倪洪濤

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

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從公共性行政訴訟到行政公益訴訟
——從2006年典型公共性行政訴訟案談起*

倪洪濤

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

2006年是中國(guó)大陸公共性訴訟的轉(zhuǎn)折年，也是公共性行政訴訟走向多樣化的元年。行政與司法的雙重不作為是公共性行政訴訟發(fā)生并遭遇困境的關(guān)鍵所在，而NGO作為不彰、專家標(biāo)簽化、新聞媒體依附性強(qiáng)和挖掘真相的個(gè)性化缺失以及民眾公共意識(shí)短板導(dǎo)致的集體無(wú)意識(shí)，構(gòu)成了制約公共性行政訴訟甚至法治整體發(fā)展的不利因素。但這一切無(wú)法掩蓋民間法治建設(shè)力量的活躍與執(zhí)著，其所反應(yīng)出的樂(lè)觀審慎精神是改革的真正動(dòng)力與希望?？陀^訴訟是“自由主義”與“社會(huì)主義”妥協(xié)共生在司法體制上的集中體現(xiàn)，與社會(huì)主義或“社會(huì)國(guó)”(福利國(guó))有著密切關(guān)聯(lián)性。故此，公益訴訟本就具有顯著的社會(huì)屬性，其理應(yīng)成為社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。從公共性行政訴訟到行政公益訴訟，并最終促生中國(guó)特色的憲法訴訟，檢驗(yàn)著我們司法改革的方向與決心。

2006年 ； 公共性行政訴訟； 行政公益訴訟； 社會(huì)主義

一、我國(guó)公共性行政訴訟的勃興

【案例1】“任俊杰訴鄭州市規(guī)劃局行政不作為案。”鄭州市自2002年開(kāi)始設(shè)置了3000余個(gè)咪表停車位，但停車位多被規(guī)劃在人行道和慢車道上，甚至部分車位占?jí)好さ?。任俊杰以普通市民身份查詢政府部門(mén)頒發(fā)給咪表公司的規(guī)劃許可證文號(hào)及相關(guān)材料遭拒后，2006年1月10日一紙?jiān)V狀將鄭州市城市規(guī)劃局和鄭州市城建檔案館告上法庭，請(qǐng)求判令被告限期向原告提供規(guī)劃文號(hào)及其相關(guān)材料。1月23日鄭州市中原區(qū)人民法院立案受理并于2月27日公開(kāi)開(kāi)庭審理了此案。3月23日中原區(qū)人民法院作出(2006)中行初字第35號(hào)《行政裁決書(shū)》，以不屬于人民法院受案范圍為由裁定駁回原告起訴，同時(shí)指出如原告認(rèn)為被告不依法履行信息公開(kāi)義務(wù)，根據(jù)《鄭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第26條之規(guī)定，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者上級(jí)政府機(jī)關(guān)舉報(bào)。2006年4月初，任俊杰上訴至鄭州市中級(jí)人民法院。4月25日鄭州市城市規(guī)劃局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)表示：1.鄭州有些地方咪表規(guī)劃不盡人意；2.咪表停車位規(guī)劃已過(guò)期，現(xiàn)存咪表停車位屬違法設(shè)施；3.對(duì)任俊杰多年來(lái)熱情關(guān)注城市規(guī)劃工作的行為表示歡迎和感謝。同時(shí)，鄭州市城市規(guī)劃局在官方網(wǎng)站上公布了2006年3月1日以來(lái)該市所有重大在建項(xiàng)目的相關(guān)資料。2006年5月中旬，任俊杰撤回上訴。[1]

【案例2】“羅秋林訴衡陽(yáng)市國(guó)資委案?！焙怅?yáng)律師羅秋林在代理一起案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，涉案國(guó)有企業(yè)未進(jìn)行嚴(yán)格資產(chǎn)清算即被注銷，該公司土地使用權(quán)也被轉(zhuǎn)移至另一私人公司，懷疑國(guó)有資產(chǎn)流失。2006年5月12日上午，羅秋林至衡陽(yáng)市國(guó)資委，以公民身份要求該委：1.向他匯報(bào)目前衡陽(yáng)市行政區(qū)域內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)管理的清產(chǎn)核資情況，企業(yè)資產(chǎn)總額(包括優(yōu)良資產(chǎn)、不良資產(chǎn)和流失資產(chǎn)比例)；2.確認(rèn)他對(duì)衡陽(yáng)市范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)依法享有的份額；3.對(duì)他所反映的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題進(jìn)行清查和追繳。該委工作人員對(duì)羅的訴求深感意外，拒絕簽收所遞交材料，并表示羅所反映公司不在該委監(jiān)管范圍。6月2日羅秋林以特快專遞向衡陽(yáng)中院寄送起訴狀，請(qǐng)求責(zé)令衡陽(yáng)市國(guó)資委確認(rèn)原告對(duì)該市國(guó)有資產(chǎn)占有的份額，查處其反映的情況；確認(rèn)國(guó)資委拒不履行政務(wù)信息公開(kāi)義務(wù)的行為違法。[2]衡陽(yáng)中院未立案，亦未做任何官方說(shuō)明。

【案例3】“蔣石林訴常寧市財(cái)政局違法購(gòu)車案。”2006年4月3日，原告湖南省常寧市農(nóng)民蔣石林向常寧市人民法院遞交起訴狀，訴稱，2005年5月12日和2005年7月6日，被告常寧市財(cái)政局擅自超出預(yù)算，未經(jīng)合法采購(gòu)程序，違法使用國(guó)家資金自行購(gòu)買兩輛高級(jí)小轎車，被告作為國(guó)家法定的財(cái)政管理機(jī)關(guān)，沒(méi)有依法定程序管理和使用國(guó)家財(cái)政稅款，違反了《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《財(cái)政違法行為處罰條例》等規(guī)定，侵害了國(guó)家有關(guān)財(cái)政預(yù)算管理制度，也損害了納稅人的合法權(quán)利。故此，原告依據(jù)現(xiàn)行《憲法》第2條和《財(cái)政違法行為處罰條例》第2條以及《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定提起行政訴訟：1.確認(rèn)被告拒不履行處理違法購(gòu)車和答復(fù)原告的行為違法；2.確認(rèn)被告2005年自行購(gòu)車行為屬于濫用國(guó)家稅款侵害納稅人合法權(quán)利的違法行為；3.依法將違法所購(gòu)車輛收歸國(guó)庫(kù)，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，責(zé)令被告當(dāng)好納稅人的管家。常寧市法院2006年4月3日簽收了訴狀，4月10日以所訴事項(xiàng)不屬于人民法院受案范圍、不符合起訴條件為由，做出了“不予受理”的裁定。原告不服裁定，依法向衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院提出上訴。[3]衡陽(yáng)中院未立案，亦未做任何官方說(shuō)明。

【案例4】“李剛訴全國(guó)牙防組案?！?005年7月，針對(duì)全國(guó)牙病防治指導(dǎo)組的認(rèn)證問(wèn)題，中國(guó)公益訴訟網(wǎng)主編、清華大學(xué)法學(xué)博士李剛向國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)進(jìn)行投訴，請(qǐng)求認(rèn)監(jiān)委對(duì)牙防組非法開(kāi)展牙膏認(rèn)證活動(dòng)、擾亂認(rèn)證程序、侵害消費(fèi)者利益的行為立案查處，認(rèn)監(jiān)委未回應(yīng)。9月李剛以行政不作為為由向北京市第一中級(jí)人民法院起訴認(rèn)監(jiān)委，要求認(rèn)監(jiān)委履行法定職責(zé)。不久，法院以“此種情況屬于信訪申訴，不屬于受案范圍”駁回起訴。9月26日李剛以使用“全國(guó)牙防組認(rèn)證”標(biāo)志的木糖醇口香糖的生產(chǎn)企業(yè)樂(lè)天(中國(guó))食品有限公司、銷售商北京家和物美商業(yè)有限公司和全國(guó)牙防組為被告向北京市西城區(qū)人民法院提起侵權(quán)訴訟。立案不久法院以牙防組不具備法人資格和管轄等因素駁回起訴。2006年2月16日，李剛又向北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院起訴，并依法追加衛(wèi)生部為共同被告。該法院認(rèn)為“衛(wèi)生部不能作為民事案件主體”，不予立案。4月12日，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)載了北京紙質(zhì)媒體的一篇報(bào)道，事件因媒體報(bào)道受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。11月14日，國(guó)家認(rèn)監(jiān)委和衛(wèi)生部共同叫停全國(guó)牙防組的認(rèn)證活動(dòng)。2007年4月，衛(wèi)生部宣布撤銷牙防組。[4]

