng)站上不僅有各級政界人士的資產(chǎn)明細，還有他們資產(chǎn)公布報告的PDF版，報告上附有簽名，具有法律效力。

三、推進深圳透明政府建設(shè)的幾點建議

黨的十八屆四中全會審議并通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”是全面推進依法治國的重大任務(wù)之一，透明政府建設(shè)是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。深圳地處改革開放前沿，過去在透明政府建設(shè)方面率先進行了許多有益的探索，取得了一定成績，但也存在許多問題和不足，筆者認為需要在以下幾個方面進一步完善提高。

（一）進一步提高認識，從思想上和行動上高度重視透明政府建設(shè)工作

透明政府是全球化時代公共管理革命的產(chǎn)物，是政府轉(zhuǎn)變職能的結(jié)果，是法治政府的重要組成部分，是預(yù)防腐敗的重要手段，只有從思想上充分認識到透明政府建設(shè)的重要性和迫切性，才能從行動上支持和參與到透明政府建設(shè)中來。領(lǐng)導(dǎo)干部是透明政府建設(shè)的主力軍，必須轉(zhuǎn)變觀念，提高認識，在透明政府建設(shè)中發(fā)揮主力軍作用。建議深圳市政府各部門，一是要樹立“公開是一般原則，不公開是例外”的理念，大力推進本單位的政府信息公開；二是從增強城市競爭力的高度認識透明政府建設(shè)的重要性，透明是現(xiàn)代的標(biāo)志之一，深圳要建成現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市，沒有透明政府是不可能建成的；三是區(qū)分政務(wù)公開和政府信息公開的不同，政務(wù)公開的權(quán)利在政府機關(guān)，公眾只是政府辦事制度改革的被動受益者。而政府信息公開的權(quán)利在公眾，政府信息因公眾的需求公開，不能公開的內(nèi)容政府要有法律依據(jù)。

（二）完善地方立法，制定實施細則和評價體系，使政府信息公開落到實處

目前，我國信息公開的法律主要有2004年施行的《行政許可法》和2008年施行的《政府信息公開條例》兩部法規(guī)。深圳在國家出臺《政府信息公開條例》之前，政府信息公開的立法工作就已推進多年，分別在2003年、2004年和2006年頒行了《深圳市行政機關(guān)政務(wù)公開暫行規(guī)定》、《深圳市政府信息網(wǎng)上公開辦法》和《深圳市政府信息公開規(guī)定》，2012年又出臺了《深圳政府信息公開保密審查辦法》，2013年出臺《深圳市行政機關(guān)公文類信息公開審核暫行辦法》及實施細則，2014年出臺了《深圳市政府信息公開工作考試辦法（試行）》。雖然深圳政府信息公開的規(guī)章制度建設(shè)方面取得了很大進展和諸多成績，但實踐中還存在不少問題，需要進一步完善：

一是深圳要盡快完善地方立法，在國家《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的配套法律法規(guī)。如出臺《公職人員財產(chǎn)申報法》、《政務(wù)公開法》、《行政程序法》等配套法律法規(guī)，協(xié)同推進透明政府建設(shè)。二是建立《政府信息公開評價指標(biāo)體系》，包括信息公開的方式、類別和公開范圍等信息，如果拒絕市民公開申請，涉及的部門必須說明不公開的理由，以保證市民的公開申請能夠得到保障。

（三）推進各領(lǐng)域的信息公開透明，全方位推進透明政府建設(shè)

一是大力推進重點領(lǐng)域的信息公開。如財政資金信息、“三公”經(jīng)費、重大建設(shè)項目、食品藥品安全、政府采購、保障性住房等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域是公眾最為關(guān)注關(guān)切，也最易滋生腐敗的領(lǐng)域。二是推動承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的公共管理或公共服務(wù)職能的社會組織、公共企事業(yè)單位的信息公開?？山梃b美國的經(jīng)驗，對這些領(lǐng)域的數(shù)據(jù)公開設(shè)立專門的網(wǎng)站，方便公眾的查詢和監(jiān)督。

（四）充分利用信息技術(shù)，優(yōu)化透明政府建設(shè)平臺

一是進一步優(yōu)化政府信息公開平臺。目前，“深圳政府在線”是深圳市政府主辦的政府門戶網(wǎng)站，該網(wǎng)站實現(xiàn)了全市政務(wù)公開、網(wǎng)上辦事、意見反饋等功能，極大推進了深圳的透明政府建設(shè)。但也還存在許多需要完善的地方，如統(tǒng)籌力度不夠，各區(qū)、部門信息公開的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、進展不均衡，網(wǎng)站公開的內(nèi)容很有限，范圍不夠廣，互動性、參與性不夠等。需要進一步完善體制機制，使該網(wǎng)站發(fā)揮更大作用。二是利用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)更廣泛、更便利的信息公開。近年來，移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展迅速，微信、手機APP等遍及所有公民，透明政府建設(shè)應(yīng)與時俱進，充分利用這些載體，優(yōu)化完善網(wǎng)上便民服務(wù)平臺，使公眾更快捷地獲取公共服務(wù)。三是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強對政府信息公開數(shù)據(jù)的開放和分析應(yīng)用。更好地開放政府?dāng)?shù)據(jù)信息，供社會化利用，更好地服務(wù)企業(yè)和公民的生產(chǎn)、生活、科研等需要。對各單位各部門公開的信息數(shù)據(jù)及公眾申請公開的信息數(shù)據(jù)進行分析評估，從而督促相關(guān)責(zé)任部門進行整改，提升政府部門依法行政的水平。

責(zé)任編輯：李 彥

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A

1673-5706（2016）03-0093-04

2016-03-11

陶衛(wèi)平，深圳市委黨校教育長。