茅丹鳳，張瑾華，何珊

（遼寧工程技術大學公共管理與法學院，遼寧阜新123000）

資源型城市基層環(huán)境行政執(zhí)法問題研究

茅丹鳳，張瑾華，何珊

（遼寧工程技術大學公共管理與法學院，遼寧阜新123000）

資源枯竭、環(huán)境污染早已成為資源型城市實現可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。長時間掠奪式的開發(fā)對城市環(huán)境造成了無法挽回的傷害。資源型城市曾經是全中國的經濟命脈，為國家的建設和社會的發(fā)展立下了汗馬功勞，作出了重大貢獻。但一味不計后果地索取，終究使得資源日漸枯竭，由此也引發(fā)了一系列的環(huán)境問題。我國資源型城市的環(huán)境問題迫在眉睫，但環(huán)境治理卻頻頻陷入困境，在環(huán)境行政執(zhí)法中涌現出不少的問題。

環(huán)境保護；行政執(zhí)法；基層

一、我國資源型城市的現狀

資源型城市的發(fā)展歷史大多濃縮在了短短幾十年里，它們通過開發(fā)自身所擁有的豐富的資源在極短的時間內走向繁榮與昌盛，但同時又在極短的時間內走向經濟的衰竭和后退。東北三省就是一個極具代表性的例子。工業(yè)化初期，資源型城市以其豐富的自然資源為工業(yè)發(fā)展提供充足的原材料。但隨著工業(yè)化的持續(xù)推進，這些曾經的光榮老城市先后急速地進入了資源枯竭或瀕臨枯竭的境況。在2008年、2009年、2012年中，國家先后分三批確定了69個資源枯竭型城市（縣、區(qū)），對那些衰退的資源型城市給予了極大地關注。在我國的600多個城市中，資源型城市就多達118個，占全國城市總數比例的18%。隨著當地資源被無序開發(fā)和管理不善等問題，出現了礦區(qū)地面塌陷、良田變荒、廢礦渣石隨處堆放等問題，曾經的綠山變成了荒坡，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，基礎設施嚴重損壞，嚴重影響了居民生活。

二、環(huán)境保護對資源型城市發(fā)展的影響

政府作為決策的實施者，在資源型城市的環(huán)境保護中起到了關鍵性的作用。資源型城市目前面臨著資源枯竭與環(huán)境污染的雙重困境。我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定，政府對環(huán)境負有保護責任。我國政府要充分發(fā)揮行政職能，把環(huán)境保護作為自己行政職能的一部分，依法保護環(huán)境，為城市轉型發(fā)展提供有力保障。

三、當前我國環(huán)境行政執(zhí)法中存在的問題

1.現行體制不利于環(huán)保部門從嚴執(zhí)法

如今各級政府都存在著“經濟成敗論英雄”的觀念，在經濟發(fā)展與環(huán)境之間，政府往往會一味地追求眼前的經濟發(fā)展而對日后可能會帶來的環(huán)境問題置若罔聞。這樣片面追求GDP增長的沖動，消弱了其對環(huán)境的責任意識和法律意識。據遼沈晚報消息，2013年遼寧省阜新市伊嗎圖創(chuàng)業(yè)園區(qū)一家化工廠發(fā)生了爆炸。在阜蒙縣安監(jiān)局的爆炸事件認定書中表示，此次爆炸是該化工廠的原料中含有超標物質，引起化學反應，導致爆炸。爆炸導致四名工人燒傷，其中三人比較嚴重。而在此爆炸事件之前，園區(qū)和該工廠就因污水中含有不符合國家污水質量標準而被環(huán)保局處以罰款。不難想象，工廠污水的排放會對當地水資源產生多大的危害。對此，環(huán)保部門并沒有查封工廠，勒令其停業(yè)整頓，僅以罰款了事。無論如何，都不能置當地居民的安危于不顧，更不能否定此次事故所帶來的環(huán)境影響。就算是出于地方財政收入的考慮，也不能以環(huán)境的損失為前提和代價。

2.環(huán)境配套法律制度的缺失

只有“有法可依”，才能“執(zhí)法必嚴”。由于我國經濟的飛速、持續(xù)發(fā)展，不可避免地會涌現出越來越多前所未有的環(huán)境問題，而在當前的法律中并不能找到相應的法律去處理這種問題，因此就造成了“無法可依”的尷尬局面。不可置否，法律的滯后性是其中的一個客觀因素。但我們也不能否定，我國在環(huán)境立法上仍然存在著諸多的法律漏洞，環(huán)境法律體系還是很不完善的，留有較大的空白。這也就直接導致了我國環(huán)境行政執(zhí)法難的問題。此外，我國現行的許多生效的環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)章之間也存在著許多問題，往往讓環(huán)境行政執(zhí)法者無所適從。例如，對環(huán)境違法行為的處罰方面，不同法律法規(guī)之間也存在沖突，處罰的角度不同致使處罰的標準也不同。環(huán)境法律法規(guī)之間的交叉重疊，甚至是矛盾和沖突往往會使基層的執(zhí)法者一頭霧水，不知如何確定處罰的標準，執(zhí)法的隨意性太大。法律法規(guī)如果沒有明確規(guī)定一個標準，這在實際工作中很容易引起矛盾，無形中也就加大了基層行政執(zhí)法者的工作難度。

