文│顧自福（甘肅省肅南裕固族自治縣草原監(jiān)理所）

對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)呗鋵?shí)情況的調(diào)研

文│顧自福（甘肅省肅南裕固族自治縣草原監(jiān)理所）

草原生態(tài)安全屏障的問題由來已久，一直得不到徹底解決，除了人為的破壞之外，草場超載、過牧，林草植被退化，氣溫升高，降雨量減少是主要的原因。而造成這些原因的是牧區(qū)人口的壓力，目前的草原資源已承受不了日益增長的牲畜需求和發(fā)展。解決這一難題，要標(biāo)本兼治。但是，保護(hù)草原生態(tài)資源，解決牲畜的出路問題，并沒有解決生態(tài)永續(xù)發(fā)展和人、畜的深層次矛盾。要處理好這些關(guān)系，只有通過草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策落實(shí)來解決。

一、實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)呷〉玫某尚?/h2>

1.牧民群眾收入增加、生活水平得到提高。實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咭殉蔀槟羺^(qū)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的一個重要組成部分，通過發(fā)放禁牧草原補(bǔ)助、草畜平衡獎勵、牧草良種補(bǔ)貼和牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼資金，牧區(qū)農(nóng)牧民人均年受益大幅度提高，在一定程度上彌補(bǔ)了牧民因禁牧和草畜平衡而減少的部分收入。特別是草原補(bǔ)獎資金發(fā)放對于五保戶、孤寡老人、喪失勞動能力和缺乏生產(chǎn)資料的貧困戶等起到了明顯的“兜底”保障作用，經(jīng)問卷調(diào)查，61%的牧民認(rèn)為收入有了一定的增加。草原補(bǔ)獎?wù)咝允杖胝嫉搅瞬糠帜羺^(qū)2014年農(nóng)牧民人均純收入的35%以上，保證了牧民的收入不減少、生活水平不下降的目標(biāo)。

2.草原管護(hù)力度進(jìn)一步加大，禁牧區(qū)草原生態(tài)得到明顯恢復(fù)。退牧還草工程和補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施成為牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要方面，草原牧區(qū)各級政府先后制定發(fā)布了相關(guān)配套辦法，層層簽訂禁牧管護(hù)責(zé)任書，嚴(yán)格落實(shí)禁牧制度，加大了禁牧巡查和案件查處力度。同時，在禁牧區(qū)還采取圍欄封育、草地改良等手段，改善了牧草生長條件，草原生態(tài)得到明顯恢復(fù)，草地植被覆蓋度明顯提高，促進(jìn)了草地生態(tài)向良性演替方向發(fā)展。

3.牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步改善。草原補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施五年來，各級黨委、政府先后出臺了一系列政策措施，著力從夯實(shí)畜牧業(yè)基礎(chǔ)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式入手，加強(qiáng)對發(fā)展畜牧產(chǎn)業(yè)的政策引導(dǎo)、資金扶持，目前，大部分牧區(qū)縣建成科技示范園區(qū)、養(yǎng)殖小區(qū)（場）、高標(biāo)準(zhǔn)暖棚羊舍、儲草棚，發(fā)展人工種草，飼草料加工牧區(qū)舍飼半舍飼養(yǎng)殖率達(dá)到65%以上。

4.牧民群眾對保護(hù)草原生態(tài)的意識明顯增強(qiáng)。在調(diào)查過程中，通過座談交流和問卷調(diào)查，絕大多數(shù)牧民群眾對草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩哪康囊饬x都有明確的認(rèn)識，認(rèn)為草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩哪康氖遣菰鷳B(tài)保護(hù)的占到了92%，同時，部分群眾還提出了繼續(xù)實(shí)施禁牧和草畜平衡，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、加大監(jiān)管力度，確保補(bǔ)獎工作實(shí)效等意見建議。