【案例5】“丘建東訴廈門(mén)市物價(jià)局違法收費(fèi)案。”2006年11月，丘建東在廈門(mén)市某招待所住宿，招待所在120元房費(fèi)外，向其“代征”了4.8元的“廈門(mén)市副食品價(jià)格調(diào)節(jié)基金”。按照廈門(mén)市政府的規(guī)定，入住市內(nèi)賓館、旅店的顧客除支付房費(fèi)外，還要按房費(fèi)的4%繳納價(jià)格調(diào)節(jié)基金。11月23日，丘建東以廈門(mén)市財(cái)政局、物價(jià)局違法征收為由向廈門(mén)市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷征收4.8元價(jià)格調(diào)節(jié)基金的具體行政行為、返還4.8元、對(duì)廈府辦(2003)235號(hào)文件進(jìn)行審查并依法處理。12月18日，廈門(mén)市政府作出行政復(fù)議決定認(rèn)為，市物價(jià)局征收城市副食品價(jià)格調(diào)節(jié)基金，系國(guó)務(wù)院授權(quán)地方人民政府多渠道籌集調(diào)控生活必需品等重要商品價(jià)格的專項(xiàng)資金，并為國(guó)家價(jià)格立法所確認(rèn)。故此，維持該基金征收行為。2007年3月，丘建東以廈門(mén)市物價(jià)局為被告向思明區(qū)法院提起行政訴訟。10月12日，法院作出一審判決，駁回其訴訟請(qǐng)求。2008年1月，丘建東向廈門(mén)中院提起上訴。2月27日，廈門(mén)中院作出判決，駁回上訴，維持一審判決。3月1日，丘建東又向廈門(mén)市財(cái)政局提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，要求廈門(mén)市財(cái)政局公開(kāi)“副食品價(jià)格調(diào)節(jié)基金”的使用情況未果，后丘建東以市財(cái)政局不作為為由向廈門(mén)市政府再提起行政復(fù)議，廈門(mén)市政府于4月24日作出不予受理決定書(shū)。丘建東認(rèn)為，市政府對(duì)他作出的不予受理決定書(shū)中并未告知不予受理的理由，該不受理行為屬不作為。于是，向廈門(mén)中院提起行政訴訟，要求法院判令廈門(mén)市政府受理他的行政復(fù)議申請(qǐng)。2009年2月25日廈門(mén)市政府決定減半征收調(diào)節(jié)基金，征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整時(shí)間為期一年，從2009年2月25日至2010年2月25日。[5]

(一)為何“公共”

從歷史視角看，中國(guó)大陸自1996年首例公共性訴訟案*1998年中國(guó)大陸媒體在報(bào)道1996年丘建東“一塊二官司時(shí)”，首提“公益訴訟”概念，起訴郵電局的丘建東因該案被稱為“中國(guó)公益訴訟第一人”，1996年也被學(xué)者寬泛地稱為“公益訴訟元年”。參見(jiàn)一塊二官司值不值得打？[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，1996-10-30；丘建東.反對(duì)服務(wù)欺詐“一塊錢(qián)”官司值得打[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，1998-1-21.訴諸法院至今，就公民個(gè)體而言，幾乎未見(jiàn)嚴(yán)格規(guī)范意義上的“公益訴訟”，即非利害關(guān)系人基于公共利益提起的客觀之訴。實(shí)務(wù)上所謂的公益訴訟案，均為典型的、被媒體有意無(wú)意客觀化、公益化了的“主觀訴訟”——原告借助“主觀訴訟”(私益訴訟)的形式意欲達(dá)到“客觀訴訟”(公益訴訟)的社會(huì)公共目的?；蜓灾饔^私益(也許不得不如此)客觀上成就了公益維護(hù)的法律效果。因此，此類案件至多在訴訟動(dòng)因和客觀結(jié)果兩個(gè)層面處于從“主觀訴訟”走向“客觀訴訟”的中間道路上，公共性訴訟是公益訴訟的過(guò)渡形態(tài)，而公益訴訟則是公共性訴訟的高級(jí)形態(tài)。正因?yàn)槿绱?，筆者更傾向于將此類“利益擴(kuò)散性”訴訟*“涉及國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)等案件中，原告訴訟請(qǐng)求既包括純粹私益性的金錢(qián)賠償，也包括公益性的訴求，如要求停止生產(chǎn)、停止排污、禁止夜間起飛等禁令請(qǐng)求，或者要求被告實(shí)施一定的行為等請(qǐng)求，后一類訴求不僅救濟(jì)了原告，也使同原告處于相同或相似地位的利益階層獲得保護(hù)。從這個(gè)意義上說(shuō)，擴(kuò)散性利益的訴訟屬于私益訴訟與公益訴訟的交叉，是可以上升為公益保護(hù)的私益訴訟的類型?！眳⒁?jiàn)肖建國(guó).民事公益訴訟的類型化分析[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(1).79.冠之以“公共性訴訟”而非“公益訴訟”。就原告往往有意透過(guò)個(gè)案投石問(wèn)路、促進(jìn)公益實(shí)現(xiàn)的角度而言，有學(xué)者以“試驗(yàn)性訴訟”稱之，亦具相當(dāng)現(xiàn)實(shí)解釋的理論張力。[6]136-137確立“公共性行政訴訟”理論框架，既是對(duì)此特殊訴訟類型法治意義、輻射效力及獨(dú)立價(jià)值的肯定，又在特定歷史時(shí)期實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)訴訟制度合理性一定程度的理論堅(jiān)守，更預(yù)示了對(duì)我國(guó)大陸公民個(gè)人提起公益訴訟的制度期許。*2012年新修訂《民事訴訟法》第55條增設(shè)公益訴訟條款，對(duì)公民個(gè)人提起公益訴訟給予了制度性排除。

(二)為何“2006”

首先，2005年由中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)憲法與人權(quán)專業(yè)委員會(huì)、美國(guó)律師協(xié)會(huì)亞洲項(xiàng)目委員會(huì)、蘇州大學(xué)王健法學(xué)院、蘇州大學(xué)東吳比較法研究所聯(lián)合主辦，中央電視臺(tái)《經(jīng)濟(jì)與法》欄目等機(jī)構(gòu)協(xié)辦的“公益訴訟、人權(quán)保障與和諧社會(huì)”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)在蘇州大學(xué)召開(kāi)，全國(guó)律協(xié)藉此發(fā)布《公益訴訟蘇州宣言》。[7]以此宣言發(fā)布為標(biāo)志，中國(guó)大陸掀起了公益訴訟研究和實(shí)踐的新高潮，為公共性訴訟在2006年的集中轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了良好的輿論氛圍。

其次，若以1996年丘建東訴福建省龍巖市郵電局長(zhǎng)途電話亂收費(fèi)的“一塊二”訴訟作為我國(guó)公共性訴訟的起點(diǎn)的話，2006年恰逢中國(guó)大陸公共性訴訟十周年。而也是在2006年，以“丘建東訴廈門(mén)市物價(jià)局違法收費(fèi)案”為標(biāo)志，公共性訴訟實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了從民事到行政的拓展與飛躍。盡管該案未脫“消費(fèi)者訴訟”的窠臼，然而其對(duì)政府部門(mén)的挑戰(zhàn)與過(guò)往叫板壟斷性國(guó)有企業(yè)相比，更能彰顯當(dāng)時(shí)公民法治精神和民主訴求的深刻變化，也使我國(guó)公民個(gè)體的司法實(shí)踐融入到了更加廣闊的法治政府建設(shè)的歷史洪流之中。同樣的2006年同樣的丘建東，因起訴福建省上杭縣郵政局快遞業(yè)務(wù)違法收費(fèi)勝訴后，主動(dòng)向上杭縣人民政府申請(qǐng)行政獎(jiǎng)勵(lì)并終獲獎(jiǎng)金800元。*《福建省實(shí)施〈消法〉辦法》第39條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)涉及消費(fèi)者合法權(quán)益的信息告知消費(fèi)者，對(duì)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益成績(jī)突出的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”。參見(jiàn)“公益訴訟第一人”向政府提出行政獎(jiǎng)勵(lì)申請(qǐng)475元[N].法制日?qǐng)?bào)，2006-7-6.這種自下而上的官民互動(dòng)若沒(méi)有制度催酵，在過(guò)去的中國(guó)法制史上是無(wú)法想象的。