3.環(huán)境行政處罰力度不夠、處罰數額過低

在我國現行法律、法規(guī)中處罰力度不強，禁則多，罰款少，以致出現“守法成本高、違法成本低”的怪現象。我國現行環(huán)境法所規(guī)定的環(huán)境行政處罰形式主要有：（一）警告；（二）罰款；（三）責令停產整頓；（四）責令停產、停業(yè)、關閉；（五）暫扣、吊銷許可證或其他具有許可證性質的證件；（六）沒收違法所得、沒收非法財物；（七）行政拘留等。而其中環(huán)境保護行政主管部門能使用的行政處罰措施主要是警告、罰款為主的，致使環(huán)境行政執(zhí)法缺乏執(zhí)法力度。并且目前我國排污收費的征收標準偏低，甚至低于治污成本，導致違法成本過低。據中國環(huán)境報調查，上海違法成本與執(zhí)法成本之比竟達1：6。一些大企業(yè)治理污染的投入卻遠遠高于行政罰款的數額數倍。因此基于經濟利益的考慮，大多數企業(yè)寧愿受行政罰款也不愿去做環(huán)境保護和污染治理。根據現行的環(huán)境法律法規(guī)，對于企業(yè)的嚴重排污行為，最高罰款數額也僅僅是10萬元。所以，加大環(huán)境行政處罰力度，提高處罰的數額勢在必行。

4.基層環(huán)境行政執(zhí)法人員面臨的執(zhí)法風險

在基層行政執(zhí)法中，時常會發(fā)生暴力抗法而使執(zhí)法人員受到人身安全和財產安全的威脅現象。造成暴力抗法現象的主要原因是：相對人對行政處罰決定的不服和不滿。一旦超過相對人的心理預期，超出相對人的承受范圍，相對人則往往情緒失控，采用暴力手段毆打報復執(zhí)法人員，以此來表達自己對處罰的不滿。一旦基層執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中稍有不當，使行政相對人受到財產損失或人身傷害，那么環(huán)保行政機關將面臨著承擔行政訴訟的風險。相應地，若行政機關敗訴，那么與此事相關的執(zhí)法人員也當然不能置身事外，要承擔行政賠償后的追償責任的財產損失，甚至會受到相對人的打擊報復，執(zhí)法人員引咎辭職的事屢見不鮮。因此，基層環(huán)境行政執(zhí)法人員往往會避重就輕，甚至包庇環(huán)境違法行為。

四、提高基層環(huán)境行政執(zhí)法能力的方法

1.加強政府監(jiān)督職能和監(jiān)管力量

要解決環(huán)境問題中的“政府失靈”問題，首先要加強對政府的監(jiān)督力度，迫使政府提高行政效率。對于一個城市的環(huán)境保護而言，最有發(fā)言權的既不是當地的政府官員，也不是上級的領導部門，而是生活在當地的普通老百姓。在現有的社會政治環(huán)境條件下，有關部門可以在環(huán)境法律和政策制定的過程中向公眾召開并向全社會直播聽證會或者在各級人大中專門設立環(huán)境委員會部門的方式，來加強人民群眾對政府決策的影響力。有了人民群眾的監(jiān)督，政府才能更好地在發(fā)展好經濟的同時兼顧環(huán)境保護，而不是一味地通過掠奪式開發(fā)來片面地追求經濟利益。

2.完善法律法規(guī)，提高環(huán)保執(zhí)法權威

環(huán)境保護的相關法律法規(guī)應該明確政府的每一個部門、每一個基層執(zhí)法者的具體職責，通過協(xié)調各相關部門的工作，以此來提高工作效率。對政府在環(huán)境行政執(zhí)法中出現的不作為、亂作為現象，要嚴格依法追究相關部門的法律責任，將追責制度納入政府工作日程當中。有了清晰明確的問責制度，能夠有效地遏制地方政府充當違法企業(yè)的“保護傘”，對那些縱容、包庇、袒護違法排污企業(yè)的地方政府產生巨大的威懾力。因此，筆者認為應擴大環(huán)保部門對污染企業(yè)查封、沒收設備、扣押產品等強制型執(zhí)行措施的適用范圍，加大執(zhí)法的力度和強度，通過更強有力的措施來嚴厲打擊污染企業(yè)，最大限度地避免和防止重大污染事故的發(fā)生。在加大處罰力度的同時，還可以增加環(huán)境行政獎勵機制，從而既能處罰那些違法的企業(yè)，又能調動其他守法企業(yè)的積極性。

3.加強環(huán)保部門建設，努力提高自身執(zhí)法能力

基層行政執(zhí)法人員整體的工作素質是行政執(zhí)法過程中的關鍵因素之一。因此，為了提高基層環(huán)境行政執(zhí)法水平，需要不斷提升基層執(zhí)法人員的思想道德素質、政策業(yè)務素質和執(zhí)法操作能力。環(huán)保相關部門應提高“入行”的門檻和要求，在招收和聘用基層執(zhí)法人員時，要統(tǒng)一標準，公平競爭，好中選優(yōu)。另一方面，對于現有的執(zhí)法人員，應當定期組織他們參與培訓學習，以此來不斷提升自身的專業(yè)知識和執(zhí)法能力，適應不斷更新變化的環(huán)境法律法規(guī)。另外，大力開展基層環(huán)境行政執(zhí)法建設，不斷壯大基層環(huán)境行政執(zhí)法隊伍，要因地制宜地在不同環(huán)境執(zhí)法領域內進行適當的人員數量配制和職責劃分。同時，國家及地方政府還應當加大對基層環(huán)保部門的基礎設施建設資金投入，在環(huán)境執(zhí)法的設備、技術和手段等多方面加大投資，不斷改善環(huán)境執(zhí)法機構的執(zhí)法條件，確保其擁有先進的設備和儀器，從而提高基層環(huán)保執(zhí)法隊伍的綜合素質和執(zhí)法效率，保證基層環(huán)境行政執(zhí)法科學、安全、高效、有序地進行。

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