二、草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施中存在的主要問題

1.草畜平衡區(qū)天然草地總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，超載過牧現(xiàn)象嚴(yán)重，減畜難度大。在調(diào)查過程中，鄉(xiāng)村和牧民普遍反映草畜平衡區(qū)天然草地沒有得到明顯恢復(fù)。有38%的牧民認(rèn)為草原生態(tài)比以前差或沒有恢復(fù)，一方面，相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對減畜目標(biāo)任務(wù)重視不夠，落實(shí)草畜平衡目標(biāo)任務(wù)力度不大；另一方面，部分牧民有養(yǎng)大群羊，依靠牲畜數(shù)量增收的思想，造成牲畜飼養(yǎng)量大幅增加，導(dǎo)致夏秋草場超載過牧，部分草原植被退化加劇。調(diào)查顯示，有75%的牧民認(rèn)為禁牧和草畜平衡獎勵標(biāo)準(zhǔn)較低，牧民群眾保護(hù)草原和建設(shè)草原的積極性不高，部分牧民不愿主動履行草畜平衡責(zé)任，承擔(dān)出欄減畜義務(wù)，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下?lián)尫艁y牧、過度放牧，使草畜平衡區(qū)草原生態(tài)改善不明顯，連片使用的部分夏秋場建設(shè)成果難以得到有效鞏固。近年來，部分草畜平衡區(qū)草原植被蓋度、產(chǎn)草量、草群高度均有所下降。

2.部分禁牧和草畜平衡區(qū)域相互交錯，增加了監(jiān)管難度。由于在退牧還草工程實(shí)施過程中按照先重點(diǎn)后一般的原則，對部分重點(diǎn)生態(tài)區(qū)和重度退化草場實(shí)施禁牧休牧，分區(qū)域進(jìn)行了草原圍欄建設(shè)，在一定程度上造成了禁牧草原條塊分割，禁牧區(qū)與草畜平衡區(qū)相互交錯，造成村與村、戶與戶，甚至一戶四季草場也存在禁牧與草畜平衡共存的“插花草場”，加之禁牧規(guī)模不足，不能有效解決禁牧草場條塊分割的現(xiàn)狀，導(dǎo)致落實(shí)草畜平衡減畜任務(wù)和后續(xù)監(jiān)管難度大。

3.草原監(jiān)管力量薄弱，草畜平衡難以落實(shí)。目前牧區(qū)擔(dān)負(fù)草原監(jiān)管責(zé)任的縣級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)人員少，而牧區(qū)禁牧、草畜平衡面積大、戰(zhàn)線長、情況復(fù)雜，難以有效擔(dān)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有草原監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)和監(jiān)管執(zhí)法人員，無法有效實(shí)施監(jiān)管。各村雖然都有防疫員兼職草管員，但由于防疫任務(wù)重、工資待遇低、責(zé)任意識弱等多種因素，不能有效落實(shí)監(jiān)管責(zé)任?？h、鄉(xiāng)、村沒有形成完善的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，形不成合力，草畜平衡政策執(zhí)行乏力，使草原生態(tài)監(jiān)管不到位，對超載過牧缺乏有效監(jiān)管。牲畜總量不降反升，天然草場壓力加大，草畜平衡沒有達(dá)到預(yù)期目的。

4.政策宣傳講解不夠透徹，對政策理解上還存在誤區(qū)。在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)部分群眾單純認(rèn)為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎資金是為保護(hù)草原生態(tài)而發(fā)放的生活補(bǔ)助，對按人、按戶分配補(bǔ)獎資金的期望值過高，造成了大量的分戶、遷戶等問題，從而引發(fā)諸多的矛盾糾紛。牧區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都普遍反映自從草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施后，人口和戶籍問題集中凸顯。許多新分戶的出現(xiàn)將直接導(dǎo)致實(shí)際發(fā)放戶數(shù)超過省上核定的牧戶數(shù)。此外，個別村集體草場面積大、資金多，出現(xiàn)資金二次分配而引發(fā)新的不公和矛盾，直接影響政策效果和經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

5.補(bǔ)獎資金的使用效益沒有達(dá)到最大化。一是在落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)吆?，通過發(fā)放禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎勵、牧草良種補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料補(bǔ)貼資金，牧民群眾的收入有了較大幅度增長，生活水平明顯提高。但是部分牧民也由此淡忘了勤勞致富、勤儉節(jié)約的精神，沒有長遠(yuǎn)打算，缺乏憂患意識，存在等、靠、要思想；部分牧民把補(bǔ)獎資金單純當(dāng)作是生活補(bǔ)貼，補(bǔ)獎資金用于舍飼養(yǎng)殖、飼料儲備、棚圈建設(shè)、畜種改良等后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上投入不足，有棚無畜、有畜無草、無草無畜的現(xiàn)象有增無減，補(bǔ)獎資金在促進(jìn)牧民生產(chǎn)發(fā)展上效益不明顯。