再其次，2006年4月發(fā)生的“蔣石林訴常寧市財(cái)政局違法購(gòu)車案”，作為一項(xiàng)典型的“納稅人訴訟”，無(wú)疑具有劃時(shí)代的法治標(biāo)本意義，其所昭示的公民精神和權(quán)利意識(shí)，集中揭示了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)大陸法制建設(shè)的成就與缺失，也暴露了在民間力量釋放強(qiáng)烈互動(dòng)信號(hào)時(shí)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)甚或司法體制本身社會(huì)治理因應(yīng)能力上的“短板”與不足?！笆Y石林訴常寧市財(cái)政局案”和“羅秋林訴衡陽(yáng)市國(guó)資委案”一道共同標(biāo)示了我國(guó)公共性訴訟從民事到行政的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型。

再次，1999年《行政復(fù)議法》的頒行、2000年《立法法》的實(shí)施、2003年《行政許可法》的制定、2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》(國(guó)發(fā)【2004】10號(hào))的印發(fā)以及2005年《公務(wù)員法》的出臺(tái)，特別是2004年“私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)條款”和“人權(quán)保障條款”入憲激發(fā)的極大法治熱情和公眾期待，注定了2006年的公共性訴訟必然會(huì)出現(xiàn)嶄新的斷代特征。

為了實(shí)現(xiàn)《立法法》這一憲法相關(guān)法規(guī)定的法律位階剛性和法律沖突適用上的可操作性，2000年九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》規(guī)定了行政法規(guī)和地方性法規(guī)向全國(guó)人大常委會(huì)備案的規(guī)程(2003年、2005年兩次修改完善)；2002年國(guó)務(wù)院頒行《行政法規(guī)制定程序條例》、《行政規(guī)章制定程序條例》和新的《法規(guī)規(guī)章備案條例》，對(duì)地方性法規(guī)、各類規(guī)章向國(guó)務(wù)院備案的相關(guān)程序作出了較為詳盡的規(guī)定；2005年十屆人大常委會(huì)通過(guò)《司法解釋備案審查工作程序》；2006年出臺(tái)的《監(jiān)督法》對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律之外的規(guī)范性文件備案審查作出了全面規(guī)定。在審查的組織結(jié)構(gòu)方面，2004年全國(guó)人大常委會(huì)法律工作委員會(huì)增設(shè)法規(guī)審查備案室，專司法規(guī)審查。[8]52-60

上述法制建設(shè)成就，為公共性行政訴訟甚至憲法訴訟的多元化和抽象化，提供了更加開(kāi)放的程序空間和(準(zhǔn))司法機(jī)制，在“國(guó)家—社會(huì)”二元框架下，試圖將公眾參與引向更加理性的法治方向。*由于在法律規(guī)范適用沖突的解決上我國(guó)現(xiàn)行法律確立了抽象性審查的制度，因此本文在涉及規(guī)范性法律文件審查時(shí)，是在個(gè)案、爭(zhēng)議甚至事例等法社會(huì)學(xué)意義和更加開(kāi)放的公法層面上使用“訴訟”和“案件”這些司法范疇的，以此防止論域的偏頗與偏狹，以期最大可能地還原我國(guó)法治進(jìn)程的全貌。2003年孫志剛事件中許志永等三位法學(xué)博士以公民身份上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)并最終促成了收容審查制度的廢止， 2006年有學(xué)者采用媒體“口水戰(zhàn)”和上書(shū)全國(guó)人大法工委相結(jié)合的方式成功叫停養(yǎng)路費(fèi)征收。[9]這些成功案例正是在上述立法背景下有序展開(kāi)的，也為此后民間更加豐富和智慧的訴訟式公共實(shí)踐樹(shù)立了標(biāo)桿，其法治示范意義不可估量。

最后，政府信息公開(kāi)是所有行政法律制度的基礎(chǔ)，2007年出臺(tái)、2008年5月1日開(kāi)始實(shí)施的《政府信息公開(kāi)條例》成為“繼《行政訴訟法》以后行政法治發(fā)展道路上的第二個(gè)里程碑”，[10]這也是中國(guó)政府對(duì)WTO規(guī)則體系透明度原則承諾的遲到回應(yīng)。該條例實(shí)施后，公共性行政訴訟無(wú)論案件數(shù)量、訴訟技巧、訴訟類型，還是社會(huì)影響、教育意義都發(fā)生了深刻變化。

綜上，2006年是中國(guó)大陸公共性行政訴訟發(fā)展的歷史拐點(diǎn)，這一年既是公共性訴訟的轉(zhuǎn)折年，也是公共性行政訴訟走向多樣化的元年。

二、公共性行政訴訟發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

(一)行政不作為

5宗案件中，除了丘建東訴廈門(mén)市物價(jià)局案緣于行政機(jī)關(guān)亂作為外，其他四例均為典型行政不作為案，行政不作為引發(fā)訴訟所占比重高達(dá)80%。這從一個(gè)側(cè)面反應(yīng)了當(dāng)下中國(guó)的社會(huì)規(guī)則需求和政府法治供給能力之間的緊張關(guān)系，行政機(jī)關(guān)封閉甚或暗箱式的恣意行為模式，在國(guó)家和社會(huì)間設(shè)置了阻隔官民良性溝通、理性對(duì)話和原則下妥協(xié)的道道幕帳甚至鴻溝，幕帳兩端的相互猜忌和互不信任又反向加劇了官民矛盾與對(duì)立，忽視程序的交往理性和商談價(jià)值勢(shì)必將行政相對(duì)人予以客體化管理和防范。更有甚者，部分行政機(jī)關(guān)借助“亞政府”之手如牙防組和紅頭文件與民爭(zhēng)利，保持并強(qiáng)化著自身對(duì)社會(huì)財(cái)富的吸納力、支配力和處置力。其間，若第三方如司法的監(jiān)督與矯正出現(xiàn)機(jī)制性缺位和短路，必然引發(fā)公眾的極大不滿，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的匯聚發(fā)酵，甚至造成局部社會(huì)動(dòng)蕩，一旦落入“上訪—維穩(wěn)”的治理框架，爭(zhēng)議解決的成本則成幾何倍數(shù)增加。這一切恰恰暴露了地方政府對(duì)陳舊行為方式的過(guò)度路徑依賴，拒絕革新的背后既有智識(shí)制約，更是利益驅(qū)動(dòng)。

(二)司法不作為

就訴訟結(jié)果而言，蔣石林訴常寧市財(cái)政局案中，蔣石林上訴后二審法院不立案；羅秋林訴衡陽(yáng)市國(guó)資委案，衡陽(yáng)中院亦不置可否；而丘建東訴廈門(mén)市物價(jià)局、任俊杰訴鄭州市規(guī)劃局和李剛訴全國(guó)牙防組三個(gè)案件則在媒體等社會(huì)各界的持續(xù)關(guān)注下，于“庭外”實(shí)現(xiàn)或者部分滿足了原告的訴求。但就司法而言，案件或毫無(wú)音訊、石沉大海，或徑直裁定不予受理，或裁定駁回起訴，或裁定駁回訴訟請(qǐng)求，原告于行政不作為或亂作為后，普遍招致人民法院的司法不作為。在不太規(guī)范的意義上，人民法院的拒絕裁判率竟高達(dá)100%。那么，究竟是案件因自身瑕疵自始即無(wú)法通過(guò)法定起訴條件的審查，還是公共性行政訴訟遭遇比普通行政訴訟更加強(qiáng)烈的司法自我保護(hù)性抵制，抑或其他？

