臺(tái)灣地區(qū)新聞自律的歷史、現(xiàn)狀與問題*

■ 閻立峰 蔣 航 羅敬霖

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臺(tái)灣地區(qū)新聞自律的歷史、現(xiàn)狀與問題*

■ 閻立峰 蔣 航 羅敬霖

一、臺(tái)灣地區(qū)新聞自律的歷史沿革

上世紀(jì)50至80年代,我國臺(tái)灣地區(qū)產(chǎn)生了眾多新聞自律規(guī)范與自律組織。在自律機(jī)構(gòu)方面,這一時(shí)期成立的主要有“臺(tái)北市報(bào)業(yè)公會(huì)”“臺(tái)北市報(bào)業(yè)新聞評議委員會(huì)”“臺(tái)北市新聞?dòng)浾吖珪?huì)”等,它們在一定程度上推動(dòng)了臺(tái)灣新聞自律的萌生和發(fā)展；但因受政治控制、市場寡頭壟斷的雙重壓力,這些具有“官督民辦”性質(zhì)的“自律”組織實(shí)際運(yùn)行效果有限。1988年1月1日臺(tái)灣地區(qū)“報(bào)禁”解除,標(biāo)志著一個(gè)媒體自由競爭時(shí)代的來臨。由于島內(nèi)市場競爭激烈,致使“腥膻色”新聞泛濫,媒體的公信力下滑。政治方面,“解嚴(yán)”后伴隨“藍(lán)”“綠”對抗的政治格局,臺(tái)灣“選舉文化”盛行,媒體出于政治立場或經(jīng)濟(jì)利益的考慮,深度介入其中,成為特定政黨或“族群”的“傳聲筒”“代言人”。作為“第三勢力”的一些媒體人或知識分子,不滿于新的政治、經(jīng)濟(jì)情勢下的媒體狀況,開始倡導(dǎo)“新聞自律”。這一時(shí)期的典型事件包括“編輯室公約運(yùn)動(dòng)”以及“臺(tái)灣新聞?dòng)浾邊f(xié)會(huì)”“社團(tuán)法人新聞媒體自律協(xié)會(huì)”等諸多自律組織的成立。但其實(shí)際自律效果仍未及預(yù)期。原因在于它們?nèi)狈π侣剰臉I(yè)者的廣泛參與,并且強(qiáng)制力不足,自律效果不佳。

二、臺(tái)灣地區(qū)新聞自律與他律現(xiàn)狀

1.新聞自律規(guī)范與組織

目前,中國臺(tái)灣地區(qū)既有的新聞自律規(guī)范主要包括早期的《“中國”新聞?dòng)浾咝艞l》,以及后續(xù)的《報(bào)業(yè)道德規(guī)范》《電視道德規(guī)范》《無線電廣播道德規(guī)范》等行業(yè)性的自律規(guī)章。此外,各媒體內(nèi)部也多有各自擬定的新聞倫理道德規(guī)范。雖然這些自律規(guī)章、條例不在少數(shù),但由于缺乏強(qiáng)制力,其實(shí)際效果主要取決于自律組織運(yùn)作與管理的效力,各媒體的積極性,以及是否有他律手段監(jiān)督配合。但歸根結(jié)底,媒體尤其新聞從業(yè)者才是新聞自律的主體,所以新聞自律規(guī)范能否落到實(shí)處,很大程度取決于自律主體的踐行意愿。觀之臺(tái)灣“新聞自律”下的實(shí)際狀況,“腥膻色”新聞仍屢見,“亂象”也未好轉(zhuǎn),顯示新聞自律規(guī)范未如倡導(dǎo)者所預(yù)期的那樣,真正內(nèi)化成媒體及其從業(yè)者的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則。