二是村級集體補(bǔ)獎資金的有效利用率不高，在使用過程中還存在許多問題，如部分村對禁牧區(qū)牧道、水源、棚圈、配種站點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏必要的維護(hù)。使集體補(bǔ)獎資金在推動轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展、促進(jìn)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的作用未能充分發(fā)揮出來。

三、建議

1.進(jìn)一步加大新一輪補(bǔ)獎?wù)叩难a(bǔ)助力度。各級政府應(yīng)把爭取二期草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)咦鳛榻ㄔO(shè)生態(tài)文明的重大戰(zhàn)略舉措、重要的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策來謀劃和爭取，及早動手，超前謀劃，積極向上匯報銜接，確保二期補(bǔ)獎?wù)咴谀羺^(qū)順利實(shí)施并力爭補(bǔ)獎資金、規(guī)模高于一期。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好牧民群眾的宣傳教育引導(dǎo)工作，深刻認(rèn)識實(shí)施草原補(bǔ)獎?wù)叩闹卮笠饬x，明確發(fā)放補(bǔ)獎資金的目的作用，客觀反映一期政策實(shí)施過程中取得的成效。要充分發(fā)揮牧區(qū)全國及省市人大代表、政協(xié)委員的作用，從構(gòu)筑草原生態(tài)保護(hù)屏障的戰(zhàn)略高度出發(fā)，廣泛通過各種途徑、運(yùn)用多種方式積極反映、爭取，從頂層安排和制度設(shè)計(jì)上取得支持，確保上下銜接的可靠性。

2.進(jìn)一步健全草原監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)草原行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一是加強(qiáng)和完善草原監(jiān)督管理體系建設(shè)，在人員編制、工作經(jīng)費(fèi)、設(shè)施裝備等方面予以支持。二是建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級草原管護(hù)聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，確定專職草原監(jiān)理執(zhí)法人員，就近、方便、及時受理、查處一般違反草原禁牧和草畜平衡制度的案件，糾正其他違反草原法規(guī)的行為。三是規(guī)范村級草原管護(hù)員選聘管理，合理確定草原管護(hù)員聘任對象，根據(jù)草場面積及管護(hù)任務(wù)聘任相應(yīng)數(shù)量的草原管護(hù)員，并在管護(hù)經(jīng)費(fèi)上予以保障。四是加大對草原禁牧和草畜平衡制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查力度，堅(jiān)決查處違反草原禁牧和草畜平衡管理規(guī)定的行為，依法嚴(yán)厲打擊各種破壞草原生態(tài)環(huán)境的違法案件，鞏固草原建設(shè)成果。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳、強(qiáng)化教育引導(dǎo)，營造良好氛圍。一是進(jìn)一步深化對落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)咧匾饬x的認(rèn)識，認(rèn)真宣傳好國家政策，使牧民群眾深刻理解草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)呤且豁?xiàng)階段性政策，一個禁牧期后，根據(jù)草場生態(tài)功能恢復(fù)情況，合理確定需要繼續(xù)禁牧或轉(zhuǎn)入草畜平衡管理，妥善處理好保護(hù)生態(tài)和發(fā)展生產(chǎn)的關(guān)系，做好長遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃。

二是教育和引導(dǎo)廣大牧民群眾明確自己的權(quán)利和義務(wù)，澄清牧民群眾對“減畜”的模糊認(rèn)識，明確“減畜”是減少在天然草場放牧的牲畜，而不是減少飼養(yǎng)總量，最大限度地調(diào)動牧民群眾參與草原生態(tài)保護(hù)的積極性和主動性，樹立保護(hù)草原就是保護(hù)自己家園的意識。

三是加大對草原生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)政策的宣傳力度，不斷提高農(nóng)牧民群眾保護(hù)草原的主體意識、責(zé)任意識和法律意識。