在案例1中，原告任俊杰起訴的是拒絕公開(kāi)咪表停車位規(guī)劃信息的行政不作為行為，被告認(rèn)為原告與咪表停車位規(guī)劃沒(méi)有利害關(guān)系而質(zhì)疑原告的適格性。其實(shí)，原告請(qǐng)求公開(kāi)的是“咪表公司的停車位規(guī)劃許可證文號(hào)及相關(guān)材料”，而不是咪表停車位規(guī)劃。政府信息本身到底是否屬于具體行政行為無(wú)關(guān)緊要，它只是政府信息公開(kāi)行為的標(biāo)的而已?！盵11]29-40在原告起訴依據(jù)的《鄭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》并未要求申請(qǐng)人必須與申請(qǐng)公開(kāi)的信息有法律上利害關(guān)系情形下，任俊杰僅就信息公開(kāi)這一行政行為而言，依法應(yīng)是適格原告。

可見(jiàn)，在行政不作為案中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)區(qū)分“被請(qǐng)求公開(kāi)的行為”和“應(yīng)申請(qǐng)后不作為行為”之間的差異。起訴人與前者有無(wú)法律上利害關(guān)系和應(yīng)申請(qǐng)作為是否是被申請(qǐng)人的法定職責(zé)，并不能阻礙起訴人對(duì)后者提起訴訟的程序適法性，盡管前者往往決定著后者被訴時(shí)的訴訟結(jié)果。換言之，前者影響的是起訴人的勝訴權(quán)而非起訴權(quán)。更為重要的是，對(duì)行政主體而言，“肯定性答復(fù)”和“否定性答復(fù)”都表明其業(yè)已作出了具體行政行為，只有被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)不置可否、不予回應(yīng)時(shí)才構(gòu)成法律意義上的不作為，也只是在此情形下司法審查的重點(diǎn)才上移至起訴人與被請(qǐng)求所為的行政行為之間有無(wú)“法律上利害關(guān)系、作為是否是被申請(qǐng)人的法定職責(zé)等問(wèn)題上來(lái)。據(jù)此可知，在案例3中，衡陽(yáng)市國(guó)資委“拒絕簽收羅秋林遞交的申請(qǐng)材料”即構(gòu)成不作為，無(wú)論國(guó)資委應(yīng)申請(qǐng)作為的行為是否有法律依據(jù)，都不再能夠影響羅秋林在此后不作為訴訟中的原告資格了。但可惜的是，羅秋林卻繞過(guò)了現(xiàn)行《行政訴訟法》有關(guān)管轄的剛性規(guī)定，而有意徑行將案件起訴至衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院。這樣，從嚴(yán)格的法律上講，從起訴開(kāi)始，就注定了敗訴結(jié)果。即便如此明顯的管轄權(quán)錯(cuò)誤，衡陽(yáng)市中級(jí)法院一紙不予受理的裁定都不屑作出，司法偏見(jiàn)與傲慢在本案中發(fā)揮到了極致。

如果上述有關(guān)不作為類行政訴訟分析不謬，李剛訴全國(guó)牙防組案中“未回應(yīng)”的認(rèn)監(jiān)委，其行為同樣構(gòu)成典型的不作為，而法院理應(yīng)責(zé)令其回應(yīng)，結(jié)果法院卻錯(cuò)位地將司法審查的重點(diǎn)前移至認(rèn)監(jiān)委有無(wú)監(jiān)管職權(quán)問(wèn)題上來(lái)——有職權(quán)未回應(yīng)即典型不作為，無(wú)職權(quán)未回應(yīng)也是另一種典型的不作為——并告而不理、不告反理，以“此種情況屬于信訪申訴，不屬于受案范圍”為由駁回起訴，司法的不當(dāng)謙抑和審查錯(cuò)位實(shí)難令人信服。而在案例5的“案中案”中——丘建東申請(qǐng)財(cái)政局要求其公開(kāi)“副食品價(jià)格調(diào)節(jié)基金的使用情況”未果，后向廈門(mén)市政府再次提起行政復(fù)議申請(qǐng)，廈門(mén)市政府作出不予受理決定書(shū)。丘就市府的行政復(fù)議決定向廈門(mén)中院提起行政訴訟，要求法院判令廈門(mén)市政府受理他的行政復(fù)議申請(qǐng)——起訴復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議行為盡管使問(wèn)題的解決在程序上繞了彎路，但就引起社會(huì)關(guān)注的角度言，原告從技巧上可謂用心良苦，更何況此訴也于法有據(jù)。我國(guó)1989年《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！憋@然復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理行為是一典型具體行政行為，然而，隨后廈門(mén)中院對(duì)此訴求不置可否的處理態(tài)度，使自己從主動(dòng)走向了被動(dòng)。

(三)納稅人訴訟的制度脫節(jié)

在案例2中，蔣石林申請(qǐng)財(cái)政局對(duì)該局涉嫌違法購(gòu)車行為予以處理并答復(fù)，從程序上講在未獲得回應(yīng)的情況下其已具備了起訴的原告資格。問(wèn)題的關(guān)鍵是，從實(shí)體的角度而言，蔣石林的訴訟能夠獲得司法的最終支持嗎？即納稅人訴訟有實(shí)現(xiàn)的可能嗎？

早在上世紀(jì)五、六十年代，美國(guó)聯(lián)邦最高法院即開(kāi)始承認(rèn)納稅人的原告資格，日本則在1962年制定的《行政案件訴訟法》中確立了民眾訴訟制度，其中的“居民訴訟”允許居民(一般為納稅人)就地方政府“與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)有關(guān)的行為”提起訴訟。[12]如果說(shuō)我國(guó)納稅人對(duì)中央財(cái)政資金的具體使用即“用稅權(quán)”[13]20-22提起訴求，會(huì)因?yàn)槔﹃P(guān)系論證顯得過(guò)于“遙遠(yuǎn)”和“抽象”，在現(xiàn)有訴訟制度框架內(nèi)也很難得到司法支持的話，那么，納稅人可否就省級(jí)財(cái)政資金的具體使用和國(guó)有資產(chǎn)的具體處置提起訴訟呢？市級(jí)、縣級(jí)呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)呢？如是維度下，納稅人與潛在案件的利害關(guān)聯(lián)性無(wú)疑是向著愈來(lái)愈具體和直接的方向發(fā)展，而司法可接受訴訟的節(jié)點(diǎn)又在哪里呢？我們的制度細(xì)節(jié)往往埋沒(méi)于宏大理論敘事之中。

三、從公共性行政訴訟到行政公益訴訟轉(zhuǎn)型的社會(huì)環(huán)境

(一)域外經(jīng)驗(yàn)

公共性訴訟和公益訴訟的成功實(shí)踐，除了原告的個(gè)人影響和個(gè)體能力，更多地仰賴多元主體的集體智慧和社會(huì)合力。故此，只有訴訟環(huán)境的優(yōu)化與提升，才能最大限度地發(fā)揮制度的拓展力、形塑力、糾錯(cuò)力和指引力。否則，脫離了公共精神和人文關(guān)懷，公共性訴訟無(wú)法穩(wěn)健邁步未來(lái)。

在美國(guó)，昂貴的律師費(fèi)用和漫長(zhǎng)的訴訟過(guò)程，除非獲得社會(huì)各界包括資金提供在內(nèi)的廣泛支持，有影響力的訴訟無(wú)以完成，更遑論成功了。2008年“哥倫比亞特區(qū)訴赫勒”(District of Columbia v.Heller)一案[14]570，正是在學(xué)院派憲法學(xué)家蓄意推動(dòng)下有計(jì)劃展開(kāi)的；在布朗訴教育管理委員會(huì)(Brown v.Board of Education)案[15]483中，也始終活躍著全美有色人種福利促進(jìn)會(huì)(NAACP)的身影；而馬塞諸塞州訴環(huán)保署(Massachusetts v．EPA)案[16]1438-1449的成功，更是凝聚了13個(gè)州、3個(gè)城市和諸多環(huán)保組織等多元社會(huì)主體的集體智慧；在普萊西訴弗格森(Plessy v.Ferguson)案[17]537中，原告的“鐵桿粉絲”則是由克里奧爾語(yǔ)系的杰出非裔美國(guó)人和新奧良居民組成的公民委員會(huì)(Committee of citizens)，這一得力助手對(duì)于整個(gè)訴訟的有序開(kāi)展起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用，甚至在某種意義上其行為已“架空”了原告。[18]193-196

