“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”背景下土地復(fù)墾的問(wèn)題與對(duì)策

康環(huán)芳

（許昌學(xué)院法政學(xué)院，河南 許昌461000）

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”背景下土地復(fù)墾的問(wèn)題與對(duì)策

康環(huán)芳

（許昌學(xué)院法政學(xué)院，河南 許昌461000）

將農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）整理復(fù)墾為耕地，是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策實(shí)施過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，土地復(fù)墾工作存在復(fù)墾后的耕地質(zhì)量不高、復(fù)墾資金缺乏等問(wèn)題。究其原因，主要是制度不完善、法律運(yùn)行不暢。為此，應(yīng)完善相關(guān)立法，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，改進(jìn)法律宣傳方式，以保障土地復(fù)墾工作取得成效。

土地復(fù)墾；耕地保護(hù)；法律運(yùn)行

土地具有生產(chǎn)、社會(huì)和生態(tài)等多種用途，實(shí)現(xiàn)有限土地資源的合理配置和有效利用，是當(dāng)今世界各國(guó)土地制度所追求的重要目標(biāo)。我國(guó)地少人多，土地的稀缺性明顯，如何在堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策的前提下，解決好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展對(duì)土地資源的需求不斷擴(kuò)大，農(nóng)村建設(shè)用地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻等發(fā)展與保護(hù)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置與高效利用，是目前我國(guó)土地管理工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。為解決此問(wèn)題，國(guó)家對(duì)土地政策作了一系列探索和調(diào)整，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（為行文便利，下文有時(shí)簡(jiǎn)稱(chēng)為“增減掛鉤”）政策便是其中之一。

1 “城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的背景與要求

早在2004年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）在第二部分“加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理”中就指出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。”2006年，根據(jù)《關(guān)于天津等五?。ㄊ校┏擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點(diǎn)的批復(fù)》（國(guó)土資函〔2006〕269號(hào)），天津市等5?。ㄊ校┏蔀槭着擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)。2008年6月27日，國(guó)土資源部發(fā)布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《掛鉤辦法》），對(duì)掛鉤試點(diǎn)作了比較全面和具體的規(guī)定。截至2009年，國(guó)土資源部共批復(fù)了24個(gè)試點(diǎn)省份。隨著土地整理工作的進(jìn)一步推進(jìn)，“增減掛鉤”政策成為了緩解城市建設(shè)用地需求壓力，節(jié)約集約利用農(nóng)村建設(shè)用地，促進(jìn)“三化協(xié)調(diào)”發(fā)展的有力舉措。

《掛鉤辦法》第2條指出：“本辦法所稱(chēng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱(chēng)掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)?！庇纱丝梢?jiàn)，土地復(fù)墾是實(shí)現(xiàn)“增減掛鉤”的重要環(huán)節(jié)，是保障耕地占補(bǔ)平衡，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地利用集約化程度的主要保障措施之一。但是，就“增減掛鉤”的實(shí)際開(kāi)展情況來(lái)看，土地復(fù)墾工作仍存在一些問(wèn)題，急需探究和解決。

2 “增減掛鉤”中土地復(fù)墾工作存在的問(wèn)題

2.1 片面追求復(fù)墾后耕地的數(shù)量平衡，忽視對(duì)耕地質(zhì)量的要求

《掛鉤辦法》第2條指出，“增減掛鉤”政策“通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)”。第5條進(jìn)一步要求：“項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量，應(yīng)比建新占用耕地的數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高?！笨梢?jiàn)，“增減掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施，要求復(fù)墾后的耕地在數(shù)量和質(zhì)量上都要達(dá)到平衡。然而，在實(shí)際開(kāi)展的掛鉤項(xiàng)目中，有些地方復(fù)墾后的耕地從形式上來(lái)看，在數(shù)量方面是達(dá)到了指標(biāo)要求，但耕地的質(zhì)量卻并不高，這不僅不符合“增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量”的目標(biāo)，而且還在實(shí)質(zhì)上減少了耕地?cái)?shù)量。更為嚴(yán)重的是，有的地方為了得到更多的建設(shè)指標(biāo)，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而增加土地整理指標(biāo)，對(duì)有些項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行重復(fù)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致的后果就是將一些無(wú)法復(fù)墾的土地作為掛鉤的指標(biāo)進(jìn)行上報(bào)，嚴(yán)重地浪費(fèi)了人力、物力和財(cái)力，最終造成土地資源的浪費(fèi)和農(nóng)民權(quán)益的損害。