臺(tái)灣媒體自律組織眾多,跨媒介屬性的自律組織主要有“臺(tái)北市新聞?dòng)浾吖珪?huì)”“臺(tái)北新聞編輯人協(xié)會(huì)”和“臺(tái)灣新聞?dòng)浾邊f(xié)會(huì)”等。單一媒介性質(zhì)的自律組織則包括“臺(tái)北市報(bào)業(yè)公會(huì)”“臺(tái)灣雜志事業(yè)協(xié)會(huì)”“衛(wèi)星廣播電視事業(yè)商業(yè)同業(yè)公會(huì)”(簡稱STBA)等,它們的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、規(guī)模、影響力等各不相同。

以跨媒介屬性的自律組織“臺(tái)北市新聞?dòng)浾吖珪?huì)”為例,自1950年創(chuàng)會(huì)至今,記者公會(huì)的會(huì)員人數(shù)曾一度攀升至2800余人。但近年來,由于臺(tái)灣媒體行業(yè)競爭加劇及經(jīng)濟(jì)效益下滑,導(dǎo)致臺(tái)灣媒體的整體規(guī)模和從業(yè)人員數(shù)量有所減少。受此影響,截至2014年12月,記者公會(huì)的下屬會(huì)員僅余900人左右。除此之外,由于臺(tái)灣目前尚無相關(guān)機(jī)構(gòu)對記者核發(fā)統(tǒng)一規(guī)范的記者證,因而記者公會(huì)亦不對各媒體會(huì)員單位報(bào)送的記者進(jìn)行資格審查,這也導(dǎo)致記者公會(huì)的會(huì)員質(zhì)量參差不齊。對此,臺(tái)北市新聞?dòng)浾吖珪?huì)的現(xiàn)任理事長直言,目前記者公會(huì)的職能僅限于舉辦新聞研討會(huì)、開展新聞?wù){(diào)查等淺顯的自律工作,記者公會(huì)及其理監(jiān)事會(huì)的決議對記者會(huì)員的影響力極小,記者會(huì)員對公會(huì)的認(rèn)可度與重視程度也相對較低。從某種意義上說,“臺(tái)北市新聞?dòng)浾吖珪?huì)”的歷史軌跡是臺(tái)灣新聞自律組織發(fā)展的一個(gè)縮影。從人員數(shù)量的激增到銳減,表征了臺(tái)灣新聞自律組織的興起到滯緩。當(dāng)臺(tái)灣媒體以“新聞自律”之名獲得更多“新聞自由”之后,新聞自律卻逐漸成了各媒體看似“老生常談”卻實(shí)則“避而不談”的議題。

再看單一媒介性質(zhì)的“臺(tái)北市報(bào)業(yè)公會(huì)”。2012年5月16日,該會(huì)成立了“兒少新聞自律委員會(huì)”,以專門受理有礙少年兒童身心健康的新聞檢舉案件,但報(bào)業(yè)公會(huì)并無強(qiáng)制力來處罰違規(guī)媒體,僅可依靠輿論壓力和道德譴責(zé)來督促各媒體自覺繳納罰款。并且,由于罰金額度較低,《蘋果日報(bào)》《自由時(shí)報(bào)》等報(bào)社往往寧愿受罰,也要為了刺激銷量而明知故犯進(jìn)行違規(guī)報(bào)道。

同樣受媒體商業(yè)競爭影響的還有衛(wèi)星廣播電視事業(yè)商業(yè)同業(yè)公會(huì)(STBA)。自2005年成立至今,其電視媒體會(huì)員數(shù)量已逾百家,總體規(guī)模較大。近年來隨著臺(tái)灣電視談話性節(jié)目的崛起,各大電視臺(tái)紛紛倚仗“名嘴”們辛辣、刺激的言論來“博眼球”、搶收視,但如何限制他們的出格言論,成為臺(tái)灣新聞自律的一大難題。對此,STBA將其《新聞自律執(zhí)行綱要》中的“本執(zhí)行綱要不適用談話性節(jié)目”更改為“本綱要適用取得執(zhí)照的內(nèi)容”,從而將談話性節(jié)目納入自律管理范疇。但從實(shí)際效果看,受談話性節(jié)目高收視率的利益驅(qū)使,“名嘴”們依然活躍于臺(tái)灣各大電視熒屏。加之電視談話性節(jié)目時(shí)間較長,所涉人員較多,監(jiān)管難度較大等,STBA及外部媒體監(jiān)管機(jī)構(gòu)都尚未針對電視談話性節(jié)目做常態(tài)性的監(jiān)管。談話性新聞節(jié)目是激烈的媒體競爭的衍生物,并非單憑“自律”機(jī)制就可根治。