最為典型的是羅訴韋德(Roe v. Wade)墮胎案[19]113前后美國(guó)各界的激烈反應(yīng)。訴訟伊始原告諾瑪·麥科威(Norma McCorvey)——基于隱私權(quán)考慮，訴訟時(shí)化名珍妮·羅(Jane Roe)——就獲得了兩名年輕女權(quán)主義者琳達(dá)·考菲(Linda Coffee)和薩拉·韋丁頓(Sara Weddington)的堅(jiān)定支持，鼓勵(lì)她對(duì)德克薩斯州《反墮胎法案》發(fā)起攻擊。案件判決后，國(guó)會(huì)議員紛紛表態(tài)，反墮胎人士開(kāi)始有規(guī)模地組織各種“保護(hù)生命運(yùn)動(dòng)”，表達(dá)對(duì)判決的不滿，這些反對(duì)人士大都是保守派或天主教徒，布什總統(tǒng)也是其中一員。而更為喜劇化的是，原告麥科威案后加入了基督教，不久竟現(xiàn)身說(shuō)法成為一名反墮胎斗士，她成立“不再柔”(Roe No More)組織，對(duì)墮胎女性進(jìn)行反墮胎教育。1998年她又出版《被愛(ài)征服》，專門(mén)講述她從一個(gè)墮胎合法化象征轉(zhuǎn)化成為一個(gè)反墮胎堅(jiān)定分子的經(jīng)歷。

源于羅馬法而后被英美習(xí)慣法所承繼的“法庭之友”(拉丁語(yǔ)：Amicus curiae；英語(yǔ)：A friend of the court)制度，至今仍在發(fā)揮著它獨(dú)特的司法影響力?！胺ㄍブ选笔侵浮胺窃V訟當(dāng)事人因訴訟的主要事實(shí)涉及重大利益，得請(qǐng)求法院或受法院的請(qǐng)求而于訴訟過(guò)程中提出書(shū)面意見(jiàn)者”?！缎屡＝蛴⒄Z(yǔ)詞典》將其定義為“于特殊案件中，為法院提供中立建議之人”。[20]54“法庭之友”不是訴訟當(dāng)事人任一方，其出于自愿提出相關(guān)資訊和法律文書(shū)給法庭，以協(xié)助訴訟進(jìn)行，讓法官更加了解案件爭(zhēng)議的關(guān)鍵所在。早期“法庭之友”須經(jīng)法庭的批準(zhǔn)才可以提交文書(shū)，后法院放寬了要求。法庭之友提交給法庭的文書(shū)是影響法庭裁判的重要工具。他可以支持訴訟的任一方，也可以單獨(dú)主張自己的觀點(diǎn)。總之，法庭之友通過(guò)“搭乘”在審案件的“便車”，以期達(dá)到影響案件判決、解釋法律、甚至是推動(dòng)公共決策、影響政治過(guò)程之目的。[21]21-23

公共性訴訟和公益訴訟需要法庭之友這樣的獨(dú)立觀察群體的存在。不過(guò)，如何做到既能發(fā)揮其壓力功能，又能避免對(duì)司法獨(dú)立的不當(dāng)侵?jǐn)_與干涉，則是制度移植時(shí)改造的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因?yàn)槲覈?guó)司法實(shí)踐中批條子的官員甚至向法院發(fā)紅頭函件的行政機(jī)關(guān)，何嘗不是更加隱性和親密的法庭之友呢？

(二)社會(huì)環(huán)境的改進(jìn)空間

在中國(guó)大陸，公共性行政訴訟的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行規(guī)律是”原告起訴—遭受冷遇—媒體跟進(jìn)—專家論證—問(wèn)題解決”。其間，媒體報(bào)道和專家呼吁的作用不容忽視，至于NGO等民間組織，除了在消費(fèi)者訴訟和環(huán)境訴訟中有其部分身影外(如“消協(xié)”和中華環(huán)保聯(lián)合會(huì))，目前對(duì)訴訟的影響鮮有大的作為。晚近活躍于湖南的“綠色瀟湘”、“保護(hù)母親河”公益行動(dòng)也大多停留在對(duì)污染企業(yè)持續(xù)不斷網(wǎng)絡(luò)曝光層面。究其原因，社團(tuán)登記制度的極度保守阻礙了民間日益增強(qiáng)的結(jié)社訴求是其重要一端。截止2009年全國(guó)與環(huán)保相關(guān)的民間社團(tuán)近3000家，但具有法人資質(zhì)者屈指可數(shù)。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)行法律體系，這種狀況無(wú)異于取消了此類組織的原告資格，即便獲得了登記而具有了合法身份，取締的潛在壓力也無(wú)形地制約著民間組織的行為方式和活動(dòng)范圍。

在上述案例1、案例2和案例3中，媒體報(bào)道持續(xù)升溫、鋪天蓋地，形成了強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力。李剛訴全國(guó)牙防組一案中，訴訟提起一年后正是媒體再次點(diǎn)燃了李剛決勝的信心。2005年6月新華網(wǎng)首先刊發(fā)質(zhì)疑全國(guó)牙防組的文章《驚?。?！全國(guó)牙防組——兩個(gè)人兩張桌忽悠了十三億人》，隨后各大媒體的質(zhì)疑與調(diào)查接踵而來(lái)，新華社報(bào)道揭示出的證據(jù)線索也促動(dòng)了李剛調(diào)查的不斷深入。

值得關(guān)注的是，也有媒體在當(dāng)?shù)卣谝庀鹿室馔崆聦?shí)、混淆視聽(tīng)、遮蔽事實(shí)真相，如在蔣石林起訴不久，就有蔣與局長(zhǎng)“握手言和”的虛假新聞見(jiàn)諸報(bào)端。這表明我國(guó)媒體及其從業(yè)人員，無(wú)論是獨(dú)立性、執(zhí)業(yè)精神還是職業(yè)倫理，與“水門(mén)事件”中的美國(guó)同行難以同日而語(yǔ)。在“美國(guó)訴尼克松”(United States v.Nixon)案[22]683中，《華盛頓郵報(bào)》的兩位名不見(jiàn)經(jīng)傳的小記者鮑勃·伍德沃德(Bob Woodward)和卡爾·伯恩斯坦(Carl Bernstein)近乎不擇手段的系列追蹤報(bào)道所揭示的內(nèi)幕消息，使整個(gè)案件出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)，并最終導(dǎo)致尼克松下臺(tái)。

蔣石林起訴后不久，《檢察日?qǐng)?bào)》法律經(jīng)濟(jì)部邀請(qǐng)姜明安、焦洪昌、肖建國(guó)等學(xué)者、律師和法官就該案舉辦研討會(huì)。[17]隨后中國(guó)政法大學(xué)也以蔣石林案的法治意義為中心議題召開(kāi)納稅人訴訟研討會(huì)。2006年5月20日，在由中國(guó)法學(xué)會(huì)、北京大學(xué)法學(xué)院舉辦的“和諧社會(huì)與稅收司法改革”國(guó)際研討會(huì)上，專家們更是將納稅人訴訟上升為納稅人權(quán)利保障的高度展開(kāi)熱烈討論。[23]正當(dāng)牙防組案“山窮水盡、屢戰(zhàn)屢敗”時(shí)，北京義派律師事務(wù)所邀請(qǐng)楊立新、莫少平、吳革、李軒、傅郁林等國(guó)內(nèi)知名律師、學(xué)者召開(kāi)論證會(huì)，與會(huì)人員介紹案件進(jìn)展、研討訴訟對(duì)策，[24]關(guān)鍵時(shí)間和關(guān)鍵問(wèn)題上形成了法律界和法學(xué)界的良性互動(dòng)。而在2006年發(fā)生的養(yǎng)路費(fèi)違法征收案中，既有周澤教授在媒體上的“口水戰(zhàn)”，還有宋成軍律師狀告北京市路政局的訴訟聲援，更有律師學(xué)者上書(shū)全國(guó)人大、問(wèn)責(zé)違法收費(fèi)的聯(lián)袂行動(dòng)，[9]成為社會(huì)各界形成合力、個(gè)案推動(dòng)法治進(jìn)步的成功范例。