2.2 土地復(fù)墾的資金缺乏問(wèn)題突出

在“增減掛鉤”項(xiàng)目中，無(wú)論是拆遷安置還是土地復(fù)墾，都需要大量的資金。因此，資金的落實(shí)與到位是順利開(kāi)展掛鉤項(xiàng)目的重要保障，也是影響土地復(fù)墾成效的主要因素之一。目前，政府撥款是“增減掛鉤”項(xiàng)目資金的主要來(lái)源，但由于拆遷、補(bǔ)償、安置、土地復(fù)墾等眾多環(huán)節(jié)都需要相應(yīng)的資金支持，單一的集資方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足項(xiàng)目實(shí)施的資金需求。從目前情況來(lái)看，資金不足問(wèn)題在各地的土地復(fù)墾工作中比較常見(jiàn)。例如，在河南省息縣，按照當(dāng)?shù)卣囊?guī)定，667 m2土地復(fù)耕的專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼為5 000元，但由于土地破壞的程度不盡相同，廢舊宅基地復(fù)墾涉及拆遷補(bǔ)償、機(jī)械費(fèi)用、勞務(wù)費(fèi)用等，所以，實(shí)際成本遠(yuǎn)高于5 000元/667 m2［1］?？梢?jiàn)，資金的不足是導(dǎo)致復(fù)墾工作進(jìn)展緩慢和成效不高的原因之一。

3 “增減掛鉤”中土地復(fù)墾工作存在問(wèn)題的原因

3.1 相關(guān)制度不健全

我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)有很多都涉及土地復(fù)墾，如《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》等，在這些法律法規(guī)中，除了《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《復(fù)墾條例》）及《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《實(shí)施辦法》）屬于針對(duì)土地復(fù)墾的通則性規(guī)定外，并無(wú)其他專(zhuān)門(mén)的關(guān)于土地復(fù)墾的法律。其他相關(guān)的法律、法規(guī)中只有對(duì)不同的損毀土地復(fù)墾的零星規(guī)定，這些規(guī)定相對(duì)比較簡(jiǎn)單，難以在較高層次上解決土地復(fù)墾問(wèn)題。此外，有的地方依據(jù)中央立法作出了一些原則性規(guī)定，但未能充分結(jié)合本地區(qū)的地質(zhì)、地形條件。盡管現(xiàn)行《復(fù)墾條例》及其《實(shí)施辦法》在內(nèi)容上來(lái)說(shuō)相對(duì)比較全面，明確界定了土地復(fù)墾的內(nèi)涵，并對(duì)土地復(fù)墾的驗(yàn)收、激勵(lì)措施及法律責(zé)任等作了規(guī)定。但是，相對(duì)于環(huán)節(jié)眾多、專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性比較強(qiáng)的土地復(fù)墾工作來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行制度在監(jiān)管機(jī)制、資金籌集、配套制度等方面不夠完善，在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)，無(wú)法提供有力的保障。例如，《復(fù)墾條例》第四章“土地復(fù)墾驗(yàn)收”僅有4條規(guī)定，內(nèi)容比較宏觀，未能形成長(zhǎng)期有效的監(jiān)督機(jī)制，以致復(fù)墾主體缺乏積極性，土地復(fù)墾的質(zhì)量不高。

3.2 相關(guān)法律運(yùn)行不暢

法律的制定是為了法律的運(yùn)行，只有實(shí)際運(yùn)行的法律才是法律，廣義的法律運(yùn)行包括法律的形成、法律的執(zhí)行和法律的遵守，但通常所說(shuō)的法律運(yùn)行是狹義的，不考察法律的形成，而專(zhuān)注于法律形成后的執(zhí)行和遵守的實(shí)際情況［2］。因此，該文此處所指的“相關(guān)法律運(yùn)行不暢”中的“法律運(yùn)行”也是從狹義的角度來(lái)考察的。就土地復(fù)墾而言，有的地方的一些土地復(fù)墾義務(wù)人不切實(shí)履行義務(wù)，而只顧追求利潤(rùn)最大化，尤其是在監(jiān)管不力時(shí)，降低復(fù)墾土地的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、逃避復(fù)墾義務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，個(gè)別地方政府及管理部門(mén)重視指標(biāo)而忽視復(fù)墾質(zhì)量，對(duì)復(fù)墾方案的審查嚴(yán)把關(guān)，但對(duì)后期的監(jiān)督檢查和驗(yàn)收不夠重視。此外，一些地方的管理部門(mén)人員少、任務(wù)重，在復(fù)墾監(jiān)管工作方面力不從心，致使《復(fù)墾條例》《實(shí)施辦法》中規(guī)定的監(jiān)督檢查、驗(yàn)收等制度未落到實(shí)處。