2.新聞他律法規(guī)與機(jī)構(gòu)

臺(tái)灣的新聞業(yè)管理與歐洲類似,均推行“共管”制度,即自律與他律并行。但自20世紀(jì)80年代起,臺(tái)灣當(dāng)局開始推動(dòng)“憲政體制改革”,新聞傳播領(lǐng)域的他律效果有所弱化。

首先,他律法規(guī)方面。1999年1月,臺(tái)灣地區(qū)《出版法》被正式廢除,《出版法實(shí)施細(xì)則》《出版獎(jiǎng)助條例》等配套法規(guī)也被先后廢止或修正。2004年1月,《新聞?dòng)浾叻ā芬喔鎻U止。至此,臺(tái)灣媒體迎來了“新聞自由”極大化階段。但同時(shí)也給新聞自律帶來難題,主要體現(xiàn)在目前臺(tái)灣新聞傳播活動(dòng)可依據(jù)的除了《衛(wèi)星廣播電視法》等少數(shù)法規(guī)外,其余大多并不專門針對新聞業(yè),這導(dǎo)致媒體主管機(jī)關(guān)和新聞自律組織在處理新聞檢舉案時(shí)無法可依、無章可循。

其次,媒體主管單位方面。“通訊委員會(huì)”(NCC)于2005年取代了“新聞局”“交通部”等“政府部門”正式接管臺(tái)灣地區(qū)傳媒業(yè)。然而NCC的監(jiān)管效果仍有限。究其原因,一是NCC自設(shè)立以來,便處于“行政院”爭權(quán)、“藍(lán)”“綠”黨爭、媒體機(jī)構(gòu)反彈等多方壓力交織之下①,缺乏“他律”所應(yīng)有的公信力;二是由于NCC采取的是“不告不理”的監(jiān)管原則和頗有彈性的懲處措施,其新聞他律的主動(dòng)性較低,責(zé)任感較弱;三是因?yàn)镹CC在審議新聞違規(guī)案件時(shí)采用的是選擇性的受理機(jī)制。比如,現(xiàn)階段NCC會(huì)將所有電視節(jié)目的投訴案件先行轉(zhuǎn)交給STBA進(jìn)行過濾、篩選和處理。②這種做法使多數(shù)民眾檢舉案件可通過自律組織進(jìn)行內(nèi)部消解,卻也變相幫助違規(guī)媒體逃避了直接的行政處罰。臺(tái)灣一位媒體人就表示,NCC對新聞?dòng)浾卟痪邆淙魏渭s束力。③

再次,民間媒體監(jiān)督機(jī)構(gòu)方面?！敖饨焙?臺(tái)灣涌現(xiàn)了諸多自發(fā)性民間“自律”組織,主要包括“新聞公害防治基金會(huì)”“臺(tái)灣廣告主協(xié)會(huì)”“臺(tái)灣媒體觀察教育基金會(huì)”等專門性的民間媒體監(jiān)督機(jī)構(gòu),以及“臺(tái)灣女性協(xié)會(huì)”“臺(tái)北市家長協(xié)會(huì)”“臺(tái)灣少年權(quán)利與福利促進(jìn)聯(lián)盟”等“公民團(tuán)體”。在實(shí)際運(yùn)作中,這些民間媒體監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要通過監(jiān)測媒體環(huán)境、與媒體對話、向媒體管理機(jī)關(guān)申訴等途徑參與媒體監(jiān)督。而部分臺(tái)灣媒體自律機(jī)構(gòu)和主管單位也引進(jìn)外部監(jiān)督力量參與其日常自律運(yùn)作。仍以NCC為例,目前NCC已納入外部“公民團(tuán)體”共同參與新聞評議與媒體查處工作,“公民委員”可在初審階段給媒體打分,以供NCC參考,當(dāng)然最終裁定權(quán)仍歸NCC所有。④

