文/徐春梅 萊州市國(guó)土資源局 山東煙臺(tái) 261400

淺談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接

文/徐春梅 萊州市國(guó)土資源局 山東煙臺(tái) 261400

隨著時(shí)代的快速發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也越來(lái)越快，人們的生活水平越來(lái)越高，人們?cè)絹?lái)越重視生活的舒適性，也更關(guān)注城市規(guī)劃問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)城市的合理規(guī)劃，有必要加強(qiáng)土地規(guī)劃，加強(qiáng)城市規(guī)劃與土地規(guī)劃之間的聯(lián)系，并在中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程，這對(duì)我國(guó)城市化水平的提高至關(guān)重要。

城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；銜接

1、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的關(guān)系

1.1同質(zhì)性分析

土地規(guī)劃是為了合理開(kāi)發(fā)，利用土地資源而制定的指導(dǎo)性的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，是國(guó)土規(guī)劃的重點(diǎn)組成部分；城市規(guī)劃則是國(guó)土規(guī)劃在城市建設(shè)方面的落實(shí)和深化。從規(guī)劃的范圍來(lái)看，城市規(guī)劃可以被視為為了滿足特定對(duì)象——城市而制定的特殊的土地規(guī)劃，兩者之間的關(guān)系是點(diǎn)與面，局部與整體的關(guān)系。

1.2差異性分析

1.2.1性質(zhì)不同

土地規(guī)劃是人們?yōu)榱颂岣咄恋氐漠a(chǎn)出率，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，確保耕地保有量，從而根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和自然、氣候、人文條件，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)土地的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)等做出的規(guī)劃，其核心在于土地的開(kāi)發(fā)和保護(hù)。城市規(guī)劃的核心重點(diǎn)則是城市布局，是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)間內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃，對(duì)城市用地進(jìn)行規(guī)劃、安排，從而實(shí)現(xiàn)城市布局的最優(yōu)化設(shè)計(jì)。

1.2.2作用不同

土地規(guī)劃的作用主要表現(xiàn)在利用、協(xié)調(diào)和保護(hù)三個(gè)方面，通過(guò)土地規(guī)劃，對(duì)各部門、各單位用地進(jìn)行協(xié)調(diào)分配，解決各行業(yè)用地矛盾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，監(jiān)督土地利用情況，對(duì)土地資源進(jìn)行保護(hù)，保證土地資源的合理利用。城市規(guī)劃的主要作用則體現(xiàn)在城市的空間架構(gòu)方面，城市規(guī)劃以城市土地的分配為核心，對(duì)城市空間的開(kāi)發(fā)、建設(shè)進(jìn)行了一系列限制，使得各類工程可以根據(jù)政府制定的城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行有序的開(kāi)發(fā)，確保土地的使用符合公共利益。

2、優(yōu)化土地使用分配

2.1城市規(guī)劃是牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境諸多因素的系統(tǒng)工程，在優(yōu)化土地使用方面，通過(guò)明確每塊土地使用性質(zhì)、有償使用制度，達(dá)到合理利用土地資源，合理分配土地資源的目的。

2.2如果不嚴(yán)格按照城市規(guī)劃使用土地，將造成某些開(kāi)發(fā)商出于自身經(jīng)濟(jì)利益的追求與少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，有可能迫使規(guī)劃管理部門對(duì)規(guī)劃的土地使用性質(zhì)與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度做出不合理改動(dòng)，是土地利用脫離了有效控制，甚至使城市用地布局受到損害，例如，一些城市中的公共設(shè)施用地，綠化用地被房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)所侵占的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，有效的城市規(guī)劃對(duì)土地使用分配的必要性和現(xiàn)實(shí)意義是不言而喻的。

3、城市規(guī)劃與土地規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因分析

3.1編制時(shí)間不同

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃之間的顯著差異表現(xiàn)在編制歷史方面，舉個(gè)例子：某市已經(jīng)完成了2016年～2022年期間的城市總規(guī)劃，且規(guī)劃方案已著手編制，準(zhǔn)備在短時(shí)間內(nèi)上報(bào)。然而在這個(gè)時(shí)期，該市的土地規(guī)劃項(xiàng)目卻未正式啟動(dòng)，從中可以看出，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的編制時(shí)間明顯不同，這也導(dǎo)致兩者在用地規(guī)模等方面無(wú)法銜接。

3.2用地規(guī)模不相同

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃用地規(guī)模不同，例如：某市2001～2013年城市總規(guī)劃中的用地規(guī)模為65平方公里，然而，土地規(guī)劃確定的用地規(guī)模卻是51平方公里，換言之，土地規(guī)模所確定的用地面積難以滿足城市規(guī)劃，無(wú)法達(dá)到城市發(fā)展實(shí)際需求。