4 解決“增減掛鉤”中土地復(fù)墾工作存在問(wèn)題的對(duì)策

4.1 完善相關(guān)立法，為土地復(fù)墾提供制度保障

如前所述，《復(fù)墾條例》和《實(shí)施辦法》確實(shí)能在一定程度上彌補(bǔ)法律規(guī)范不足的現(xiàn)狀，但是僅僅依靠他們來(lái)作為法律上的有力支撐是不夠的。在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上，還需要保障制度能夠被全面的貫徹落實(shí)，監(jiān)督管理制度和追責(zé)制度便應(yīng)運(yùn)而生，用以督促義務(wù)人履行其土地復(fù)墾義務(wù)，同時(shí)也要確保相應(yīng)的資金能夠到位，建立和完善資金保證制度。在不斷完善《復(fù)墾條例》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，建議針對(duì)資金籌集、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)制等方面出臺(tái)一些專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，進(jìn)一步完善土地復(fù)墾的技術(shù)指標(biāo)和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求；建立健全有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)復(fù)墾后土地在一定時(shí)期內(nèi)的生產(chǎn)能力和生態(tài)效益進(jìn)行督查，確保土地復(fù)墾真正達(dá)到預(yù)期的效果，尤其是要注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。并允許各地方在不違反相關(guān)法律法規(guī)的情況下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況探索具體的操作方式。

前已述及，在“增減掛鉤”中，不少地方過(guò)于重視耕地?cái)?shù)量的平衡，卻忽視了所補(bǔ)充的耕地質(zhì)量。因此，要真正解決此類(lèi)耕地占補(bǔ)不平衡的問(wèn)題，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理化的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，不斷完善土地復(fù)墾驗(yàn)收程序、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，保障土地復(fù)墾效果。《復(fù)墾條例》第6條第1款規(guī)定：“編制土地復(fù)墾方案、實(shí)施土地復(fù)墾工程、進(jìn)行土地復(fù)墾驗(yàn)收等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守土地復(fù)墾國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)遵守土地復(fù)墾行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！钡?款進(jìn)一步提出：“制定土地復(fù)墾國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地?fù)p毀的類(lèi)型、程度、自然地理?xiàng)l件和復(fù)墾的可行性等因素，分類(lèi)確定不同類(lèi)型損毀土地的復(fù)墾方式、目標(biāo)和要求等?！?011年5月4日，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布〈土地復(fù)墾方案編制規(guī)程第1部分：通則〉等7項(xiàng)推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的公告》（國(guó)土資源部公告2011年第17號(hào)），對(duì)不同情形下的土地復(fù)墾方案編制的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)作出了相關(guān)要求。2014年10月23日，國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布〈生產(chǎn)項(xiàng)目土地復(fù)墾驗(yàn)收規(guī)程〉等3項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的公告》（國(guó)土資源部公告2014年第24號(hào)），于2014年12月30日起實(shí)施。其中，《生產(chǎn)項(xiàng)目土地復(fù)墾驗(yàn)收規(guī)程》對(duì)年度土地復(fù)墾驗(yàn)收、階段土地復(fù)墾驗(yàn)收、總體土地復(fù)墾驗(yàn)收、土地復(fù)墾驗(yàn)收方法及驗(yàn)收組組織要求等作出了規(guī)定。隨著實(shí)踐的發(fā)展，還應(yīng)不斷完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范土地復(fù)墾義務(wù)人和政府實(shí)施的復(fù)墾行為，保證土地復(fù)墾的效果。