毋容置疑，從整體上來(lái)看，我國(guó)公共性行政訴訟和行政公益訴訟發(fā)生環(huán)境還有很大改進(jìn)空間：行政主導(dǎo)下的強(qiáng)勢(shì)政府、司法不作為、NGO社會(huì)功效的亟待提升、專家學(xué)者的標(biāo)簽化與邊緣化甚至被收買、新聞媒體的依附性和挖掘真相的個(gè)性缺失，以及民眾公共意識(shí)短板導(dǎo)致的集體無(wú)意識(shí)，無(wú)不成為制約中國(guó)大陸公共性行政訴訟甚至法治整體發(fā)展的不利因素。故此，要實(shí)現(xiàn)從公共性行政訴訟到行政公益訴訟的法治轉(zhuǎn)型，至少以下幾點(diǎn)不可或缺：法治政府理念下行政服務(wù)意識(shí)；有序開(kāi)放結(jié)社促生民間力量的健康成長(zhǎng)；司法改革根治拒絕裁判的專橫；新聞自由有計(jì)劃建設(shè)防止媒體集體失聲；大學(xué)自主修復(fù)教授對(duì)社會(huì)良心的守護(hù)；公共參與中民眾民主訓(xùn)練的有序展開(kāi)；“法庭之友”、“吹哨人”、“私人檢察官”等制度的中國(guó)化改造。

四、行政公益訴訟何以可能

(一)公益訴訟的“社會(huì)主義”屬性

就世界而言，公益訴訟制度肇始于羅馬法，*在羅馬訴訟制度中，有私益訴訟(actiones privatae)和公益訴訟(actiones publicae populares)之分。其中后者又分為市民法公訴和大法官法公訴。市民法公訴是由市民法所規(guī)定，被告所付的罰金歸國(guó)庫(kù)，但起訴者可得一定的獎(jiǎng)金。大法官訴訟為大法官法等諭令所規(guī)定，被告所付罰金歸起訴者。如果對(duì)同一案件有數(shù)人起訴，則由法官選擇一人為原告。參見(jiàn)周枏.羅馬法原論[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1996.886-887.但現(xiàn)代意義上的公益訴訟是在“自由市場(chǎng)”無(wú)法自洽、“公地悲劇”日益凸顯的自由市場(chǎng)艱難轉(zhuǎn)型的大背景下，因應(yīng)公法擴(kuò)張而漸次走向公眾視野的。

在美國(guó)，1905年洛克納訴紐約州(Lochner V. New York)勞工權(quán)益案[25]45中，聯(lián)邦最高法院多數(shù)意見(jiàn)堅(jiān)持——“任何人都可以自由地憑借其財(cái)產(chǎn)做他們想做的事情”——“法律達(dá)爾文主義”，認(rèn)為紐約州的立法“剝奪了個(gè)人財(cái)產(chǎn)自由”。盡管“偉大的異議者”霍姆斯等四位大法官提出只有面包工人的身體健康了才能生產(chǎn)出健康的面包的異議，“讓雇工每天工作10小時(shí)以上”的面包房老板卻最終憑借彼時(shí)自由財(cái)產(chǎn)觀念獲得了勝訴。直至“羅斯福新政”后，聯(lián)邦最高法院才從保守艱難走向開(kāi)明，經(jīng)由一系列判決否定先例、實(shí)現(xiàn)了具有顯著“社會(huì)”取向的、節(jié)制資本的憲法目的。

從某種意義而言，現(xiàn)代客觀訴訟(公益訴訟)在世界范圍內(nèi)的有限存續(xù)，是“自由主義”與“社會(huì)主義”妥協(xié)共生在司法體制上的集中體現(xiàn)，在意識(shí)形態(tài)上與社會(huì)主義或者“社會(huì)國(guó)”(福利國(guó))有著密切聯(lián)系，福利社會(huì)在西方諸國(guó)不同程度的確立與實(shí)踐，是公益訴訟存續(xù)的政經(jīng)基礎(chǔ)。伴隨著從“基于私人所有權(quán)個(gè)人生存”到“基于社會(huì)關(guān)聯(lián)性個(gè)人生存”的歷史性轉(zhuǎn)變，“財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)社會(huì)義務(wù)”觀念逐漸揚(yáng)棄了洛克式的、古典自由主義的絕對(duì)財(cái)產(chǎn)觀，其制度化、憲法化肇始于《魏瑪憲法》?！段含攽椃ā返?53條第3款規(guī)定：“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使要以公共福祉為目的?！薄拔含攽椃ㄟ@一規(guī)定為德國(guó)1949年基本法第14條所完全繼承，并為許多國(guó)家憲法所仿效(例如日本1946年憲法第29條)?！盵26]100-119通過(guò)對(duì)“公共利益”、“生存關(guān)照”等范疇的法律技術(shù)化改造，社會(huì)利益、自治利益不斷滲透、影響著以私益保障為硅谷的既有司法體制，并最終實(shí)現(xiàn)了訴訟不同程度上的客觀化，如德國(guó)的團(tuán)體訴訟和日本的民眾訴訟。當(dāng)然，意識(shí)形態(tài)上的左搖右擺，也必然導(dǎo)致公益訴訟在不同歷史階段的應(yīng)景式伸縮。

(二)作為過(guò)渡的公共性行政訴訟

正是源于上述發(fā)生學(xué)原理，作為一項(xiàng)彌補(bǔ)性措施——公益訴訟制度建構(gòu)伊始就在如下困境中左右搖擺：即如何實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)訴訟特別是原告資格的理論銜接，以及如何科學(xué)界定其運(yùn)行的合理邊界。“私人自治”的法治傳統(tǒng)決定了，至少在啟動(dòng)的層面上訴訟應(yīng)是利害關(guān)系人的“個(gè)人事業(yè)”，此乃整個(gè)傳統(tǒng)訴訟制度展開(kāi)的邏輯起點(diǎn)和理論基點(diǎn)。反之，若在“關(guān)系”的“利害性”上走得太過(guò)遙遠(yuǎn)與“間接”，必然會(huì)引發(fā)訴訟大廈的框架性顛覆。換言之，傳統(tǒng)司法體制無(wú)法承載太多的社會(huì)治理和利益整合重?fù)?dān)，即便在“法官主治”的美國(guó)也有成熟性、政治問(wèn)題不審查等諸多司法自制原則，并在此基礎(chǔ)上形成了主管和管轄的道道鴻溝。故此，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，當(dāng)人們面對(duì)受損的公益時(shí)，要么以個(gè)人的力量挑戰(zhàn)弊端重重的舊“法統(tǒng)”，要么人為地將訴求進(jìn)行“利害關(guān)系化”改造，獲得原告資格后再行起訴，以便“削足適履”，讓起訴符合既有司法框架。

在充滿爭(zhēng)議的博斯曼系列案[27]中，讓.馬克.博斯曼(Jean Marc Bosman)通過(guò)訴訟“富了別人，窮了自己”，直至陷入流落街頭、妻離子散的悲慘境地。博斯曼是比利時(shí)足球甲組聯(lián)賽RFC列日隊(duì)的一名中場(chǎng)隊(duì)員，1990年夏他與簽約俱樂(lè)部合同到期，俱樂(lè)部欲將其年薪消減60%，為此博斯曼打算以轉(zhuǎn)會(huì)法國(guó)敦刻爾克球隊(duì)相抗衡。然而按照當(dāng)時(shí)的足協(xié)規(guī)則，轉(zhuǎn)入俱樂(lè)部要向轉(zhuǎn)會(huì)球員的原俱樂(lè)部支付高昂的轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)。于是，轉(zhuǎn)會(huì)受阻后的博斯曼開(kāi)始以一己之力破解舊規(guī)則，一紙?jiān)V狀將比利時(shí)足協(xié)等被告告上法庭并最終贏得了訴訟。以其名字命名的《博斯曼法案》規(guī)定，具有歐盟公民資格的足球運(yùn)動(dòng)員可以在歐盟國(guó)家自由擇業(yè)、無(wú)需支付任何轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)用。這樣，在無(wú)數(shù)球員因博斯曼的訴訟成為富翁的同時(shí)，規(guī)則的改變卻加速了歐洲絕大多數(shù)小俱樂(lè)部的破產(chǎn)，“撼動(dòng)世界足球第一人”的博斯曼從此以后也因背負(fù)“叛逆罪名”而生活無(wú)著、舉步維艱。