3.3發(fā)展方向不同

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃兩者的發(fā)展方向不同，例如：某市2011年～2022年的城市總規(guī)劃中將城市發(fā)展方向確定為泉北大街以北到營(yíng)頭崗，然而該市土地規(guī)劃中的拓展方向尚未明確。

3.4建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)不同

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃在建設(shè)項(xiàng)目用地性質(zhì)方面也呈現(xiàn)不同，從而導(dǎo)致城市總規(guī)劃確定的項(xiàng)目建設(shè)位置無(wú)法根據(jù)規(guī)劃區(qū)域?qū)嵤┙ㄔO(shè)，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)布局不合理。

4、如何促進(jìn)城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接

4.1建立長(zhǎng)效合作機(jī)制

土地管理部門作為國(guó)家統(tǒng)一管理土地的職能部門，應(yīng)對(duì)各用途、各專業(yè)用地提出一系列總體用地規(guī)劃指標(biāo)，其中包括城市人均用地指標(biāo)。在編制土地利用總體規(guī)劃、確定土地利用指標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮我國(guó)的城市化進(jìn)程，土地政策應(yīng)當(dāng)與城市化進(jìn)程協(xié)調(diào)一致，應(yīng)給城市總體規(guī)劃、城市用地留有一定的彈性，用地指標(biāo)不要限制過(guò)死，要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.2保持規(guī)劃期限的一致

對(duì)規(guī)劃期限進(jìn)行設(shè)定時(shí)，建議設(shè)置為5年，以保證能夠跟國(guó)民經(jīng)濟(jì)以及我國(guó)社會(huì)發(fā)展的5年計(jì)劃能夠保持步伐一致。而對(duì)城市進(jìn)行總體規(guī)劃時(shí)，則可以將編制的期限設(shè)置為20年，同時(shí)也可以將土地的利用總體規(guī)劃的期限進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整為20年。這樣一來(lái)，為后期兩個(gè)部門的主管祖師并修編下一輪的土地利用總體規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的節(jié)奏保持一致，且能夠保持土地利用總體規(guī)劃跟城市總體規(guī)劃相互有效的銜接。

4.3持用地范圍的一致性

一般城市的總體規(guī)劃中所規(guī)劃的基礎(chǔ)用地范圍主要涉及有：城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地；城鎮(zhèn)居民點(diǎn)周邊的農(nóng)居點(diǎn)；交通用地；獨(dú)立工礦用地等。而土地利用總體規(guī)劃中所規(guī)劃的基礎(chǔ)用地范圍主要就是城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地。就用地的范圍而言，土地規(guī)劃利用要比城市總體規(guī)劃的范圍要小，所以，要對(duì)兩規(guī)的用地范圍，即是所謂的城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村建設(shè)的用地、工礦用地以及其他建設(shè)用地進(jìn)行有效的統(tǒng)一，保持其一致性。建議將城市總體規(guī)劃城鎮(zhèn)居民點(diǎn)作為中心點(diǎn)，而農(nóng)村居民點(diǎn)的用地以及獨(dú)立工礦用地則不包含在內(nèi)，確保跟土地利用總體的規(guī)劃一致。

4.4保持指標(biāo)預(yù)測(cè)的一致性

在城市總體規(guī)劃中，預(yù)測(cè)城市用地規(guī)模時(shí)若以人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)最終必然會(huì)發(fā)生根本性的變化，因此，利用人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)的方式已經(jīng)難以與城市的發(fā)展相適應(yīng)，并且人口的機(jī)械增長(zhǎng)率也并不是準(zhǔn)確無(wú)誤的，實(shí)際各市的人口機(jī)械增長(zhǎng)不可能全部都為正增長(zhǎng)。建議分析人口密度與土地集約利用的關(guān)系，采取相關(guān)措施真正實(shí)現(xiàn)土地集約化利用最大化。

結(jié)語(yǔ)：

盡管城市規(guī)劃與土地運(yùn)用規(guī)劃是兩個(gè)范圍的規(guī)劃，但二者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景形勢(shì)下卻是有機(jī)統(tǒng)一的，只有把發(fā)展方向、用地布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作做好了，城市規(guī)劃與土地運(yùn)用規(guī)劃才可以方便實(shí)施與管理。統(tǒng)籌兩種規(guī)劃才可以把經(jīng)濟(jì)效益提高，才可以把社會(huì)效益提高，才可以把環(huán)境效益提高。

[1]王彥忠.淺談城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接問(wèn)題[J].人間，2015（16）：31.

[2]李超.關(guān)于城市規(guī)劃中的土地規(guī)劃問(wèn)題分析[J].山西建筑，2015(8)：19-20.