4.2 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，保障法律運(yùn)行

土地復(fù)墾是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、綜合性很強(qiáng)的工作，涉及土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、礦產(chǎn)資源和生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域，因此，需要專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)管理，但截至目前，有關(guān)土地復(fù)墾的工作基本都是由國(guó)土資源管理部門(mén)的耕地保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)，如國(guó)土資源部的耕地保護(hù)司組織擬訂土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)政策措施、技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督檢查工作。在各級(jí)耕地保護(hù)部門(mén)缺乏有關(guān)土地復(fù)墾的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的情況下，《土地管理法》《復(fù)墾條例》《實(shí)施辦法》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定難以落到實(shí)處，這就需要加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員建設(shè)，吸納、培養(yǎng)有土地復(fù)墾專(zhuān)業(yè)知識(shí)的管理、技術(shù)型人才，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可考慮在國(guó)土資源管理部門(mén)設(shè)置專(zhuān)門(mén)的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，現(xiàn)階段可以依托長(zhǎng)期從事土地復(fù)墾科研工作的高等院校和科研院所的中堅(jiān)力量，充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)現(xiàn)有各級(jí)土地整理機(jī)構(gòu)作用，并加大自身隊(duì)伍人員綜合管理和技術(shù)能力的培養(yǎng)，通過(guò)專(zhuān)題調(diào)研、以審代訓(xùn)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、研究合作等方式，培養(yǎng)和建立起高素質(zhì)的土地復(fù)墾專(zhuān)門(mén)管理和技術(shù)隊(duì)伍，以促進(jìn)土地復(fù)墾工作有序開(kāi)展［3］。此外，還應(yīng)構(gòu)建切實(shí)可行的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，明確具體的獎(jiǎng)懲辦法，各地方可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況作出具體的規(guī)定。例如，河南省禹州市在土地復(fù)墾工作中，提出了具體的考核獎(jiǎng)懲辦法，“對(duì)工作完成情況較好的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），優(yōu)先安排用地指標(biāo)并對(duì)其前期實(shí)施舊房拆遷和復(fù)墾整治費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助：土地等級(jí)為6級(jí)的，667 m2獎(jiǎng)8萬(wàn)～10萬(wàn)元；土地等級(jí)為7級(jí)的，667 m2獎(jiǎng)7萬(wàn)～8萬(wàn)元；土地等級(jí)為8級(jí)的，667 m2獎(jiǎng)5萬(wàn)～7萬(wàn)元。項(xiàng)目驗(yàn)收合格率低于50%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），不享受資金補(bǔ)助，并核減其相應(yīng)的用地指標(biāo)，下年度不再安排土地復(fù)墾整治項(xiàng)目?！保?］

4.3 加大普法宣傳力度，改進(jìn)法律宣傳方式

“徒法不足以自行?！惫妼?duì)法律功能的認(rèn)知程度及使用能力是影響法律功能實(shí)現(xiàn)的社會(huì)因素之一。即使法律自身設(shè)定了完備的功能，也安排了完善的實(shí)現(xiàn)步驟，如果社會(huì)公眾無(wú)動(dòng)于衷，法律則仍舊游離于社會(huì)機(jī)體之外，難以發(fā)揮任何作用［5］。從實(shí)際情況來(lái)看，社會(huì)公眾對(duì)土地復(fù)墾的意義、實(shí)施模式、相關(guān)規(guī)定等不夠了解，甚至是比較陌生，這也導(dǎo)致在具體的工作中，個(gè)利益相關(guān)人缺乏熱情，積極性不高。原因之一在于縣、鄉(xiāng)、村法律宣傳的力度不夠，宣傳的渠道比較少。所以，可以在不同地區(qū)，針對(duì)不同的人群，采取普法知識(shí)講座、編寫(xiě)宣傳讀物、制作宣傳片、典型案例講解等多種方式來(lái)加強(qiáng)土地復(fù)墾知識(shí)的宣傳和普及，增強(qiáng)社會(huì)公眾依法進(jìn)行土地復(fù)墾、保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用土地的法律意識(shí)，以有利于土地復(fù)墾工作的全面開(kāi)展。

［1］劉云濤，田家華.農(nóng)村土地復(fù)墾困境及解決路徑——以河南息縣為例［J］.農(nóng)村金融研究，2012（6）：54-57.

［2］趙震江.法律社會(huì)學(xué)［M］.北京大學(xué)出版社，1998：238-239.

［3］劉喜韜.讓廢地變桑田——關(guān)于做好土地復(fù)墾工作的兩點(diǎn)想法［J］.中國(guó)土地，2012（8）：38-40.

［4］張延偉.禹州市切實(shí)加強(qiáng)土地復(fù)墾整治工作［J］.資源導(dǎo)刊，2015（11）：34.

［5］趙震江.法律社會(huì)學(xué)［M］.北京大學(xué)出版社，1998：225.

F301

A

1674-7909（2016）30-67-3

2014年度河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2014-QN-010）。

康環(huán)芳（1980-），女，碩士，講師，研究方向：土地法學(xué)、民法學(xué)。