在普萊西訴弗格森(Plessy v.Ferguson)一案[17]537中，普萊西是一位有著1/8非洲裔血統(tǒng)和7/8高加索血統(tǒng)的混血，即便如此，依照路易斯安那州的法律，其在乘坐軌道交通時(shí)也只能是有色車廂，與白人頭等車廂無(wú)緣。于是，普萊西在由杰出黑人和新奧良居住地白人組成的公民委員會(huì)(committee of citizens)這一民間組織的鼓勵(lì)和支持下，購(gòu)買了頭等車廂車票，當(dāng)乘坐受阻后，他獲得了挑戰(zhàn)公共交通種族隔離制度的原告資格。不過(guò)，最終美國(guó)聯(lián)邦最高法院以7:1的票決認(rèn)定州法此種“隔離”與種族“平等”一樣具有合憲性，并確立了此后廣受詬病的“隔離但平等”原則。盡管敗訴的結(jié)果并未影響該案作為“試驗(yàn)性訴訟”的歷史意義。

也正由于傳統(tǒng)訴權(quán)理論藩籬的制約，馬塞諸塞州訴環(huán)保署(Massachusetts v．EPA)案[16]1438-1449，雖因原告勝訴而成為美國(guó)公益訴訟的歷程碑，但是，1.聯(lián)邦最高法院在多數(shù)意見(jiàn)(Majority decision)中的論證邏輯仍然未脫起訴(原告)資格(Standing)的理論窠臼，即未能免于對(duì)其進(jìn)行在“魯漢訴國(guó)家野生動(dòng)物聯(lián)盟”案(Luian v．Defenders of Wildlife)中表述的原告資格三要件的審查和檢驗(yàn)——事實(shí)上的損害(injury-in-fact)、因果關(guān)系(causation)和可救濟(jì)性可補(bǔ)償性(redressability)；2.首席大法官羅伯茨(Roberts)在其異議(dissenting opinion)中堅(jiān)稱馬薩諸塞州不符合原告訴訟資格三要件法則(the three-part standing test)，并指出馬薩諸塞州將會(huì)因海平面上升而失去海岸土地也是一種“純粹的關(guān)聯(lián)”(pure conjecture)。

(三)行政公益訴訟制度建構(gòu)的中國(guó)語(yǔ)境

那么，我國(guó)行政公益訴訟的制度創(chuàng)設(shè)是否應(yīng)遵循上述訴訟程序的內(nèi)在邏輯而內(nèi)斂、謹(jǐn)慎處之呢？拋出如此“假問(wèn)題”無(wú)他，筆者嘗試將讀者引向行政公益訴訟的“中國(guó)語(yǔ)境”。那么中國(guó)國(guó)情所指為何、當(dāng)下的特殊性又表現(xiàn)在哪里呢？何為社會(huì)主義？公有制是否意味著——無(wú)論是“按份公有”還是“共同公有”——每個(gè)國(guó)民都是公有財(cái)產(chǎn)不太嚴(yán)謹(jǐn)意義上的“股東”呢？如果答案是肯定的，當(dāng)“股東”們面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)庫(kù)資金流失、侵吞和公務(wù)性糟蹋，或者集體組織成員面臨集體土地非法征收、轉(zhuǎn)讓、破壞、撂荒，或者“股東”面對(duì)賴以生存的大江大河和土地土壤的嚴(yán)重污染時(shí)，可否自己或社團(tuán)化地提起訴訟、尋求司法強(qiáng)制呢？“股東”利益很間接、不具備訴訟主體資質(zhì)？那么，“股東”們究竟在何種意義、程度上才更能接近法律層面上的“主人翁”地位，怎么擔(dān)當(dāng)起”當(dāng)家做主“的法律責(zé)任？

其實(shí)，法律是典型的“地方性知識(shí)”——沒(méi)有更好，只有更合適。美國(guó)《獨(dú)立宣言》中“人人生而平等”——“all men are created equal”，任東來(lái)先生將其譯為“造物者創(chuàng)造了平等的個(gè)人”，也許更能表達(dá)“平等”的神學(xué)原義——句中的“men”，很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)“不言自明”的也只是白種男人而已，其宣示的“真理性”無(wú)法阻止人級(jí)歧視引發(fā)的膚色、性別對(duì)抗甚或戰(zhàn)爭(zhēng)；法國(guó)憲法委員會(huì)盡管缺少必要的司法屬性，但并未影響其獲得憲法“守護(hù)神”的美譽(yù)，更遑論其行政法院行政性與司法性雙重品格的并行不悖；在議會(huì)內(nèi)閣體制下，英國(guó)上議院上訴委員會(huì)和樞密院司法委員會(huì)與政府特別是議會(huì)有著不難理解的、千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，然而作為自然正義法治原則的母國(guó)，卻直至2009年10月份才成立了世界上最年輕的最高法院。

故此，筆者以為，我們應(yīng)在“制度自信”和“理論自信”指引下，大膽創(chuàng)設(shè)“中國(guó)”行政公益訴訟這一最能體現(xiàn)“社會(huì)主義”本質(zhì)特征的制度形式，讓國(guó)民透過(guò)司法實(shí)踐承擔(dān)當(dāng)家做主的法律責(zé)任，以守護(hù)每個(gè)人心中、不可或缺的那部分“公共利益”，進(jìn)而培育久違了的“公共精神 ”。職是之故，未來(lái)修法時(shí)應(yīng)該像對(duì)待公有制的一貫立法態(tài)度那樣，對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行詳盡的專章規(guī)定，這樣才能最大可能地避免制度設(shè)計(jì)上的二元割裂。

在近代至現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，“如果說(shuō)西方是因?yàn)橐庾R(shí)到了市場(chǎng)的不足而不得不求諸于行政權(quán)的話，那么，我們恰恰是領(lǐng)悟到了市場(chǎng)的真諦而力主使行政權(quán)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出”。[28]1-6當(dāng)西方社會(huì)因過(guò)度注重政策的公共福利性而遭遇后現(xiàn)代困境，進(jìn)而有意實(shí)現(xiàn)公益訴訟適用范圍的限縮，當(dāng)下中國(guó)恰恰是公共利益保障出現(xiàn)了災(zāi)難性短板，無(wú)法彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，亟待公益訴訟的制度跟進(jìn)。不同的社會(huì)形態(tài)、制度理性、發(fā)展邏輯和現(xiàn)實(shí)困境，決定了中西方在公益訴訟制度上不同的理論態(tài)度和認(rèn)知偏好。有學(xué)者敏銳地認(rèn)識(shí)到，行政公益訴訟是域外行政法治發(fā)達(dá)國(guó)家行政訴訟制度通例乃一典型偽命題。[29]17-24此學(xué)術(shù)洞見(jiàn)抓住了公益訴訟制度在西方有限存在且左右搖擺的內(nèi)核，但他進(jìn)一步得出所謂中國(guó)行政公益訴訟熱需要冷處理的結(jié)論，就有意無(wú)意地遮蔽了司法制度建構(gòu)的”中國(guó)語(yǔ)境“。公益訴訟本就具有顯著的社會(huì)屬性，其理應(yīng)成為社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)2015年修改后的《行政訴訟法》第101條之規(guī)定，人民法院審理行政案件，《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定的，適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。可見(jiàn)，2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條增設(shè)公益訴訟條款，為行政公益訴訟的建立提供了有益的制度參照并埋下了不小的伏筆。不難想見(jiàn)，當(dāng)提起的環(huán)境類和消費(fèi)者權(quán)益類民事公益訴訟中涉嫌違法的企業(yè)拿出合法行政許可證書(shū)、使案件審理和裁判陷入僵局時(shí)，行政公益訴訟必將以其前提性訴訟形式而呼之欲出。另外，《物權(quán)法》、《反壟斷法》和《環(huán)境法》所體現(xiàn)的公共性和社會(huì)性，也使得我國(guó)建立行政公益訴訟既必要又迫切。更為重要的是，在財(cái)政體制亟待完善的當(dāng)下，行政公益訴訟勢(shì)必為民間反腐力量的法治化和有序化注入可期待的制度活力。