4.進(jìn)一步完善配套政策，健全工作機(jī)制。在積極爭取二期補(bǔ)獎?wù)叩倪^程中要認(rèn)真借鑒一期政策實(shí)施中的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善相關(guān)政策措施。一是爭取擴(kuò)大重要草原生態(tài)功能區(qū)禁牧面積，將生態(tài)核心區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)草原全部禁牧，積極推進(jìn)整村、整鄉(xiāng)禁牧，徹底解決禁牧和草畜平衡“插花型草場”管護(hù)難度大的問題。二是在保證現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，爭取建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵長效機(jī)制和遞增機(jī)制，由短期補(bǔ)貼向建立長效機(jī)制轉(zhuǎn)變，避免因補(bǔ)獎項(xiàng)目結(jié)束而出現(xiàn)生態(tài)問題反彈的現(xiàn)象，使草原生態(tài)得到全面有效的恢復(fù)。同時，爭取適當(dāng)提高補(bǔ)助獎勵標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和牧民增收雙贏。三是在確保與上級政策充分銜接的基礎(chǔ)上，結(jié)合牧區(qū)實(shí)際，對第一輪管理辦法進(jìn)一步充實(shí)和完善，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)政策的可操作性，使政策的落實(shí)有章可循、有法可依。同時，要盡量合理安排邊界地區(qū)的禁牧和草畜平衡區(qū)域，認(rèn)真研究探討部分村集體補(bǔ)獎資金過大、長期經(jīng)營畜牧業(yè)的城鎮(zhèn)戶口人員如何享受補(bǔ)獎?wù)叩葐栴}。盡可能地減少和化解政策執(zhí)行過程中引起的矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

5.進(jìn)一步加快生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)草畜平衡、可持續(xù)發(fā)展。一是要教育和引導(dǎo)牧民群眾破除“沒有草場難養(yǎng)畜”的狹隘思想，樹立飼草料多元化的新觀念，破除依賴自然放牧的傳統(tǒng)習(xí)慣，樹立舍飼圈養(yǎng)、精細(xì)喂養(yǎng)、科學(xué)管理、注重畜產(chǎn)品品質(zhì)的新觀念，積極調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，逐步將資金投入由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)移到舍飼養(yǎng)殖、飼草料加工儲備、畜種改良等方面，使現(xiàn)有的科技示范園、養(yǎng)殖小區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)暖棚羊舍、儲草棚、飼草料加工點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，盡快消除有棚無畜、有畜無草、無草無畜等現(xiàn)象，努力發(fā)展高效舍飼養(yǎng)殖，切實(shí)減少天然草場的牲畜飼養(yǎng)量，促進(jìn)草原生態(tài)有效恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)草畜平衡，真正達(dá)到“禁牧不禁養(yǎng)，減畜不減肉，減畜不減收”目標(biāo)。

二是加大優(yōu)良畜種產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度，積極爭取在二期補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施中，將牧區(qū)細(xì)毛羊、牦牛等地方優(yōu)勢畜種納入良種補(bǔ)貼或基礎(chǔ)母畜補(bǔ)貼范圍。增加細(xì)毛羊基礎(chǔ)母羊和舍飼養(yǎng)殖補(bǔ)助，增強(qiáng)牧民群眾對細(xì)毛羊養(yǎng)殖信心，要把細(xì)毛羊特色產(chǎn)業(yè)作為后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，努力降低生產(chǎn)成本，提高經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

三是要鼓勵和引導(dǎo)牧民群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，要把勞動力技能培訓(xùn)作為轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的重要舉措，增強(qiáng)培訓(xùn)實(shí)效，提高牧民群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的適應(yīng)能力，積極動員牧民群眾開展旅游服務(wù)、土特產(chǎn)銷售、玉石產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)輸出、自主創(chuàng)業(yè)等，走出一條既能改善生態(tài)環(huán)境，又能促進(jìn)農(nóng)牧民增收致富和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏之路。

點(diǎn)評：2015年是第一輪草原補(bǔ)獎機(jī)制的收官之年，對其落實(shí)情況進(jìn)行總結(jié)分析，是檢驗(yàn)政策成效、完善政策內(nèi)容的重要依據(jù)。