三、臺(tái)灣地區(qū)新聞自律的現(xiàn)存問題

臺(tái)灣地區(qū)的“新聞自律”發(fā)展至今,其新聞自律的形成動(dòng)機(jī)、自律組織的實(shí)際運(yùn)行效果、自律運(yùn)作所依循的法律規(guī)范,以及自律機(jī)制的層級架構(gòu)等方面,特點(diǎn)大致如下。

其一,是非自覺性形成動(dòng)機(jī)?！皥?bào)禁”時(shí)期,在政治管制與商業(yè)競爭的雙重壓力下,臺(tái)灣媒體惡性競爭,最終引發(fā)了媒體信任危機(jī)。為了應(yīng)對危機(jī)、減少臺(tái)當(dāng)局干預(yù),而非完全出于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任之初衷,臺(tái)灣媒體才效仿西方相繼成立了媒體自律組織。并且,這種非自覺性形成動(dòng)機(jī)至今仍為諸多臺(tái)灣新聞自律組織所接受、奉行,尤其當(dāng)為了吸引更多會(huì)員的加入而特意釋出利益時(shí)。非自覺性的自律動(dòng)機(jī)與目標(biāo),使得臺(tái)灣媒體重“自由”、輕責(zé)任,新聞自律也易被商業(yè)、政治等因素所影響。

其二，則表現(xiàn)為功利化的發(fā)展傾向?！皥?bào)禁”解除后,臺(tái)灣媒體雖已獲得了極大的“新聞自由”,但它們并不滿足于此,而意在排斥一切干預(yù)與管控,“新聞自律”只是媒體用以換取“新聞自由”的手段,并且自律組織有其自身定位追求。有受訪對象表示：“我們期待未來可以做到NCC關(guān)門,不需要官方機(jī)構(gòu)的存在,一切都由媒體自己來做是最好的?！雹輰γ襟w而言,加入新聞自律組織還有現(xiàn)實(shí)的利益考慮,即當(dāng)媒體違反新聞法規(guī)、條例時(shí),自律組織會(huì)為媒體出面斡旋,幫助媒體減輕處罰。

其三,自律運(yùn)作缺乏權(quán)威。臺(tái)灣的新聞自律規(guī)章大多包含成文法律與道德規(guī)范兩方面內(nèi)容,其中又以道德規(guī)范為主。成文法律即在自律規(guī)章中直接引用具有法律效力的法規(guī)條例,道德規(guī)范則是將社會(huì)上約定俗成的倫理價(jià)值寫進(jìn)規(guī)章條例中,但不具備強(qiáng)制約束力與懲處權(quán),僅依靠媒體及其從業(yè)者的自覺遵守與踐行,效果常不恒定。臺(tái)灣的新聞自律機(jī)構(gòu)亦缺乏強(qiáng)制性懲處措施,面對媒體的失范行為,自律組織多采取“事后問責(zé)”的態(tài)度,具體方式也僅限于責(zé)令修改、通報(bào)批評等道德批判與輿論譴責(zé),對媒體不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

注釋：

① 喻國明、李瑩：《NCC：緣起、發(fā)展與現(xiàn)實(shí)困境——美國傳播通訊監(jiān)管模式(FCC)的臺(tái)灣版分析》,《現(xiàn)代傳播》,2007年第4期。

②③④⑤ 均源自本研究的訪談資料。

(作者閻立峰系兩岸關(guān)系和平發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心專家委員,廈門大學(xué)新聞傳播學(xué)院副院長、教授；蔣航、羅敬霖系廈門大學(xué)2013級碩士研究生)

【責(zé)任編輯：張毓強(qiáng)】

*本文系國家社科基金項(xiàng)目“臺(tái)灣地區(qū)傳媒發(fā)展與政黨變革關(guān)系研究”(項(xiàng)目編號：15BXW008)的研究成果。