就行政公益訴訟的原告資格而言，借鑒域外(準(zhǔn))主權(quán)者利益(Quasi/Sovereign Interests)理論，確立各級(jí)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格即建立行政公訴制度，既契合我國(guó)司法體制的內(nèi)在機(jī)理，又因應(yīng)了我國(guó)憲法權(quán)力配置的實(shí)際牽制能力。至于“當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，就同時(shí)取得了原告及法律監(jiān)督者的雙重身份”的角色沖突，[30]151-153恰恰說(shuō)明了參照前蘇聯(lián)模式建立起來(lái)的我國(guó)現(xiàn)行檢察制度，至少法律監(jiān)督和民行抗訴這兩個(gè)制度環(huán)節(jié)本就是亟待改革的對(duì)象。此其一；其二，承認(rèn)環(huán)保協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的行政公益訴訟原告主體資格，不但可以吸納公眾有序參與社會(huì)的民主治理，而且必將對(duì)我國(guó)公民社會(huì)的生成和公民精神的養(yǎng)成形成倒逼之勢(shì)。其三，就公民個(gè)人而言，在必要而間接的利害關(guān)系論證成就的前提下，針對(duì)公有財(cái)產(chǎn)和國(guó)庫(kù)資金等特殊問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)預(yù)留個(gè)人提起行政公益訴訟的制度空間。同時(shí)，根據(jù)社會(huì)情勢(shì)的變更在特別法中對(duì)特定主體進(jìn)行行政公益訴訟原告資格的適時(shí)法律授權(quán)，亦應(yīng)成為我國(guó)公益訴訟主體立法的常例。因?yàn)椋朔N立法模式既不失法律保留的立法嚴(yán)肅性，又具有適應(yīng)現(xiàn)實(shí)變動(dòng)不居的靈活性。

其實(shí)，美國(guó)公益訴訟最早就是通過(guò)法律授權(quán)的形式產(chǎn)生的。1890年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了反壟斷的《謝爾曼反托拉斯法》(the Sherman Anti-Trust Act of 1890)，該法律規(guī)定，針對(duì)違法的壟斷公司，司法部門(mén)、聯(lián)邦政府、團(tuán)體乃至于個(gè)人均可提出訴訟。這項(xiàng)法案的出臺(tái)標(biāo)志著民事公益訴訟制度在美國(guó)的誕生。無(wú)獨(dú)有偶，2000年修訂實(shí)施的我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！北M管該款模糊了大陸法系和英美法系司法體制的差異性、突破了行政權(quán)和司法權(quán)的分權(quán)邊界，從而在訴訟類型上給人以”非驢非馬”之感，然而其在立法例大膽嘗試，無(wú)疑代表了社會(huì)治理的改革方向。

有學(xué)者提出建立行政公益訴訟“三元啟動(dòng)模式”，即同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人行政公益訴訟原告資質(zhì)。至于三者間的起訴序列和訴權(quán)沖突問(wèn)題，筆者以為，建立行政公益訴訟立案公示公告制、訴訟合并吸納制、首訴優(yōu)先制和效力覆蓋制等制度即可化解。如日本地方自治法第242條之2第4款規(guī)定，同一地方公共團(tuán)體的住民，對(duì)他人已經(jīng)起訴的事項(xiàng)，不得另行起訴，且法院判決的效力同時(shí)及于當(dāng)事人以外的住民。同時(shí)，判決對(duì)地方公共團(tuán)體的相關(guān)機(jī)關(guān)及公職人員也具有拘束力。[31]3-15

公益訴訟某種意義上是一類獨(dú)特的“試驗(yàn)性訴訟”和“示范性訴訟”，判例法和“法官造法”更適宜其生長(zhǎng)，也更能凸顯經(jīng)典案例的指導(dǎo)作用和效力導(dǎo)向。正因?yàn)槿绱?，在西方兩大法系中，大陸法系相較于英美法系，在對(duì)待公益訴訟的態(tài)度上更加審慎。我國(guó)未來(lái)行政公益訴訟的運(yùn)行也應(yīng)與案例指導(dǎo)雙翼驅(qū)動(dòng)，其實(shí)，作為典型大陸法系國(guó)家的法國(guó)，其行政訴訟卻是判例制，給人留下太多的有關(guān)制度演進(jìn)的想象空間。

總之，行政公益訴訟檢驗(yàn)著我們司法改革的決心與信心，一旦邁步也許籍此即可打破從行政訴訟通向憲法訴訟的法治堅(jiān)冰。

[1]為討知情權(quán) 市民打官司 鄭州規(guī)劃局日前作出回應(yīng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2006-6-19.

[2]湘律師狀告衡陽(yáng)市國(guó)資委促其維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)[N].中國(guó)青年報(bào)，2006-6-6.

[3]蔣石林訴常寧市財(cái)政局違法購(gòu)車案[N].法制日?qǐng)?bào)，2006-12-29.

[4]牙防組事件還沒(méi)完[N].人民日?qǐng)?bào)，2007-5-23.

[5]廈門(mén)副食品價(jià)格調(diào)節(jié)基金減半征收一年[N].海峽都市報(bào)，2009-3-1.

[6]季衛(wèi)東.“牙防組”事件公益私訴啟示[J].財(cái)經(jīng)，2007(11).

[7]李軒.公益訴訟立法還需更多共識(shí)[N].中國(guó)青年報(bào)，2012-2-26.

[8]鄭磊.三十年中國(guó)公法制度建設(shè)的四階段論[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(6).

[9]法學(xué)專家稱征養(yǎng)路費(fèi)違法 上書(shū)全國(guó)人大建議叫停[N].華夏時(shí)報(bào)，2006-11-3.

[10]應(yīng)松年.對(duì)中國(guó)行政法發(fā)展歷程的宏觀解讀[N].法制日?qǐng)?bào)，2011-7-27.

[11]葉必豐.具體行政行為框架下的政府信息公開(kāi)：基于已有爭(zhēng)議的觀察[J].中國(guó)法學(xué)，2009(5).

[12]公益訴權(quán)能成為納稅人監(jiān)督政府的方式嗎[N].檢察日?qǐng)?bào)，2006-04-14.

[13]劉麗.稅權(quán)的憲法控制[M].北京：法律出版社，2006.

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[16]Massachusetts v. EPA,127 S. Ct. (2007).

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[18]倪洪濤.行政公益訴訟、社會(huì)主義及其他[J].法學(xué)評(píng)論，2014(4).

[19]Roe v. Wade,410 U.S. (1973) .

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[24]法學(xué)博士細(xì)述狀告牙防組案原委 決定繼續(xù)上訴[N].中國(guó)青年報(bào)，2006-08-03.

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[29]章志遠(yuǎn).行政公益訴訟熱的冷思考[J].法學(xué)評(píng)論，2007(1).

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[31]林莉紅,馬立群.作為客觀訴訟的行政公益訴訟[J].行政法學(xué)研究，2011(4).

責(zé)任編輯：饒娣清

From Public Administrative Litigation to Administrative Interest Litigation——Talking from Typical Public Administrative Lawsuits Happened in 2006

NI Hong-tao

(Law School,Hunan Normal University,Changsha,Hunan 410081,China)

The year of 2006 is not only a transition year of public litigation in Chinese Mainland, but also the first year of public administrative litigation towards diversification.The double inaction of administrative and judicial is the key factor of making public administrative litigation confronting challenges and difficulties. But NGO playing a little role, experts becoming to the labels, the News Media lacking of dependence and personality of searching truth, and collective unconscious caused by lacking of public awareness, which all constitute the restraints on the development of public administrative litigation and even the rule of law as a whole. But it could not hide the active and persistence of the powers building the rule of law, which came from the general people, the optimistic spirit which reflected by them is the true power of reform. The limited existence of objective litigation in the worldwide is concentrated reflection in judicial system which come from the compromise between "liberalism" and "socialism". It also has a close relationship with socialism or "social state" (welfare state) in ideology. So public interest litigation has the obvious social nature, it should be a superiority system of socialism. From the public administrative litigation to administrative interest litigation and eventually promoting constitutional litigation with Chinese characteristics, which inspects our direction and determination of judicial reform.

the year of 2006;public administrative litigation; administrative interest litigation;socialism

2016-04-07

倪洪濤(1974—)，男，河南禹州人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

DF74

A

1001-5981(2016)04-0014-10